چه ضعف‌هایی در سیاست‌گذاری به واکنش منفی به بودجه ۹۷ انجامید؟
لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ با وجود نکات مثبت قابل‌توجه مانند تلاش برای کاهش وابستگی به نفت، پاسخگو کردن نهادهای دریافت‌کننده بودجه، دریافت مالیات از بنگاه‌های بزرگ بدون سابقه مالیاتی و مواردی از این دست، در فضای عمومی با واکنش‌هایی منفی مواجه شد که به نظر می‌رسد عمده این واکنش‌ها، در نتیجه بی‌توجهی تصمیم‌گیران بودجه به قواعد بدیهی سیاست‌گذاری صورت گرفته است.
در نتیجه این ضعف، واکنش‌های انجام‌شده نیز گاهی در تشخیص مبدا اصلی مشکل به خطا افتاده است. به‌عنوان مثال در زمینه قیمت بنزین، اقدام اشتباه سیاست‌گذار در حفظ سطح اسمی قیمت بنزین از سال ۱۳۹۳ به بعد، منجر به شوک ناگزیر ۵۰ درصدی آن در لایحه کنونی شده است. موضوعی که در صورت تعدیل تدریجی قیمت سوخت، مانند روندی که از سال ۱۳۷۴ تا ۱۳۸۳ به خوبی در جریان بود و با تصمیم نادرست مجلس هفتم برای تثبیت قیمت‌ها متوقف شد، به سادگی قابل پیش‌بینی بود. به گزارش دنیای اقتصاد، نکته دیگر در این زمینه، بی‌توجهی سیاست‌گذار به ارائه توضیحات روشن برای پشتیبانی از تصمیمات بودجه‌ای و گزارش از نتایج مخارج صورت گرفته است. امری که به درستی، حساسیت افکار عمومی را نسبت به مخارج بودجه‌ای برانگیخته و نیاز به پاسخگویی نهادهای دریافت‌کننده منابع ملی درباره نتایج این هزینه‌ها را گوشزد می‌کند.
بی‌توجهی به منطق تعدیل تدریجی
مهم‌ترین جنبه‌های رسانه‌ای لایحه بودجه ۱۳۹۷، واکنش‌هایی بود که از طریق فضای‌مجازی نسبت به دو جنبه از این لایحه صورت گرفت: نخست، افزایش قیمت‌ها به‌خصوص برای سوخت (بنزین) و عوارض خروج از کشور و دوم، پرسش درباره بودجه تخصیص یافته به برخی از نهادها و سازمان‌ها.درخصوص موضوع اول یعنی افزایش قیمت‌ها، به نظر می‌رسد بخشی از مشکل، از بی‌تدبیری برخی تصمیم‌گیران دولت و بی‌توجهی آنان به اصول اولیه قیمت‌گذاری مانند لزوم تدریجی بودن افزایش قیمت‌ها، ارائه توضیح قابل‌فهم از منطق قیمت‌گذاری‌ها برای عموم نشات گرفته است. به‌عنوان مثال، با وجود استمرار تورم در سالهای گذشته، دولت روحانی تنها یک‌بار و آن هم در سال ۱۳۹۳ دست به افزایش قیمت بنزین و تغییر آن از ۷۰۰ تومان به ۱۰۰۰ تومان زد و از آن زمان به بعد یعنی طی چهار سال، قیمت بنزین را در این سطح ثابت نگه داشت. چنین رفتاری از سوی سیاست‌گذار، طبیعتا چنین القا می‌کند که قرار است قیمت سوخت ثابت بماند، حال آنکه طی این مدت، سطح عمومی قیمت‌ها در اقتصاد به‌طور متوسط در هر سال حدود ۱۰ درصد بالاتر رفته و در نتیجه، قیمت بنزین به‌طور نسبی و به‌طور مصنوعی، پایین‌تر از متوسط قیمت سایر محصولات مانده است. البته که در قیمت‌گذاری سوخت، باید اصول دیگری مانند توجه به قیمت‌های جهانی و منطقه‌ای سوخت و ملاحظات سیاست عمومی مانند تنظیم آلودگی، تنظیم سفرها و تنظیم ترافیک و در نهایت، ملاحظات سیاسی و اجتماعی ناشی از واکنش افکار عمومی نیز مدنظر قرار بگیرد، ولی همچنان حفظ قیمت واقعی سوخت از طریق تطبیق آن با تورم، مهم‌ترین نکته‌ای است که باید در قیمت‌گذاری لحاظ شود.
