تحلیل انتقادی حکمرانی آماری

شهرام عیدی‌زاده - پژوهشگر اقتصادی؛ آنچه امروز به‌عنوان بحران نظام آماری ایران شناخته می‌شود، حاصل یک تصمیم اشتباه یا عملکرد یک نهاد خاص نیست؛ بلکه محصول انباشت سال‌ها خطا‌های سیاستی، کاستی‌های تقنینی، مقاومت‌های بوروکراتیک و ترک‌فعل‌های نهادی است. به بیان دیگر، فرسایش نظام آماری نه یک حادثه، بلکه نتیجه فرآیندی تدریجی است که طی آن، شفافیت اطلاعاتی به تدریج جای خود را به مصلحت‌اندیشی‌های کوتاه‌مدت، موازی‌کاری نهادی و ضعف هماهنگی میان دستگاه‌های حاکمیتی داده است.

شاید تلخ‌ترین واقعیت این باشد که در اقتصاد ایران، گاهی مسئله اصلی کمبود داده نیست، بلکه کمبود اراده برای به اشتراک گذاشتن داده‌هاست. در چنین فضایی، نظام آماری از آنکه زیرساخت تصمیم‌گیری باشد، به میدان رقابت نهادی و گاه ابزاری برای مدیریت روایت‌های اقتصادی تبدیل شده است.

الف) عملکرد دولت‌ها؛ وقتی آمار از ابزار شناخت به ابزار مدیریت سیاسی تبدیل می‌شود

یکی از مهم‌ترین آسیب‌های حکمرانی اقتصادی در ایران، نگاه ابزاری برخی دولت‌ها به آمار‌های رسمی بوده است. در بسیاری از دوره‌ها، داده‌های اقتصادی نه به‌عنوان کالای عمومی و زیربنای سیاست‌گذاری، بلکه به‌مثابه ابزاری برای مدیریت فضای سیاسی و افکار عمومی تلقی شده‌اند؛ رویکردی که در نهایت، بیش از آنکه از هزینه‌های سیاسی بکاهد، هزینه‌های اقتصادی را افزایش داده است. نمونه‌های متعددی از این رویکرد را می‌توان در سال‌هایی مشاهده کرد که انتشار آمار‌های رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری یا برخی شاخص‌های کلان، با تأخیر‌های طولانی یا وقفه‌های غیرمتعارف همراه شد.

توجیه ضمنی چنین اقداماتی آن بود که انتشار داده‌های نامطلوب، آثار روانی منفی بر بازار‌ها خواهد داشت یا پیامد‌های تحریم‌ها را برجسته‌تر خواهد کرد. اما تجربه اقتصاد ایران و بسیاری از کشور‌های دیگر نشان داده است که پنهان کردن واقعیت، هرگز جایگزین اصلاح واقعیت نمی‌شود.

آنچه از انتشار آمار جلوگیری می‌کند، صرفاً آگاهی عمومی از بحران نیست؛ بلکه امکان تشخیص علمی و به‌موقع آن را نیز از میان می‌برد. در سال‌های اخیر، توقف انتشار منظم آمار‌های تورم مسکن توسط بانک مرکزی نیز با این استدلال مطرح شد که انتشار این اطلاعات ممکن است انتظارات تورمی را تشدید کند.

این استدلال، هرچند با هدف مدیریت روانی بازار بیان می‌شد، اما از منظر اقتصاد اطلاعات و اقتصاد انتظارات، فاقد پشتوانه نظری کافی است. زیرا در غیاب داده‌های رسمی، فعالان بازار به سرعت به منابع غیررسمی، برآورد‌های شخصی و سیگنال‌های ناقص روی می‌آورند؛ منابعی که معمولاً از دقت کمتر و نوسان بیشتری برخوردارند. پیامد این رویکرد، افزایش نااطمینانی برای سازندگان، سرمایه‌گذاران، خریداران و مؤسسات مالی بود؛ گروه‌هایی که برای تصمیم‌گیری، بیش از هر چیز به اطلاعات معتبر نیاز دارند.

