اصلاح ضروری بودجه‌ریزی

به گزارش اقتصادآنلاین، *بایزید مردوخی در شرق نوشت: درک ارقام ماده واحده لایحه تقریبا از توان ذهنی یک انسان معمولی خارج است. 17 میلیون و 32 هزار و 332 میلیارد و 270 میلیون ریال را چگونه می‌توان تصور کرد. حتی با تبدیل آن به تومان هم یک ذهن معمولی دچار مشکل می‌شود. در تلاش ناکام برای درک این ارقام به یاد نوشته‌ای در مجله (world future review) 1 در مصاحبه با Ed Gordon  افتادم که مردم تصوری از تریلیون ندارند. اگر ما یک تریلیون ثانیه به عقب برگردیم به 32000 سال پیش می‌رسیم. یعنی زمانی که نئاندرتال‌ها روی کره زمین قدم می‌زدند. پس داریم از مبالغ زیادی پول صحبت می‌کنیم. (مأخذ: جست‌وجوی منابع جدید در شرایط پسرفت اقتصادی، مصاحبه گوردن با مجله ورلد فیوچر ریویو، 2009، ترجمه بایزید مردوخی)

بودجه‌ریزی فرایند تخصیص منابع محدود به نیازهای دست‌یافتنی در یک سال است. در سند بودجه، هدف‌ها و راهبردهای دولت و سازمان‌های دولتی به‌صورت عبارت‌های مالی تعریف شده است. برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی به‌عنوان ابزارهای کلیدی نظام تدبیر شایسته، ‌در مقابل راهکارها و اقدامات جزئی و پراکنده و ناهماهنگ که ممکن است در کوتاه‌مدت و به‌صورت موضعی کارساز باشند، می‌توانند از بروز تعارضات فوق و عوارض زیانبار آنها و اتلاف منابع انسانی و مادی جامعه جلوگیری کنند و دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی- اجتماعی را تسریع کرده و بهره‌وری منابع انبوه مصرف‌شده را ارتقا بخشند.

بودجه‌ریزی در کشور نیاز به اصلاحاتی دارد که بارها مورد تأکید و تأیید قرار گرفته اما همچنان این نیاز به قوت احساس می‌شود. پاره‌ای از این اصلاحات به شرح زیر‌ است :

1- رعایت زمان‌بندی فرایند بودجه‌ریزی از مرحله تدوین تا تصویب

2- ایجاد شفافیت بیشتر در منابع و مصارف بودجه

3- ایجاد ارتباط میان نظام بودجه‌ریزی و حساب‌های ملی

4- اصلاح طبقه‌بندی بودجه مبتنی بر استانداردهای بین‌المللی

5- اصلاح ساختار احکام بودجه با تأکید بر خروج احکام با ماهیت دائمی

6- حرکت نظام بودجه‌ریزی به سوی بودجه‌ریزی واقعی مبتنی بر عملکردها/ فعالیت‌ها

7- ایجاد ارتباط منطقی بین بودجه دولت و اهداف کمی برنامه توسعه

8- اصلاح ساختار نظارت و ارزیابی بودجه

9- افزایش اختیارات دستگاه‌های اجرائی در فرایند تدوین و اجرای قانون بودجه

10- ایجاد ارتباط میان نظام بودجه‌ریزی و  برنامه‌ریزی

11- بهبود انضباط مالی در فرایند تدوین و اجرای قانون بودجه

12- برقراری روالی منطقی و عادلانه در فرایند تخصیص بودجه

13- ساماندهی ردیف‌های متفرقه در بودجه

14- نتیجه‌محور‌کردن اعتبارات دستگاه‌ها و ایجاد امکان رصدکردن تحقق اهداف بر پایه هزینه‌ها

15- ایجاد نظام تدوین بودجه و جلوگیری از تأثیرپذیری آن از افراد و سلایق فردی و گروهی

16- تفکیک وظایف حاکمیتی دولت از وظایف غیرحاکمیتی و تمرکز مجلس بر مبانی حاکمیتی بودجه

17- تبدیل نظام تهیه و تنظیم بودجه از صورت‌بخشی به یک نظام مشارکت‌محور مبتنی بر اولویت‌ها و نهادهای استانی با هدف خاتمه‌دادن به عدم توازن‌های توسعه‌ای مناطق و استان‌ها.

