به باور نگارنده عوامل بحران‌زا در صندوق‌های بازنشستگی در ایران را می‌توان در دو دسته کلی جای داد: عوامل تخریب‌کننده پایداری و عوامل تضعیف‌کننده پایداری. مهم‌ترین عامل تخریب‌کننده پایداری مالی صندوق‌ها زیربنا و بستر حقوقی مرتبط با فعالیت این صندوق‌ها است که به‌دلیل عدم تخصص کافی مقنن در دوره‌های زمانی مختلف در طول ۵۰ سال گذشته با فراز و نشیب‌های فراوانی روبه‌رو بوده است. بررسی و واکاوی تحولات صورت‌گرفته در قانون‌گذاری در حوزه مستمری (اعم از مستمری پرداختی به بازنشستگان و بازماندگان) در ایران در طول نیم قرن اخیر حاکی از نبود فقدان دکترین فکری و تخصص در حوزه تامین‌اجتماعی و نهایتا وضع قوانینی است که نه تنها پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی در ایران را با خطر جدی مواجه کرده است، بلکه از نظر عدالت توزیعی نیز خدشه‌های بسیار جدی بر آن وارد است. از نظر پایداری مالی، قوانین مزبور با افزایش تعهدات مستمری تامین مالی نشده منجر به بر هم خوردن توازن مالی صندوق و ایجاد کسری در آنها شده است.
قوانین موجود همگی در جهت برهم زدن انصاف اکچوئری در صندوق‌های مستمری در کشور بوده است. برآوردهای نگارنده برای یکی از صندوق‌های بازنشستگی در ایران حاکی از آن است که به‌طور متوسط ارزش‌حال مستمری‌های دریافتی توسط یک مشترک اصلی و بازماندگان وی بیش از هشت برابر ارزش حال حق بیمه‌های پرداختی توسط وی است. به‌عنوان مثال، یکی از دلایل بر هم خوردن انصاف اکچوئری قوانین بسیار سخاوتمندانه در حوزه بازماندگان است. در واقع، می‌توان ادعا کرد که در حوزه بازماندگان، ایران دارای بخشنده‌ترین نظام مستمری در جهان است که به تعبیر نگارنده می‌توان از آن به «بهشت بازماندگان» یاد کرد. با توجه به نوع طرح‌های مستمری در ایران که همگی مستلزم ارتباط بین‌نسلی هستند، قوانین مزبور با نقض آشکار عدالت بین‌نسلی همراه بوده‌اند. اخیرا نیز با توجه به تامین مالی کسری این صندوق‌ها از محل منابع عمومی، عدالت اجتماعی به معنای عام‌تر نیز با چالش‌های اساسی روبه‌رو شده است. اما ریشه وضع چنین قوانینی را باید در نبود قوانین بالادستی در حوزه حاکمیت شرکتی در صندوق‌های بازنشستگی دانست. نگاهی به قوانین مرتبط با حاکمیت شرکتی در صندوق‌های بازنشستگی در ایران گواه آن است که این قوانین از نظر سازوکار با استانداردهای جهانی موجود در این زمینه فاصله معناداری دارد. قوانین و مقررات مربوط به حکمرانی صندوق‌های مستمری ایران نقش دولت را از رکن تنظیم‌گر و تضمین‌کننده فعالیت‌های صندوق به رکن مداخله‌گر تبدیل کرده است، به نحوی که غالب مدیران صندوق‌های مستمری را دولت نصب می‌کند و ذی‌نفعان صندوق‌ها عملا نقشی در حکمرانی ندارند. چنین ساختار حکمرانی، به علت فقدان شفافیت و پاسخگویی، انگیزه مدیران را به پیگیری منافع شخصی و سیاسی به جای منافع ذی‌نفعان سوق می‌دهد. مجموعه قوانین موجود در حوزه بازنشستگی و مستمری در ایران زمینه تخریب پایداری صندوق‌های بازنشستگی را فراهم کرده است. قوانین مزبور نه تنها با تخریب پایداری مالی صندوق‌ها آینده بازنشستگی نسل شاغل امروز را به خطر انداخته‌اند بلکه با اهدا مجوزهای قانونی «بازی پانزی» عدالت در سطوح مختلف درون نسلی، بین‌نسلی و عدالت اجتماعی در معانی و مفاهیم عام‌تر را نیز نقض کرده‌اند.
در کنار عوامل تخریب‌کننده، عوامل جمعیتی و عوامل اقتصادی (محیط کسب‌وکار، ثبات اقتصادی در سطح کلان و...) منجر به تضعیف پایداری صندوق‌ها شده است. البته عوامل جمعیتی هنوز وارد فاز خطرناک خود نشده است. اضافه شدن عوامل جمعیتی در آینده‌ای نه چندان دور عملا بحران مستمری را وارد فاز غیرقابل کنترل خواهد کرد. محیط اقتصاد کلان در ایران نیز سبب شده است تا سرمایه‌گذاران نهادی از جمله صندوق‌های بازنشستگی نتوانند بازدهی مناسبی را کسب کرده و بخشی از تعهدات مستمری خود را از این منابع تامین مالی کنند. به‌دلیل پایین بودن عمق بازار سرمایه در ایران، این سرمایه‌گذاران نهادی عمدتا وارد حیطه بنگاه‌داری شده‌اند که به‌دلیل ساختار مالکیتی آنها و نبود انگیزه کافی در گردانندگان این بنگاه‌ها، عملا بازدهی کسب‌شده توسط آنها بسیار پایین بوده است. ترکیب مکانیزم انگیزشی بنگاه‌داری در صندوق‌های بازنشستگی با محیط اقتصاد کلان در ایران، منجر به آن شده است که عملا سود حاصل از بنگاه‌داری بخش بسیار کوچکی از تامین تعهدات مستمری را برآورده کند. (به‌طور متوسط حدود ۵ درصد). در کنار این، در مواردی نیز دولت به جای پرداخت سهم حق بیمه خود، شرکت‌هایی را به این صندوق‌ها واگذار کرده است که عملا یا زیان‌ده بوده‌اند یا از سوددهی مناسبی برخوردار نبوده‌اند. ریشه این واگذاری‌ها را نیز البته باید در ضعف حاکمیت شرکتی جست‌وجو کرد. اگر بنیادی‌تر به این ماجرا بنگریم خود این بستر حقوقی معلول فقدان دکترین فکری در حوزه تامین‌اجتماعی است که خروجی آن قوانینی شده است که در جهت تخریب پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی عمل کرده‌اند. این بستر حقوقی در ترکیب با محیط کسب‌وکار و اقتصاد بی‌ثبات کشور منجر به وقوع بحران مستمری در کشوری جوان شده است که برای عبور از آن گریزی از اصلاحات نیست که خود به‌دلیل پیچیدگی‌های اقتصاد سیاسی اصلاحات مستمری عملا از دستور کار دولت‌ها در ۱۲ سال گذشته خارج شده است. البته تعویق اصلاحات مستمری به معنای افزایش دامنه بحران مستمری و هزینه اصلاحات است که خود بر پیچیدگی‌های آن می‌افزاید. پدیده‌ای که به باور نگارنده می‌توان از آن به‌عنوان «مخمصه اصلاحات» نام برد.
*استادیار حقوق و اقتصاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