در نتیجه، سیاستی که با هدف کنترل انتظارات طراحی شده بود، عملاً به افزایش ابهام و کاهش قابلیت پیش‌بینی بازار انجامید. طنز تلخ ماجرا آنجاست که گاهی تصور می‌شود اگر دماسنج را از دیوار برداریم، تب بیمار نیز کاهش می‌یابد.

حال آنکه حذف دماسنج، تنها پزشک را از تشخیص بیماری محروم می‌کند، نه بیمار را از تب. فراتر از بازار مسکن، تجربه کنترل‌های قیمتی، تثبیت‌های دستوری نرخ ارز و محدودسازی انتشار برخی شاخص‌های اقتصادی نیز نشان داده است که فاصله گرفتن آمار رسمی از واقعیت‌های بازار، در بلندمدت به کاهش اعتبار نهاد‌های آماری، افزایش خروج سرمایه، تشدید نااطمینانی و فرسایش سرمایه اجتماعی منجر می‌شود. اقتصاد، بیش از آنکه به خبر‌های خوب نیاز داشته باشد، به اطلاعات قابل اعتماد نیاز دارد؛ حتی اگر این اطلاعات، واقعیت‌های ناخوشایند را بازگو کنند.

ب) عملکرد تقنینی؛ هنگامی که قانون، به جای انسجام، موازی‌کاری می‌آفریند

نقش قوه مقننه در شکل‌گیری وضعیت کنونی نظام آماری نیز قابل تأمل است. بخشی از آشفتگی موجود، نه ناشی از فقدان قانون، بلکه نتیجه تعدد قوانین، تداخل صلاحیت‌ها و نبود یک معماری حقوقی منسجم در حوزه حکمرانی داده‌هاست.

یکی از نمونه‌های شاخص این وضعیت، بند «پ» ماده ۱۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است که به دستگاه‌های اجرایی اجازه می‌دهد در حوزه مأموریت‌های تخصصی خود اقدام به تولید و انتشار آمار کنند. هرچند هدف اولیه این حکم، پاسخگویی به نیاز‌های تخصصی دستگاه‌ها بوده است، اما در عمل، زمینه‌ای برای تداوم موازی‌کاری آماری و تفسیر‌های متفاوت از حدود اختیارات نهاد‌ها فراهم کرده است.

نتیجه این وضعیت آن بوده که گاه نهاد‌های مختلف درباره یک شاخص واحد، روایت‌های آماری متفاوتی ارائه کرده‌اند؛ روایتی که نه‌تنها تصمیم‌گیری فعالان اقتصادی را دشوارتر کرده، بلکه اعتبار نظام آماری کشور را نیز تحت تأثیر قرار داده است. از سوی دیگر، در فرآیند قانون‌گذاری نیز بار‌ها مقرراتی به تصویب رسیده که اجرای آنها مستلزم وجود زیرساخت‌های اطلاعاتی پیشرفته بوده، در حالی که این زیرساخت‌ها هنوز شکل نگرفته‌اند.

تصویب قوانین بدون پیش‌بینی نظام داده، همانند طراحی سامانه ناوبری برای هواپیمایی است که هنوز رادار ندارد؛ نتیجه، نه سرعت بیشتر، بلکه افزایش احتمال خطاست. نکته قابل تأمل دیگر، ورود برخی نهاد‌های پژوهشی به انتشار مستقیم برآورد‌های آماری، از جمله در حوزه رشد اقتصادی، است.

هرچند انجام پژوهش‌های تحلیلی و ارائه برآورد‌های کارشناسی، بخشی از مأموریت طبیعی مراکز پژوهشی است، اما هنگامی که مرز میان تحلیل آماری و تولید آمار رسمی کمرنگ شود، امکان بروز تداخل نهادی و ابهام در مرجعیت آماری کشور افزایش می‌یابد. نظام حکمرانی داده، بیش از هر چیز، به وحدت مرجع آماری، استقلال حرفه‌ای و تفکیک روشن وظایف نیاز دارد.