بودجه و بودجه‌ریزی

حداکثرکردن رفاه اجتماعی، مهم‌ترین مسئله بودجه‌ریزی است که با رهیافتی غیربازاری در چارچوب الگویی مبتنی بر فرض‌های زیر امکان‌پذیر است:

1- دولت، کارگزاری دارای هویت یکپارچه و همگون است.

2- دولت، کارگزاری همه چیزدان است.

3- دولت، کارگزاری خیرخواه عموم است.

در این صورت است که دولت‌ها سازوکار بودجه‌ریزی منابع عمومی را به‌منظور بیشینه‌کردن رفاه اجتماعی و برآوردن رجحان‌های جمعی مدیریت می‌کنند. در این شرایط، آثار توزیعی بودجه‌ای به‌وسیله دولت، مورد رضایت همگان خواهد بود و برداشت یا تصاحب خودسرانه منابع عمومی بودجه به حداقل ممکن کاهش خواهد یافت.

جیمز بوکانن2، اقتصاددان شهیر برنده نوبل سال 1986، سه شرط را برای برقراری یک الگوی مناسب در نظم سیاسی قانونی لازم می‌داند:

1- فعالیت عامل‌های خصوصی و عمومی به‌وسیله قانون اساسی و دیگر محدودیت‌های معتبر محدود شود.

2- تمامی اعضای واحد سیاسی در چارچوب قانون به ساختارهای تصمیم‌گیری دسترسی یکسان داشته باشند و به همه آنها وزن یکسانی در تعیین تصمیمات جمعی داده شود.

3- تمایز مشخصی بین اقدامات جمعی که در چارچوب قانون اساسی و قوانین عادی صورت می‌گیرد و اقدامات جمعی که برای تغییر خود قوانین انجام می‌شوند، وجود داشته باشد. در این صورت باید قاعده تصمیم مؤثر برای تغییر قوانین پایه (ارگانیک)، از قاعده تصمیم‌سازی‌های جمعی که در چارچوب قوانین عادی شکل می‌گیرند، فراگیرتر باشد.3

بودجه‌ریزی دولتی در همه جوامع، سازوکاری است که از طریق آن توزیع و نحوه بهره‌مندی از حقوق مالکیت عمومی روی منابع بودجه در هر سال تعیین می‌شود. هرساله حجم عظیمی از درآمد ملی جامعه از طریق بودجه‌ریزی دولتی برداشت می‌شود و در واقع حقوق مالکیت اعضای جامعه بر بخشی از درآمدهای به‌دست‌آمده از تلاش و کوشش جمعی و فردی‌شان سلب می‌شود. سپس در چارچوب سیاست‌های بودجه‌ای، نحوه بهره‌مندی اعضای جامعه از منابع عمومی بودجه از طریق مصرف کالاهای عمومی، مجددا تعیین می‌شود.

کیفیت نظام تدبیر که تصمیمات بودجه‌ای هم در داخل آن شکل می‌گیرد و نیز فرایندهایی که این تصمیمات باید از طریق آنها پیاده و اجرا شوند، به میزان زیادی به نحوه ارتباطات بین خود اجزای نظام بستگی دارد.

در اقتصادهای رانتی، دولت‌های رانتیر به میزان زیادی خود را از مالیاتی که مردم می‌توانند بپردازند، بی‌نیاز می‌کنند تا از پاسخ‌گویی به مردم در قبال برنامه‌ها و سیاست‌هایشان مصون بمانند و در اقداماتشان آزادی عمل بیشتری داشته باشند. در این‌گونه اقتصادهای رانتیر، رجحان‌های گروه سیاسی حاکم آنها را شکل خواهد داد. گفتنی است که سازوکار بودجه‌ریزی در هر کشور اعم از توسعه‌یافته و کمترتوسعه‌یافته در هر حال ساختی رانت‌جویانه دارد. میزان و شدت رانت‌جویی بین جوامع فرق می‌کند و به ترتیبات نهادی حاکم بر هر جامعه، ساختار سیاسی قدرت و ساختار نظام اداری یعنی در یک کلام، به نظام تدبیر آن جوامع بستگی دارد. این به آن معناست که در محیط‌های نهادی شکننده و کمتر انعقادیافته نظام تدبیر و در ساخت‌های سیاسی غیرمردم‌سالار و همچنین دارای نظام اداری فربه و ناکارآمد، امکان هدایت خودسرانه منابع عمومی بودجه به‌سوی گزینه‌های غیرتوافقی و ناسازگار با خواست و نیاز مردم، بیشتر خواهد بود. در چنین نظام تدبیر و محیط سیاسی- نهادی‌ای، بودجه‌ریزی دولتی سازوکاری برای تسهیل فرایند انتقال عمومی بودجه (شامل منابع مالی رانتی)، به گزینه‌های موردنظر گروه‌های همسود سیاسی شکل‌دهنده تیم سیاسی حاکم و پیروها یا حامیان آنها خواهد بود.

