ضرورت ایجاد نهاد رگولاتوری در حوزه انرژی
این روزها علاوه بر بیان مسائل و مشکلات متعدد در برنامه‌ریزی مالی کشور، موضوع ایجاد نهاد تنظیم گر یا رگولاتوری در حوزه انرژی به‌طور وسیعی مورد بحث قرار گرفته است.
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از ایران؛ خبر خوب آن که، در حوزه نیرو شکل‌گیری این نهاد مراحل نهایی خود را در هیأت دولت طی کرده و پس از تصویب نهایی هیأت دولت به مجلس شورای اسلامی ارجاع شده است. تنها مانده است در حوزه نفت و فرآورده‌های نفتی این نهاد مهم شکل بگیرد تا بتوانیم بگوییم بخش مهمی از صنعت انرژی در ایران دیگر در انحصار دولت نیست و تخصص حرف اول را می‌زند که البته در این بخش گرفتار پیچیدگی‌هایی شده و اگر نتوان گره‌ها را باز کرد، این ساختار متداول جهانی در ایران پیاده‌سازی نخواهد شد و همچنان صنعت نفت گرفتار انحصار می‌ماند. اما رگولاتورها چه کسانی می‌شوند و چه کاری را دنبال می‌کنند؟ رضا پدیدار، رییس کمیسیون انرژی اتاق بازرگانی و صنایع و معادن تهران در این خصوص توضیح می‌دهد:
هدف اصلی از تشکیل یک نهاد تنظیم گر و رگولاتور را چطور می‌توان تعریف کرد؟
این یک نهاد مستقل از هر ارگانی است که حکمرانی واحدی را همزمان با رفع انحصارات دولتی و نیمه دولتی دنبال می‌کند. به این ترتیب که با مشارکت صاحبنظران مستقل دارای تخصص و دانش فنی و اقتصادی بر کلیه فعالیت‌های انحصاری نظارت می‌شود و با تشخیص مصادیق ضد رقابتی و تنظیم مقررات، فرصت دسترسی آزاد به خدمات انحصاری و تأمین مالی و انعقاد قراردادهای مهم بدون تبعیض فراهم می‌شود. به عبارت دیگر، مجالی برای اجرای اقدامات تخصصی، پیاده‌سازی فضای کسب و کار پیش برنده و حمایت از فعالیت‌های شرکت‌های خصوصی در مقابل رفتارهای تبعیض‌آمیز بخش‌های دولتی و عمومی غیردولتی را ایجاد می‌کند.
به نظر شما مهم‌ترین ویژگی‌های این نهاد چیست؟
نخست اینکه، نهاد تنظیم گر در انجام وظایف خود باید استقلال لازم از دولت و ذینفعان بازار را داشته باشد که منظور استقلال و بی‌طرفی در تصمیم‌گیری و در نصب و عزل اعضا و استقلال مالی است. این نهاد در درجه دوم باید استقلال، شفافیت و حمایت از سرمایه‌گذاران و مصرف کنندگان را تضمین کند و تعامل مستمر با نهادهای دولتی و خصوصی و ذینفعان بخش نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی بازار داشته باشد.
سوم آنکه، تأسیس این نظام رگولاتوری با مشارکت فعالان بخش خصوصی، انجمن‌ها، تشکل‌ها و اتحادیه‌های حوزه‌های نفت، گاز، پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی باشد تا ضمن ایجاد رقابت سالم و پویایی اقتصاد، بار دولت را در زمینه تصدیگری و قوانین و مقررات کم کند. در این زمینه باید توجه کنیم که هدف کلی از اجرای این طرح تقویت و رونق تولید صادرات محور از طریق ایجاد مکانیسم‌های لازم برای تنظیم مناسبات در بازار است؛ بویژه در خصوص فرآورده‌های نفتی. همچنین ایجاد سهولت و تضمین دسترسی مستمر واحدهای تولیدی به مواد اولیه مورد نیاز و رفع موانع تولید و توسعه صادرات کشور از طریق نظارت مستمر بر بازار فرآورده‌های نفتی اهمیت دارد. تحقق این مسأله در صنعت نفت به‌طور اصولی می‌تواند به ایجاد شفافیت در طول زنجیره تولید نفت و رفع انحصار ایجاد شده در عرصه تولید و صادرات فرآورده‌های نفتی بینجامد و در ادامه به امتیاز خوراک در طول زنجیره تولید به‌عنوان حلقه مفقوده تأمین خوراک واحدهای پایین دستی تسری پیدا کند.
