دولت آینده و بازسازی ماشین سیاستگذاری؛ بی سیاستی در عین تورم سیاست ها!
سیاست به معنای تصمیم (یا به عبارت درست تر انتخاب) منبع اقتدار عمومی است که برای تضمین منافع عمومی و ایجاد تغییرات واقعی در عرصه های مختلف جامعه اتخاذ می‌شود.
سیاست دارای سطوح[1] و اجزای[2] متنوعی است. سطوح سیاست از ایده‌های کلان راهبری مسائل کشور[3] تا برنامه‌های اقدام برای پیاده‌سازی آن ایده‌ها در حوزه‌های سیاستی مختلف[4] و در امتداد آن تا دستورالعمل‌های تنظیمی خرد[5] را -که شکل دهنده به رفتارهای عموم مردم یا بخش‌های مشخصی از جامعه هستند- شامل می‌شود.[6]
تاکید مطالعات جدید حوزه سیاستگذاری بر این است که سیاست در هرکدام از سطوح سه‌گانه پیش گفته، حتما باید شامل دو جز مهم اهداف[7] و ابزارها[8] باشد. لذا باید دقت داشت که صرف بیان اهداف، تعیین چشم‌انداز و ترسیم وضع مطلوب برای اطلاق عنوان سیاست بر یک تصمیم عمومی به هیچ وجه کفایت نمی‌کند. بر همین اساس پیتر هال که از موثرترین پژوهشگران سیاستگذاری عمومی است، سیاست را به سکه‌ای تشبیه می‌کند که یک روی آن هدف و روی دیگر آن مکانیزم و ابزار اجرایی‌سازی است.[9]
گذشته از این تعاریف ما در کشور با طیف وسیع و تعداد بسیار زیادی از اسناد مصوب مواجهیم که عمدتا در سطوح کلان و برنامه‌ریزی تعریف شده‌اند. از سیاست‌های کلان مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام تا قوانین مهم و علی الخصوص قوانین برنامه پنج ساله توسعه تا بسیاری از اسناد و برنامه‌های مصوب شوراهای عالی تخصصی و یا هیات وزیران. در عین حال ابهام مهمی در عرصه اداره عمومی توسط هر ناظر بیرونی قابل لمس است که چطور با وجود تولید این همه اسناد و برنامه توسط ماشین سیاستگذاری، در عمل کشور در بسیاری از حوزه‌ها دچار نوعی سردرگمی و بی‌جهتی است.
به طور مثال همه صاحب نظران متفق‌اند که کشور در دهه‌های گذشته، استراتژی توسعه صنعتی مشخصی را پیگیره نکرده است. در مقابل برای توسعه صنعت و فناوری -که یکی از مهم‌ترین ابعاد توسعه کشور و در عین حال بین بخشی و بین دستگاهی است- در طول سالیان متمادی در عمل صرفا شاهد اجرای پروژه‌های پراکنده در دولت‌های مختلف و در سازمان‌های مختلف بوده‌ایم که حتی حداقل هایی از هم افزایی و پیوستگی نیز در آنها به چشم نمی‌خورد. یا در حوزه فرهنگ نیز با وجود تعدد نهادها و دستگاه‌های گوناگون و تورم اسناد و برنامه ها، در عمل شاهد رها بودن عرصه فرهنگ در کشور و بی‌سیاستی مطلق در این زمینه هستیم. حتی در زمینه اقتصاد مقاومتی با وجود یک پشتوانه گفتمان‌سازی عمومی خوب در کشور و انبوهی از همایش‌ها، ستادها و اسناد مصوب، در عمل هیچ رویکرد منسجم و نظام‌مندی که حقیقتا به حرکت اجرایی کشور جهت روشنی بدهد دیده نمی‌شود.
اما این پدیده که با عنوان «بی سیاستی در عین تورم سیاست‌ها» مطرح شد، از کجا ناشی می‌شود؟
دو دسته پاسخ برای این پرسش مهم میتوان بیان کرد. دسته اول پاسخ‌ها بر ضعف اسناد و برنامه‌های تدوین شده در کشور متمرکز است. در این راستا باید دقت داشت صرف بیان اهداف کلان و تجمیع همه خوبی‌ها در یک نوشتار، سیاستگذاری نیست. سیاست‌ها باید تئوری منطقی چگونگی ایجاد تغییر‌های مورد نظر خود را بیان کنند و مبتنی بر اقتضائات اجرایی هر حوزه تدوین شوند.