مبانی و اصول پایه بودجه دولت در نظام تدبیر ایران را قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران4 در اصول مختلف مشخص کرده است. علاوه بر آن سازوکارهای تهیه و تنظیم بودجه نیز در قوانین عادی معین شده است. در اصل 52 قانون اساسی، تهیه بودجه سالانه کل کشور و تسلیم آن برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی از وظایف دولت است. در اصل 53، تمرکز کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل پیش‌بینی شده و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب امکان‌پذیر اعلام شده است. در اصل 55، رسیدگی یا حسابرسی کلیه حساب‌های دولتی و تضمین عدم تجاوز هزینه‌ها از اعتبارات مصوب و تسلیم گزارش تفریغ بودجه هر سال و در دسترس عموم قرار دادن این گزارش، وظیفه دیوان محاسبات کشور است. در اصل 75، تصریح شده است که طرح‌ها، پیشنهادها و اصلاحات نمایندگان درخصوص لوایح قانونی که به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، در صورتی قابل طرح است که طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید معلوم شده باشد. در اصل 80، گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت موکول به تصویب مجلس است. در اصل 126، رئیس‌جمهور مسئولیت امور بودجه را مستقیما برعهده دارد و می‌‌تواند اداره آن را بر عهده دیگری بگذارد.

مراحل و اقدامات مختلف سازوکار تهیه و تنظیم بودجه هر سال (مکانیک بودجه‌ریزی) از مرحله تهیه بخش‌نامه بودجه، ابلاغ بخش‌نامه، دستورالعمل و فرم‌ها، نحوه تهیه پیشنهاد بودجه توسط دستگاه‌های دولتی، نحوه رسیدگی به بودجه‌ها، نحوه تنظیم لایحه بودجه پیشنهادی، مراحل رسیدگی لایحه در دولت، زمان و نحوه تقدیم لایحه بودجه به مجلس، شکل و ساختار لایحه بودجه، نحوه رسیدگی به لایحه بودجه در کمیسیون‌های مجلس و در جلسه علنی، نحوه مشارکت دولت در جریان رسیدگی‌ها و در مذاکرات بودجه‌ای در جلسه‌های علنی مجلس، زمان‌بندی رسیدگی به لایحه بودجه و تصویب آن در مجلس، نحوه ابلاغ بودجه توسط دولت، شیوه تخصیص اعتبارات بودجه، موافقت‌نامه‌های فعالیت‌های هزینه‌ای (جاری) و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی)، مراحل و سازوکارهای هزینه‌کردن توسط دستگاه‌ها و نظارت و ارزیابی عملکردها، نحوه تأمین کسری بودجه و نحوه انطباق علمکردهای بودجه‌ای با اولویت‌های برنامه‌های پنج‌ساله تا تفریغ بودجه، اجزای عمده نظام تدبیر بودجه‌ریزی کشور است که در طول چندین دهه در سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور و دولت‌های مختلف ایران به تکامل رسیده است. قانون برنامه‌و‌بودجه (مصوب 1351)، قانون محاسبات عمومی (مصوب 1366)، قانون تنظیمی بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب 1382 و تنفیذ‌شده برای دوره برنامه چهارم توسعه) و قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله نیز اجزای دیگر نظام تدبیر بودجه‌ریزی کشور را مشخص کرده‌اند.

بودجه‌ریزی در ایران مانند هر کشوری در جهان، متأثر از تعامل مستقیم و غیرمستقیم چهار گروه عمده اجتماعی؛ یعنی رأی‌دهندگان (تأمین‌کننده هزینه‌ها)، گروه سیاسی حاکم (شکل‌دهنده هزینه‌ها)، بوروکرات‌ها (هزینه‌کنندگان) و گروه‌های فشار (جهت‌دهندگان هزینه) است. طبق نظریه انتخاب عمومی، این چهار گروه همواره می‌کوشند تا با تحت‌تأثیر قراردادن فرایند بودجه‌ریزی و سیاست‌های بودجه‌ای، هدف‌های خود را بیشتر برآورده کنند. آنها زمانی همسو با منفعت عمومی رفتار خواهند کرد که محدودیت‌های اساسی قانونی و مؤثری -و نه محدودیت‌های ارشادی و انذاری- بر رفتارشان قرار داده شود و نهادهای مقتدر این محدودیت‌ها را اعمال و ضمانت‌های اجرائی معینی در‌این‌باره تمهید شده و به اجرا گذاشته شوند.