ج) ترک‌فعل‌های نهادی؛ بزرگ‌ترین مانع، نه نبود فناوری، بلکه نبود همکاری است

شاید مهم‌ترین مانع بر سر راه نوسازی نظام آماری ایران، کمبود فناوری یا منابع مالی نباشد، بلکه مقاومت نهادی در برابر اشتراک‌گذاری اطلاعات باشد. امروزه بخش عمده داده‌های مورد نیاز برای سیاست‌گذاری، در اختیار دستگاه‌های مختلفی مانند سازمان ثبت احوال، سازمان امور مالیاتی، شهرداری‌ها، سازمان ثبت اسناد، بیمه‌ها، بانک‌ها و سایر نهاد‌های اجرایی قرار دارد.

با وجود آنکه در سال‌های گذشته مصوبات متعددی برای تبادل اطلاعات میان این دستگاه‌ها و مرکز آمار ایران به تصویب رسیده است، اجرای این مصوبات با مقاومت‌های بوروکراتیک، برداشت‌های متفاوت از قوانین و استناد به ملاحظات امنیتی یا حفظ حریم خصوصی مواجه شده است.

بدون تردید، صیانت از محرمانگی اطلاعات شهروندان یک اصل خدشه‌ناپذیر است؛ اما در استاندارد‌های بین‌المللی، این هدف از طریق ناشناس‌سازی و حفاظت از هویت افراد محقق می‌شود، نه از طریق خودداری از تبادل داده میان نهاد‌های حاکمیتی. در اغلب کشور‌های توسعه‌یافته، اشتراک‌گذاری ریزداده‌های ناشناس، پیش‌شرط اصلی طراحی سیاست‌های رفاهی، مالیاتی و توسعه‌ای هوشمند محسوب می‌شود.

در ایران، عدم استقرار کامل نظام آدرس‌دهی یکتا، شناسه‌های یکپارچه اقتصادی، سامانه‌های مالیاتی هوشمند و پایگاه‌های اطلاعاتی متصل موجب شده گذار از نظام سنتی آمارگیری به نظام آماری ثبتی‌مبنا با کندی فراوان پیش برود. پیامد این وضعیت، تکرار سرشماری‌های پرهزینه، تأخیر در تولید آمار، افزایش خطا‌های اطلاعاتی و کاهش کیفیت تصمیم‌گیری است.

طنز تلخ اینجاست که در عصر هوش مصنوعی و تحلیل کلان‌داده‌ها، هنوز بخش قابل توجهی از انرژی نظام اداری صرف این می‌شود که دستگاه‌های مختلف درباره اینکه چه کسی مالک داده است گفت‌و‌گو کنند؛ در حالی که پرسش اصلی باید این باشد که چگونه می‌توان داده را در خدمت منافع عمومی قرار داد.

واقعیت آن است که نظام آماری مدرن، بیش از آنکه به نرم‌افزار‌های پیچیده نیاز داشته باشد، به اعتماد نهادی، همکاری بین‌دستگاهی و پذیرش این اصل بنیادین نیاز دارد که داده‌های حاکمیتی، دارایی اختصاصی هیچ سازمانی نیستند؛ بلکه سرمایه ملی‌اند و باید در خدمت حکمرانی شواهدمحور، توسعه اقتصادی و ارتقای رفاه عمومی قرار گیرند.

۵-راهکار‌های تحول‌آفرین غیرمتعارف و مرحله‌بندی‌شده

جهت خروج از توصیه‌های کلاسیک و غیرقابل‌اجرای معمول، این گزارش اقدام به طراحی سه راهکار نهادی کم‌هزینه، غیرمستقیم و منطبق بر ویژگی‌های ساختاری منحصر‌به‌فرد اقتصاد ایران می‌نماید:

راهکار نخست: راه‌اندازی بازار آتی اطلاعات اقتصادی و هجینگ انتظارات تورمی

● منطق رفتاری و نهادی: به جای مبارزه بیهوده با کانال‌های غیررسمی نرخ ارز (که به عنوان ابزار‌های درون‌زای هماهنگی انتظارات فعالان بازار عمل می‌کنند)، دولت باید بستری فراهم سازد تا فعالان اقتصادی بتوانند بر اساس انتظارات خود از شاخص‌های آتی تورم و رشد، اقدام به خرید و فروش ابزار‌های مشتقه نمایند.