تبعات دامنه‌دار قانون تثبیت قیمت‌ها
تصمیم‌گیری نادرست برای قیمت‌گذاری بنزین طی چهار سال گذشته، منجر به این شد که بهای این کالا حدود ۵۰ درصد از سطح عمومی قیمت‌ها در اقتصاد جا بماند و پس از چهار سال، افزایش ۵۰ درصدی آن، قرار است این شکاف را پر کند. رفتاری که هم در سطح افکارعمومی اثرات مخربی خواهد گذاشت و هم منشا اصلی مشکل قیمت‌ها یعنی تورم عمومی و عوامل کلیدی ایجادکننده آن یعنی «کسری بودجه» و «ناکارآیی بخش بانکی و مالی» را می‌پوشاند.
به نظر می‌رسد بین سالهای پس از انقلاب تنها دوره‌ای که توجه به این اصل بدیهی در قیمت‌گذاری، یعنی افزایش تدریجی قیمت‌ها و پرهیز از شوک مورد توجه قرار گرفت، سالهای دولت اصلاحات بود که هر سال، با توجه به ملاحظاتی مانند تورم عمومی، قیمت سوخت به‌طور تدریجی تعدیل می‌شد. متاسفانه مجلس هفتم در سال ۱۳۸۳ در تصمیمی به‌شدت سوال‌برانگیز، قانونی را با عنوان تثبیت قیمت‌ها به تصویب رساند و به جای توجه به عوامل بنیادی ایجاد تورم، تلاشی نافرجام برای سرکوب قیمت سوخت کرد که نتیجه آن، در دو شوک تورمی قیمت بنزین در سال ۱۳۸۶ که قیمت بنزین چهار برابر شد و از ۱۰۰ تومان به ۴۰۰ تومان رسید- و در سال ۱۳۸۹ که یک شوک قیمتی ۷۵ درصدی دیگر به قیمت سوخت وارد شد- خود را نشان داد.
جهش‌های مقداری و نقض قاعده بهینه‌سازی
تعیین قیمت‌های ناگهانی علاوه بر مشکلات پیش‌گفته یعنی اثرات اجتماعی، اختلال در تعادل‌های بازارها و ایجاد سوءتفاهم در درک افکار عمومی و به خطا انداختن انتظارات عمومی از روند سیاست‌ها، از یک مشکل اساسی دیگر در سیاست‌گذاری نیز خبر می‌دهد و آن، بی‌توجهی به اصل ابتدایی «تصمیم‌گیری بر مبنای بهینه‌سازی» است. روشن است که هدف از هر سیاست عمومی، بیشینه‌سازی رفاه عمومی است که این بیشینه‌سازی، طبیعتا از نوعی بهینه‌سازی آشکار یا پنهان با توجه به معادلات و متغیرهای اثرگذار بر تصمیم مورد بحث انجام می‌شود. به‌عنوان مثال قیمت بنزین به‌عنوان یک متغیر اقتصادی، در ارتباطی مستقیم با متغیرهای اقتصادی دیگر مانند قیمت جهانی و منطقه‌ای سوخت، سطح عمومی قیمت‌ها، میزان سفرها و فاصله آن با سطح مطلوب، میزان آلودگی و مواردی مانند آن است. در نتیجه، این قیمت در شبکه‌ای تعادلی از روابط علت و معلولی با دیگر متغیرهای مرتبط قرار دارد و تغییر در آن، قاعدتا باید در نتیجه تغییر در متغیرهای دیگر یا با هدف ایجاد تغییر در متغیرهای دیگر، برای تنظیم تعادلی جدید و مطلوب صورت بگیرد. این نحوه تصمیم‌گیری را می‌توان به اختصار با عبارت کلی «بهینه‌سازی» توصیف کرد که از اصول اولیه هر گونه تصمیم‌گیری اقتصادی است. متاسفانه موارد متعددی را از سیاست‌گذاری‌های عمومی در کشور می‌توان شناسایی کرد که تصمیمات ناگهانی با تغییرات جهشی متغیرهای عددی، این پیام آشکار را می‌رساند که در تصمیم‌گیری انجام‌شده، این قاعده عام یعنی «بهینه‌سازی» مورد بی‌توجهی قرار گرفته است.