در نظام تدبیر کشور، رأی‌دهندگان یعنی تأمین‌کنندگان هزینه‌ها، مردم کشورند که از طریق کارگزاران مقدم خود یعنی نمایندگان‌شان در مجلس شورای اسلامی تنها مرجع قانونی تصویب بودجه دولت هستند. نهاد مجلس در ایران هم مانند سایر کشورهای نفت‌خیز خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA)، به دلیل وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز که به ‌طور مستقیم عاید خزانه دولت می‌شود، از وظایف اصلی قانون‌گذاری، نظارت و نمایندگی فاصله می‌گیرد و بیشتر به یک نهاد مشورتی تبدیل می‌شود، ضمن اینکه وجاهت قانونی مصوبه‌های آن مشروط به تأییدیه شورای نگهبان است. سرازیرشدن درآمدهای نفت و گاز به خزانه دولت، نمایندگان مجلس را بعضا به تلاش برای اختصاص سهمی از منابع بودجه به حوزه‌های انتخابیه وادار می‌‌کند.

وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز به آن معناست که وجود یک محیط معیوب و ناقص تدبیر تا وقتی که کالاهای عمومی را می‌توان به جمعیت ارائه کرد، قابل استمرار خواهد بود- وضعیتی تعادلی که آن را «فقدان مالیات، فقدان نمایندگی» نامیده‌اند، وجود ثروت‌های معدنی مانند نفت در یک کشور، ممکن است به خودی خود موجب شکست نظام تدبیر نشود؛ ولی می‌تواند از شکل‌گیری و توسعه نهادهای تدبیر شایسته ممانعت یا آن را مشکل کند.5 در نتیجه هر سال حجم عظیمی از ثروت ملی جامعه به صورت عایدات صادرات سرمایه نفتی از طریق بودجه‌ریزی برداشت می‌شود و در واقع حقوق مالکیت نسل‌های آینده بر بخش مهمی از ثروت ملی سلب شده و صرف تأمین نیازهای عمدتا کوتاه‌مدت می‌شود.

 در‌هر‌صورت هرچند ضعف یا فقدان نمایندگان رأی‌دهندگان در فرایند بودجه‌ریزی را دولت‌ها با اعطای یارانه‌ها و پرداخت‌های انتقالی ممکن است ترمیم کنند، به گفته نوت ویکسل*، اقتصاددان سوئدی، «این بی‌عدالتی محض است اگر فرد را مجبور به تحمل بخشی از بار هزینه‌های فعالیتی کنیم که منافع او را افزون نمی‌کند یا حتی ممکن است با منافع او قاطعانه در تضاد باشد6». به این گفته می‌توان اضافه کرد که منابع بودجه باید از درآمد تلاش و کوشش زندگان جامعه و حقوق مالکیت آنها به صورت توافقی تأمین و برداشت شود.

در نظام تدبیر کشور، گروه سیاسی حاکم یعنی شکل‌دهندگان هزینه‌ها، از‌آنجا‌که مأموریتی این‌جهانی برای خود قائل نیستند، در چارچوب نظریه انتخاب عمومی نمی‌توان این انگیزه را تحلیل کرد. بوکانن می‌گوید «انتخاب یا اقدام افراد در بازار، بیشینه‌ساز ارزش‌های آنهاست بدون الزام به دخالت‌دادن یک معیار ارزیابی خارج از وجود خود آن افراد». او می‌گوید چنین برداشتی از «بیشینه‌سازی ارزش» را نمی‌توان از بازار به قلمرو سیاست تعمیم داد؛ زیرا آن ساختار سازگار باانگیزه که در بازار وجود دارد، در سیاست تعبیه نشده است. به عبارتی دیگر، همتایی سیاسی برای دست نامرئی آدام اسمیت وجود ندارد. او در نهایت می‌گوید «قوه مجریه و مقننه، هیچ‌کدام در حقیقت آن چیزی که تئوری حاکم القا می‌کند، نیستند. هیچ‌کدام از اینها آن ارگان‌های خالص اجتماعی که به چیزی جز ارتقای سعادت عمومی نیندیشند، نیستند و اعضای مجالس نمایندگان در اکثر موارد همان‌ اندازه به رفاه عمومی علاقه‌مندند که موکلین و حوزه‌های انتخابی آنها – نه بیشتر و نه کمتر».