مکانیزم اجرا: بورس کالا یا فرابورس ایران اقدام به عرضه قرارداد‌های آتی روی شاخص‌های بهای مصرف‌کننده (CPI) یا تولیدکننده (PPI) با سررسید‌های ۳ و ۶ ماهه می‌نمایند. کشف قیمت در این بازار، سیگنال بدون سانسور و دقیقی از انتظارات تورمی به سیاست‌گذار ارائه می‌دهد که بسیار کاراتر از نظرسنجی‌های سنتی است این راهکار از طریق آشکارسازی ترجیحات تحت فرضیه پیش‌فرض‌های مناسب، ارزش اطلاعات عمومی را به شدت ارتقا می‌دهد.

راهکار دوم: رمزریال تراکنشی به عنوان سنسور بهنگام بخش غیررسمی اقتصاد

● منطق رفتاری و نهادی: بنا بر برآورده‌های متفاوت بخش قابل توجهی از مبادلات در ایران در بخش غیررسمی رخ می‌دهد که از حیطه آمارگیری‌های سنتی خارج است. تلاش برای شناسایی مستقیم این تراکنش‌ها با ابزار‌های مالیاتی سنتی، مقاومت رفتاری شدیدی ایجاد کرده و منجر به پنهان‌کاری دارایی‌ها به دلیل ریشه‌های فرهنگی-اجتماعی می‌شود.

● مکانیزم اجرا: بانک مرکزی با استفاده از فناوری دفترکل توزیع‌شده (DLT)، رمزریال را نه صرفاً به عنوان ابزار پرداخت، بلکه به عنوان یک سیستم ردگیری تراکنش‌های خرد بدون نیاز به افشای هویت مالیاتی معرفی می‌کند. با ارائه انگیزه‌های ترجیحی (نظیر تخفیف‌های کارمزدی یا جوایز نقدی)، فعالان بخش غیررسمی به استفاده از رمزریال سوق داده می‌شوند. این تراکنش‌های ثبت‌شده بر بستر پویای دفترکل، اطلاعات بلادرنگ و باکیفیتی از سرعت گردش پول، نقشه پویای مبادلات کالا و نوسانات فصلی تقاضا را بدون هزینه آمارگیری میدانی در اختیار مرکز آمار قرار می‌دهد.

راهکار سوم: ممیزی آماری معکوس و نهادسازی داوری آماری با مشارکت بخش خصوصی

منطق رفتاری و نهادی: تضاد منافع دولت در انتشار آمار‌های کلان همواره موجب شک و تردید در صحت داده‌هاست. راهکار نهادی کارآمد، شکستن انحصار دولتی از طریق ایجاد نهاد داوری آماری مشترک با حضور فعالان بخش خصوصی است.

● مکانیزم اجرا: اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران با همکاری انجمن آمار ایران، اقدام به تاسیس کانون مستقل ممیزی و پایش داده‌های ملی می‌نماید. این کانون به ریزداده‌های غیرمحرمانه دستگاه‌ها (که طبق قانون موظف به انتشار آنها هستند) دسترسی مستقیم خواهد داشت. در صورت بروز اختلاف میان ارقام رسمی و ممیزی خصوصی، موضوع به شورای عالی آمار با ترکیب جدید ارجاع داده می‌شود تا از مخدوش شدن داده‌ها ممانعت به عمل آید.