عوارض خارجی و لزوم توجیه افکار عمومی
این موضوع تا حدودی به عوارض تعیین‌شده برای سفرهای خارجی نیز قابل تعمیم است. در تعیین این عوارض، علاوه بر اینکه به اصل گفته شده پیشین یعنی لزوم تدریجی بودن افزایش قیمت‌ها برای پیشگیری از اثرات مخرب روانی و تعادلی شوک‌های قیمتی بی‌توجهی شده، یک اصل بدیهی دیگر نیز نقض شده است: لزوم توجیه افکار عمومی هنگام ایجاد تغییرات ساختاری در بودجه. منظور از تغییرات ساختاری در اینجا، اضافه و کم کردن ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای در بودجه است. این ضعف، از یک نقصان بنیادی دیگر در سیاست‌گذاری مالی در ایران خبر می‌دهد و آن، عدم ارائه توضیحات روشن درباره تصمیمات گرفته شده است. در این زمینه می‌توان به گزارش‌های بودجه در اقتصادهای توسعه‌یافته اشاره کرد که یکی از مهم‌ترین بخش‌های آن، قسمتی است که دولت با ارائه توضیحاتی روشن، منطق پشت تصمیمات خود را ارائه کرده و به بحث می‌گذارد.
بودجه تعلق‌یافته به نهادها
علاوه بر واکنش‌های عمومی نسبت به قیمت‌گذاری سوخت که متاسفانه به نظر می‌رسد تحت تاثیر سیاست‌گذاری نادرست، از منبع اصلی مشکل یعنی «عوامل بنیادی تورم» و «بی‌توجهی به قواعد سیاست‌گذاری» غافل مانده و صرفا به مخالفت با نفس افزایش قیمت‌ها فروکاسته شده است؛ بخش دیگری از این واکنش‌ها و پرسشگری‌ها، خواهان ارائه توضیحاتی درباره بودجه‌های تعلق‌یافته به نهادها و بنیادهای گوناگون شده که به نظر می‌رسد این دسته از واکنش‌ها، نقد دقیق‌تری را به سیاستهای مالی دولت وارد می‌کند و ضعف اساسی‌تری یعنی «نبود توضیحات روشن در چرایی تخصیص‌های بودجه‌ای» را نشانه گرفته است.
برای داشتن درکی روشن‌تر از این ضعف ساختاری در بودجه کشور، می‌توان به ساختار قوانین و گزارش‌های دولتی انگلستان اشاره کرد که به دلیل سابقه طولانی در بودجه‌ریزی و اصلاح سیاستهای مالی، به نمونه‌ای قابل استناد حتی برای کشورهای اروپایی بدل شده است. نگاهی به لایحه بودجه پاییزی این کشور، نکات قابل‌تاملی را در بردارد که می‌تواند موضوع نوشتارهای جداگانه‌ای باشد. اما یک نکته مهم و مرتبط، گزارش‌های جانبی متعددی است که از طرف دولت در کنار بودجه ارائه می‌شود و اهداف سیاست‌گذاری، چگونگی سنجش این اهداف، چگونگی تامین منابع مالی برای اجرای سیاست‌ها و نیز خطای احتمالی در اجرای سیاست را به بحث می‌گذارد. علاوه بر این، وظیفه نظارت بر اجرای بودجه و گزارش‌گیری از هزینه‌کرد آن، به یک دفتر غیردولتی و مستقل تحت عنوان «دفتر مسوولیت‌پذیری بودجه‌ای» (Office for Budget Responsibility) محول شده است. در نتیجه این شفافیت، نهادهای دریافت‌کننده بودجه خود را تحت نظارت نهادهای متعددی می‌بینند و احتمال انحراف منابع عمومی در این سازمان‌ها به حداقل می‌رسد و اعتماد عمومی نیز به دلیل عدم شفافیت آسیب نمی‌بیند.