بوروکرات‌ها که هزینه‌کنندگان بودجه در نظام تدبیر کشورند که بار اصلی اجرای فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی را به عهده دارند و تنها سطح بالای این گروه، در سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های بودجه احتمالا تأثیرگذارند، آنچه در این سطح مشهود است، گرایش شدید بخشی و بخشی‌نگری آنهاست که توسعه متوازن منطقه‌ای و حوزه‌های موضوعی و غیربخشی مانند فقرزدایی را دستخوش غفلت و کم‌توجهی کرده است. گروه‌های فشار یا همسود، یعنی کسانی که در تلاش برای جهت‌دادن به هزینه‌ها برای تأمین منافع خود هستند، در ایران نیز همانند همه جوامع دیگر همواره کوشش می‌کنند در هر دو سطح پایین و بالای هزینه‌ها تأثیرگذار باشند. سازوکار اعمال این تأثیرها پیچیده‌تر از آن است که این مختصر قادر به تحلیل یا حتی ترسیم ساده آن باشد.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

گستره وظایفی که طبق قانون برعهده دولت گذاشته شده است و همچنین وظایفی که براساس ساختار حاکمیت سیاسی کشور از دولت انتظار می‌رود، نامحدود و بسیار غیرشفاف است و بر پایه آن می‌توان هر نوع اقدامی را جزء وظایف مدیریت دولتی طبقه‌بندی کرد. انعکاس این گستره بی‌کران در بودجه‌ریزی کشور نمایان می‌شود. به علت محدودیت منابع بودجه‌ای، غالبا بعضی از وظایف دولت همراه با کمبود اعتبار و کسری بودجه روبه‌رو می‌شوند و بعضی از مأموریت‌های دولت نیز که طبق قوانین و مقررات یا در برنامه‌های پنج‌ساله تکلیفی برای دولت محسوب می‌شوند، مصداق «مأموریت‌ها و اختیارات بدون بودجه»* را پیدا می‌کنند که به‌هرحال نشان از ضعف نظام تدبیر بودجه‌ریزی کشور دارد.

ارائه نقطه‌نظرات تعدادی از صاحب‌نظران و دست‌اندرکاران کشور، می‌تواند به مشکلات بودجه‌ریزی در نظام تدبیر کشور، روشنایی بیشتری ببخشد:

1- دکتر محمد خضری7 پژوهشگر اندیشمند و صاحب‌نظر می‌گوید: «شاخص‌ناپذیری و کرانمندنبودن هدف‌ها و مأموریت‌های متعددی که بر دوش دولت قرار دارند، می‌تواند هر نوع برنامه و گزینه بودجه‌ای را توجیه‌پذیر کند. گستردگی بی‌کران هدف‌ها و مأموریت‌های دولت، هم ناشی از قانون اساسی و هم نتیجه ساختار سیاسی شکل‌گرفته در این سه دهه است».

2- دکتر محمد لاریجانی8: «ما بعد از انقلاب به نوعی مملکت‌داری عادت کردیم که مملکت‌داری کارپردازانه است. مسائل و مشکلات پیش می‌آید و ما درصدد حل مشکلات و مسائل برمی‌آییم و در واقع به برنامه‌ریزی در کشور ما توجه نشده است اینکه گفته می‌شود برنامه در کشور ما یک جوک است، یک حادثه اتفاقی نیست؛ چون در واقع دیده می‌شود اعتقاد چندانی به برنامه وجود ندارد؛ مثلا وقتی یک برنامه نوشته می‌شود سال اول که بودجه می‌آید آن‌قدر انحراف وجود دارد که برنامه از مسیر منحرف می‌شود».

3- دکتر فرشاد مومنی9: از اولین بودجه‌ای که بعد از انقلاب مشروطیت ریخته شده تا بودجه سال 1387 یعنی یک دوره صدساله، همواره اهتمام به رفع محرومیت از گروه‌های درآمدی مردم و مناطق محروم در دستور کار بوده و برای آن بخش‌های قابل‌توجهی از منابع مادی و انسانی دولت و جامع درگیر بوده ولی در کل این دوره شاید حتی یک منطقه محروم به منطقه غیرمحروم تبدیل نشده است».

4- رئیس دانشکده مدیریت دانشگاه تهران: «در دولت 15 میلیون فرایند وجود دارد که تدبیر خوب باید به آنها بپردازد».

* اقتصاددان