جمع‌بندی اجرایی و نقشه راه راهبردی

بحران ناکافی بودن آمار رسمی و عدم شفافیت در اقتصاد ایران، نه یک چالش حاشیه‌ای بوروکراتیک، بلکه منشا اصلی کوررنگی سیاستی، فرسایش سرمایه اجتماعی و هدررفت شدید منابع ملی است. مدل‌سازی‌های علّی و شواهد تجربی این گزارش به وضوح اثبات کردند که پنهان‌کاری آماری نه تنها انتظارات تورمی را مهار نمی‌کند، بلکه با تخریب دقت سیگنال‌های عمومی، فعالان اقتصادی را به سمت بازار‌های غیررسمی و رفتار‌های گله‌ای مخرب سوق می‌دهد.

اصلاح این وضعیت نیازمند یک انقلاب نهادی در جهت استقلال کامل مرکز آمار ایران، پایان دادن به موازی‌کاری‌های فرساینده بانک مرکزی، و استقرار پایگاه‌های داده ماشین‌خوان و ثبتی‌مبنا است. بخش خصوصی، به عنوان موتور محرک رشد آینده، بدون دسترسی به آمار‌های باکیفیت و بهنگام قادر به تشکیل سرمایه و ورود به بازار‌های جهانی نخواهد بود. سیاست‌گذاران ارشد کشور باید میان تداوم مسیر کنونی (که انتهای آن سلب کامل اعتماد عمومی و کوری سیاستی است) و مسیر اصلاحات نهادی عمیق بر پایه حکمرانی باز داده‌ای، دست به انتخابی تاریخی بزنند.

۶-جمع‌بندی اجرایی و نقشه راه راهبردی

آنچه امروز اقتصاد ایران با آن مواجه است، صرفاً کمبود چند شاخص آماری یا تأخیر در انتشار چند گزارش رسمی نیست؛ مسئله، بحران حکمرانی داده‌ها و فرسایش تدریجی یکی از بنیادی‌ترین زیرساخت‌های تصمیم‌گیری اقتصادی است. نظام آماری هر کشور، چشم و حافظه سیاست‌گذار محسوب می‌شود و هنگامی که این چشم دچار اختلال شود یا حافظه آن ناقص باشد، سیاست‌گذاری نیز ناگزیر با خطا‌های مکرر همراه خواهد شد.

ازاین‌رو، ناکافی بودن آمار‌های رسمی و کاهش شفافیت اطلاعاتی را باید نه یک نارسایی اداری، بلکه منشأ شکل‌گیری کوری سیاستی، تضعیف سرمایه اجتماعی و اتلاف گسترده منابع ملی دانست. تحلیل‌های نظری و شواهد تجربی ارائه‌شده در این مقاله نشان می‌دهد که پنهان‌کاری آماری نه‌تنها ابزار مؤثری برای مدیریت انتظارات نیست، بلکه خود به عاملی برای تشدید بی‌ثباتی اقتصادی تبدیل می‌شود. هرچه کیفیت و اعتبار سیگنال‌های رسمی کاهش یابد، فعالان اقتصادی بیشتر به داده‌های غیررسمی، شایعات، بازار‌های موازی و نشانه‌های غیرقابل اتکا روی می‌آورند.

در چنین شرایطی، رفتار‌های گله‌ای، نوسان‌های شدید بازار، افزایش سفته‌بازی و تصمیم‌های احتیاطی، جایگزین سرمایه‌گذاری مولد و برنامه‌ریزی بلندمدت می‌شود. اقتصاد، در غیاب اطلاعات معتبر، نه بر پایه واقعیت، بلکه بر اساس ادراک‌های پراکنده و انتظارات متزلزل حرکت می‌کند.

برون‌رفت از این وضعیت، با اصلاحات مقطعی یا انتشار موردی چند گزارش آماری حاصل نخواهد شد؛ بلکه مستلزم یک تحول نهادی عمیق در معماری نظام آماری کشور است. نخستین گام این تحول، تقویت استقلال حرفه‌ای و نهادی مرکز آمار ایران به‌عنوان مرجع ملی تولید آمار‌های رسمی است؛ استقلالی که نه به معنای گسست از دولت، بلکه به معنای مصونیت فرآیند تولید و انتشار آمار از ملاحظات کوتاه‌مدت سیاسی و اجرایی است.