آیا وزارت نفت موافق تشکیل چنین نهادی و کاهش انحصارات هست؟
این آرمان مهم در حوزه نفت و فرآورده‌های نفتی هنوز در هاله‌ای از ابهام است و نظرهای متعددی درباره آن مطرح می‌شود. اما به موجب ماده 13 قانون اختیارات و وظایف وزارت نفت مصوب 1391 و نیز ماده 59 اصلاحی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، موضوع ماده 7 قانون مذکور مصـوب سال 1397، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم گر بخش نفت و فرآورده‌های نفتی مطرح می‌شود و این رفع انحصار کاملاً قانونی است و در دنیا هم سابقه موفقی دارد. کشور ما هم به این نهاد مستقل تنظیم بخش صنایع نفت، گاز، پالایش، پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی محتاج است.
کدام کشورها و با چه مدلی این نهاد را در زمینه نفت راه‌اندازی کرده‌اند؟
بسیاری از کشورها. در یک نگاه کلی و تطبیقی در جهان می‌توان گفت که نهاد رگولاتوری به سه مدل فعال است که می‌تواند الگویی برای شناخت بیشتر باشند. مدل اول، مدل حاکمیت وزارت نفت شامل کشورهای نروژ، انگلیس و موزامبیک. مدل دوم، مدل نظارتی شرکت ملی نفت شامل کشورهای مالزی و اندونزی. مدل سوم، مدل تنظیم گری مستقل با مأموریت رگولاتوری مقررات شامل کشورهای برزیل، مکزیک و تیمور شرقی. البته هریک از این الگوها دارای مزایا و معایبی هستند و باید نگاهی عمیق‌تر به وظایف این نهاد داشت. در مجموع با یک نگاه تطبیقی وظایف این نهاد را در صنعت نفت می‌توان در 12 مورد تعریف کرد. نخست؛ آماده‌سازی مناقصات و ارجاع قراردادها به بخش‌های مختلف. دوم؛ مونیتورینگ قراردادهای بالادستی و معرفی هر یک به بخش‌های فعال در این زمینه. سوم؛ اطمینان از انطباق فعالیت‌ها با استانداردهای ایمنی و محیط زیست. چهارم؛ توجه به سهم انتفاع اقتصادی این روش برای دولت به‌عنوان Royality. پنجم؛ ضرورت حضور نمایندگان دولت و بخش‌های فعال اقتصادی در انعقاد قراردادهای نفتی. ششم؛ اعمال مجازات برای فردی که قرارداد را نقض می‌کند یا تعهدات را انجام نمی‌دهد.هفتم، صدور مقررات در تولید و عرضه نفت و فرآورده‌های نفتی. هشتم؛ انجام نظارت و بازرسی از امکانات شرکت‌های نفتی و گاز و تولید فرآورده. نهم؛ توجه به جمع‌آوری و نظارت بر تعرفه ها. دهم؛ توجه جدی به تنظیم گری تولید نفت و گاز در بخش‌های بالادستی. یازدهم، تشویق و ایجاد جذابیت بیشتر سرمایه‌گذاری برای تولید و عرضه محصولات و در آخر؛ نظارت کامل و جامع بر پروسه‌های مجوزهای صادر شده به فعالان مرتبط با صنعت. اجرای این 12 مورد رانت احتمالی را در صنعت نفت به صفر نزدیک می‌کند.