همچنین باید با سازوکارهای موثری از مشارکت همه توان کارشناسی کشور (اعم از دستگاه‌های مختلف، مراکز علمی، اندیشکده ها، نهادهای مردمی و بخش خصوصی) در تدوین سیاست‌ها اطمینان حاصل کرد. اما در عین مشارکت همه گروه ها، سیاست باید صراحت، شفافیت و برندگی لازم را داشته باشد. گاه برای جلب رضایت همه ذینفعان سیاست‌ها گرد، بی‌خاصیت و بدون جهت روشن میشوند.
در مواردی اما سیاست‌های مصوب از کیفیت و صراحت لازم برخوردار هستند و ضعف‌های پیش گفته را ندارند، اما در عمل باز هم اجرایی نمی‌شوند و تغییرات ملموسی ایجاد نمی‌کنند. لذا دسته دوم پاسخ‌ها ناظر به ظرفیت حکمرانی پایین، و نبود ساختار مناسب اجرایی‌سازی برنامه‌ها و سیاست‌ها در کشور است. عدم هماهنگی نهادهای مسئول و نبود اتصال مشخص میان نهاد سیاستگذار و دستگاه‌های مسئول از جمله آسیب هایی است که منجر به کاهش ظرفیت حکمرانی شده است.
در این راستا باید مجریان و نحوه مسئولیت هرکدام در قبال سیاست‌ها مشخص باشند و سازوکارهایی برای تعریف اقدامات اجرایی هر سیاست در سطوح مختلف و تقسیم کار میان دستگاه‌های مجری طراحی گردد. همچنین باید انواعی از ابزارهای نظارتی -قضایی و غیر قضایی- برای پاسخگو کردن نهادها در قبال اجرایی‌سازی هر سیاست در نظر گرفته شود. دسترسی نهاد سیاستگذار به آمار و اطلاعات، ارزیابی دقیق نتایج اجرای هر سیاست و تهیه و انتشار عمومی گزارش‌های ارزیابی اجرایی‌سازی سیاست‌ها برای ملاحظه بازنگری یا اصلاح سیاست نیز حلقه دیگری از اصلاح ساختار حکمرانی سیاست‌ها است. البته باید دقت داشت که در همه مراحل علاوه بر ابزارهای سخت، باید از ظرفیت گفتمان‌سازی و رسانه‌ای کشور برای ترویج ایده سیاست و حساس کردن افکار عمومی نسبت به میزان اجرایی شدن آن نیز استفاده شود.
لذا باید گفت «ماشین سیاستگذاری» کشور نیاز به تحول اساسی دارد و این امر باید یکی از اولویت‌های اصلی دولت آینده باشد. یک دولت صرفا با اجرای چند پروژه در کشور نمیتواند تحول ایجاد کند بلکه باید ریشه تحولات کشور را در بازطراحی معماری ماشین سیاستگذاری کشور جست‌وجو کند.
پیشنهاد می‌شود دولت آینده در نخستین گام اصلاحی، تکلیف تورم و احتمالا تناقض اسناد بالادستی در حوزه‌های با فوریت بالا را مشخص و سیاست‌های بالادستی را منقح کند. سپس سیاست‌های مشخصی که قرار است اجرا کند را اعلام کرده و ساختار اجرایی متناسب آن را فراهم کند. در گام بعدی اصلاح یا ادغام نهادهای فراقوه‌ای، عملکرد فعال دولت در تنقیح قوانین، تعیین تکلیف تناقض و تداخل وظایف دولت با نهادهای سایر قوا و نهادها و بازطراحی ساختار هیات وزیران و نهادهای شورایی کشور باید در دستور کار دولت آینده قرار بگیرد.
*پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
[1] Policy level
[2] Policy component
[3] High level abstraction
[4] Programme level operationalization
[5] Specific on-the-ground measures
[6] Howlett, M. and Cashore, B. (2009) ‘The Dependent Variable Problem in the Study of Policy Change: Understanding Policy Change as a Methodological Problem’, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice.
[7] Policy goals
[8] Policy means
[9] Hall, P. (1993) ‘Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain’, Comparative Politics.