همزمان، لازم است با بازنگری در قوانین و مقررات موجود، به موازی‌کاری‌های فرساینده میان نهاد‌های آماری پایان داده شود تا کشور از یک نظام آماری چندصدایی و گاه متعارض، به سمت مرجعیت واحد، منسجم و قابل اعتماد حرکت کند. اصلاحات ساختاری همچنین باید بر استقرار نظام آماری ثبتی‌مبنا، پایگاه‌های داده یکپارچه، سامانه‌های ماشین‌خوان و تبادل هوشمند اطلاعات میان دستگاه‌های اجرایی استوار باشد.

داده‌های حاکمیتی زمانی ارزش واقعی خود را پیدا می‌کنند که به‌صورت استاندارد، برخط، قابل پردازش و در چارچوب ضوابط محرمانگی، میان نهاد‌های مسئول به اشتراک گذاشته شوند. آینده حکمرانی اقتصادی، نه در سرشماری‌های پرهزینه و مقطعی، بلکه در شبکه‌ای هوشمند از پایگاه‌های اطلاعاتی به‌هم‌پیوسته رقم خواهد خورد.

در این میان، بخش خصوصی صرفاً مصرف‌کننده آمار نیست، بلکه یکی از مهم‌ترین ذی‌نفعان اصلاح نظام اطلاعاتی کشور است. سرمایه‌گذاری، نوآوری، توسعه بازار‌های مالی، حضور در زنجیره‌های ارزش جهانی و رقابت‌پذیری بین‌المللی، همگی نیازمند دسترسی به داده‌های دقیق، منظم و قابل اتکا هستند. هیچ کارآفرینی نمی‌تواند برای آینده برنامه‌ریزی کند، اگر تصویری روشن از وضعیت اقتصاد، بازار‌ها و روند‌های کلان در اختیار نداشته باشد.

به همین دلیل، اصلاح نظام آماری باید به‌عنوان یکی از ارکان اصلی بهبود محیط کسب‌وکار و ارتقای بهره‌وری اقتصاد ملی تلقی شود، نه صرفاً پروژه‌ای اداری برای تولید آمار. در نهایت، سیاست‌گذاران کشور در برابر یک انتخاب تاریخی قرار دارند. مسیر نخست، ادامه وضع موجود است؛ مسیری که به تداوم موازی‌کاری نهادی، گسترش شکاف میان واقعیت و آمار، کاهش اعتماد عمومی، افزایش نااطمینانی و تعمیق کوری سیاستی خواهد انجامید.

مسیر دوم، پذیرش اصلاحات نهادی عمیق و حرکت به سوی حکمرانی شواهدمحور، داده‌باز و شفاف است؛ الگویی که در آن، اطلاعات نه ابزار مدیریت روایت‌های سیاسی، بلکه سرمایه‌ای ملی برای ارتقای کیفیت سیاست‌گذاری، افزایش پاسخگویی، تقویت اعتماد عمومی و دستیابی به رشد پایدار اقتصادی خواهد بود.

شاید بتوان تمام پیام این مقاله را در یک گزاره خلاصه کرد: اقتصادی که آینه شفافی از خود نداشته باشد، دیر یا زود مسیر توسعه را نیز گم خواهد کرد. طنز تلخ ماجرا آن است که گاه برای ندیدن مشکلات، آینه را کنار می‌گذاریم؛ غافل از آنکه حذف آینه، واقعیت را تغییر نمی‌دهد، بلکه تنها اصلاح آن را دشوارتر می‌سازد. توسعه از جایی آغاز می‌شود که سیاست‌گذار، شجاعت دیدن واقعیت را داشته باشد؛ زیرا اولین گام هر اصلاح اقتصادی، نه تدوین سیاست، بلکه شناخت دقیق مسئله است.

قسمت اول این یادداشت با عنوان «تاریکخانه آماری» را می‌توانید اینجا بخوانید.

قسمت دوم این یادداشت با عنوان «هزینه‌های پنهان پنهان‌کاری» را می‌توانید اینجا بخوانید.