اعضای این نهاد چه کسانی و از کجا خواهند بود تا این استقلال حفظ شود؟
اعضای این نهاد تنظیم گری در حوزه انرژی می‌توانند از بخش‌های مختلفی باشند اما پیشنهاد جمعی ازصاحبنظران این حوزه تاکنون این بوده که سه نفر صاحب نظر فنی و اقتصادی به انتخاب وزیر نفت، دو نفر صاحبنظر اقتصادی در بخش‌های این حوزه و نیز بخش حقوقی به انتخاب شورا، دو نفر صاحبنظر به انتخاب اتاق بازرگانی صنایع و معادن و کشاورزی ایران، یک نفر صاحبنظر به انتخاب فدراسیون صنعت نفت ایران، یک نفر صاحبنظر به انتخاب انجمن نفت ایران و همچنین دو نفر از قضات متخصص امور بازرگانی به انتخاب و حکم رییس قوه قضائیه در این نهاد حضور داشته باشند. همچنین در بین اعضای نهاد باید جایی برای صاحبنظران مستقل دارای تخصص و دانش فنی و اقتصادی نیز دیده شود.
همچنین می‌توان اساسنامه آن را هم مبتنی بر ماده 59 قانون سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و اصلاحیه‌های مربوطه تعریف کرد. به این ترتیب که بر اساس این ماده، «شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد مستقل تنظیم گر، پیشنهاد تأسیس اساسنامه نهاد تنظیم گر را به دولت ارسال کند. هیأت دولت نیز مکلف است ظرف مدت سه ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدام قانونی لازم را جهت تأسیس نهاد مزبور انجام دهد.»
تاکنون اقدامی هم شده است؟
بله. اقدامات زیادی صورت گرفته ولی برخلاف انتظار در دست رسیدگی و مطالعه بیشتر قرار گرفته که عملاً اجرای ماده 13 قانون وظایف اختیارات وزارت نفت را زیر سؤال برده است. در این باره قانون وزارت نفت می‌گوید که «وزارت نفت مکلف است به منظور تدوین و تنظیم مقررات لازم و بهبود فضای کسب و کار در صنعت نفت و گاز و صنایع مرتبط و وابسته و ایجاد زمینه رقابت سالم و شفاف بین فعالان اقتصادی این بخش و جلوگیری از انحصار، سازوکار لازم را با مشارکت شورای رقابت موضوع ماده 53 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1387 مجمع تشخیص مصلحت نظام و اصلاحیه‌های بعدی آن به تصویب هیأت وزیران برساند.»
به‌عنوان سؤال آخر! به‌نظر شما این روند طی می‌شود و وزارت نفت موافقت می‌کند؟
در زمینه حوزه نیرو که این روند در گام‌های پایانی است اما در بخش نفت نیز تاکنون بازخوردهای مثبتی داشته که امیدواریم این اتفاق بیفتد. اگر پروسه آن تکمیل شود، ابتدا باید این نهاد به تشخیص مصادیق رویه‌های چند رقابتی موضوع قانون و تدوین و ابلاغ راهنماها و دستورالعمل‌های لازم به‌منظور اجرای اختیارات تفویضی بپردازد. همچنین بررسی و تأیید پیشنهادهای مربوط به نحوه قیمت‌گذاری و عرضه مواد اولیه (خوراک) مورد نیاز واحدهای تولیدی مسأله مهمی است که باید به آن پرداخته شود. باید میزان کف عرضه مواد اولیه (خوراک) مورد نیاز واحدهای تولید در بورس تأیید و ابلاغ شود و پایش و نظارت بر رعایت دستورالعمل‌ها و مقررات و ضوابط ابلاغی هم به جد پیگیری شود. در این راستا تحقیق، بازرسی، صدور احکام و تعیین جرایم قانونی (موضوع مواد 60 و 61 و 62 قانون) اهمیت زیادی دارد.
در آخر می‌خواهم بر اهمیت استقلال این نهاد تأکید کنم. عملکرد نهاد باید تحت نظارت شورای رقابت باشد و محل دبیرخانه آن هم در مرکز ملی رقابت. همچنین تشخیص و حل و فصل مغایرت‌ها با شورای رقابت است. استقلال مالی و ساختاری هم باید طوری باشد که رفتار نهاد مستقلانه باشد و انتصاب اعضا هم بهتر است که از سوی رییس جمهوری صورت گیرد. در این صورت است که می‌توان جای انحصار در ساختار حکمرانی انرژی کشور را با تخصص‌گرایی و ارتقای راندمان فعالیت‌ها عوض کرد.
