یک بودجه فوری برای مدیریت بحران

 مسئله آن است که بودجه سال جاری که در حواشی بحران کرونا به تصویب رسید، تا چه اندازه می‌تواند شرایط کنونی را حمایت کند.

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از شرق، ایرج مهرآزما، ‌کارشناس برنامه‌ریزی و بودجه و اقتصاد انرژی در تحلیلی که از شرایط کنونی ارائه می‌دهد، معتقد است که بودجه دیگر به کار گرفته نمی‌شود و اکنون دولت به‌ صورت روزمره در حال اداره کشور است و برنامه‌ای در پیش‌رویش وجود ندارد. مهرآزما در این گفت‌وگو تأکید می‌کند که به ‌طور میانگین دولت در بودجه عمومی، با حدود 50 درصد کسری پنهان مواجه خواهد بود و البته او تدوین بودجه فورس‌ماژور را اگرچه ضروری می‌داند؛ اما به نظرش عملی نمی‌رسد. البته علت کنارگذاشتن بودجه فورس‌ماژور را در غیرشفاف‌بودن دولت با مردم می‌داند و می‌گوید وقتی به مردم شرایط بحرانی بودجه را اعلام نمی‌کنیم، نمی‌توانیم بودجه شرایط بحرانی هم تدوین کنیم؛ زیرا کسی وخامت اوضاع را نخواهد پذیرفت. او همچنین یک‌چهارم بودجه عمومی دولت را به‌ طور مستقیم به منابع ارزی بلوکه‌شده ایران در خارج از کشور وابسته می‌داند و کلید آن را در مذاکره عنوان می‌کند. به گفته مهرآزما، نه مردم و نه دولت به لحاظ نداشتن پس‌انداز، از ایمنی لازم در شرایط کنونی اقتصاد ایران برخوردار نیستند.

  با توجه به کاهش جدی درآمد نفت، افت بنیه بنگاه‌ها و کاهش توان مالیات‌ستانی، دولت بر چه ظرفیتی برای بودجه‌ریزی سال جاری می‌تواند تکیه کند؟

بودجه سال جاری به‌هر‌حال به ‌دنبال نبود یک برنامه‌ریزی جامع و ایمن‌سازی شرایط بودجه‌نویسی پویا، با حساسیت و دغدغه زیادی همراه است. پاسخ شما از دید یک برنامه‌ریز اقتصادی و کارشناس بودجه، نقطه‌ای و برداری نیست؛ بلکه لازم است کل مسائل بودجه‌ای مرتبط در داخل یک ماتریس پویا بررسی شود. در اینجا سعی می‌کنم موضوع را در دو بخش «بررسی چالش‌های بودجه» و «راهکارهای جامع و مرتبط به هم» مطرح کنم. بودجه کشور در دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها تهیه و تنظیم می‌شود که به‌هرحال دارای اثرات متقابل هستند. بودجه عمومی از منظر منابع و مصارف در سه بخش مجزای تراز عملیاتی، تراز سرمایه‌ای و تراز مالی تفکیک می‌شود. تراز عملیاتی که تفاضل درآمدهای عمومی یعنی مالیات و دیگر درآمدها و هزینه‌های جاری یعنی حقوق و مزایای کارکنان و رفاه اجتماعی و خرید اموال است، همواره در سال‌های متمادی با کسری مواجه بوده است؛ کمااینکه در سال جاری هم حتی اگر درآمد مالیاتی محقق شود، تراز عملیاتی با کسری 30درصدی مواجه خواهد بود. در عمل این کسری از محل تراز سرمایه‌ای یعنی تفاضل درآمد صادرات سهم دولت و بودجه عمرانی و همچنین از محل تراز مالی که تفاضل واگذاری دارایی مالی؛ یعنی فروش اموال و دارایی‌ها و تملک دارایی مالی است، تأمین می‌شود. به‌ عبارت ساده کسری بودجه به‌ صورت غیرشفاف، تراز می‌شود که خود جای سؤال است که چرا باید اولا درآمد صادرات نفت، صرف هزینه‌های جاری شود. از طرفی تا چه زمانی و تا چه میزان، باید آینده را با فروش اوراق بدهکار کرد و آیا فروش دارایی‌ها فقط برای تأمین هزینه‌های جاری از لحاظ مصالح ملی بوده و تا چه میزان جایز است؟ در سال جاری، تحقق تراز سرمایه‌ای یا سهم دولت از صادرات نفت تا حد زیادی غیرمحتمل است. درآمد حاصل از صادرات نفت که در بودجه عمومی، صندوق توسعه ملی و سهم شرکت ملی نفت دیده شده است، از حاصل‌ضرب سه عدد حجم صادرات نفت، قیمت هر بشکه نفت و نرخ ارز به دست می‌آید که همواره به علت‌های نامشخص در هر سه عدد، شاهد نوسان زیادی در عملکرد بودجه‌ای بوده‌ایم. در سال جاری حجم صادرات نفت، یک میلیون بشکه در روز و قیمت هر بشکه را 50 دلار در نظر گرفته‌اند و با فرض نرخ صوری ارز، سهم دولت از محل صادرات نفت خام و میعانات گازی و فراورده‌‌های آن را نزدیک به صد هزار میلیارد تومان در بودجه منظور کرده‌اند که به نظر می‌رسد اگر نرخ ارز را تغییر ندهیم، به‌زحمت 30 درصد این منبع محقق شود. همچنین پیش‌بینی منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی که اهم آن فروش دارایی‌ها و شرکت‌های دولتی به میزان 124 هزار میلیارد تومان است، بعید است. در نتیجه با تحقق‌نیافتن تراز سرمایه‌ای و تراز مالی، عملا کسری منابع تراز عملیاتی تأمین‌شدنی نیست. حال اگر مالیات نیز در حد پیش‌بینی‌شده محقق نشود، عملا پاسخ‌گویی به هزینه‌های بودجه عمومی مشکل خواهد بود.

بودجه شرکت‌های دولتی نیز شرایط بهتری نسبت به بودجه عمومی دولت ندارد و متأسفانه یک تحلیل جامع کارشناسی شفاف و قابل استناد در تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی توسط دولت صورت نگرفته است که بازخورد نابسامانی بودجه شرکت‌های دولتی را در اقتصاد کشور نشان دهد. بودجه شرکت‌ها از چهار بخش مهم، مرتبط و پویا یعنی درآمد، هزینه، منابع و مصارف تشکیل می‌شود. هدف از تشکیل شرکت‌ها اساسا ایجاد یک واحد اقتصادی برای افزایش درآمد و بهینه‌کردن هزینه و سوددهی و اتوفاینانس چه از محل داخلی شرکت‌ها و چه از محل اخذ اعتبارات تجهیز منابع بوده است تا در بخش مصارف، هرچه بیشتر سرمایه‌گذاری صورت گیرد. بودجه این شرکت‌ها اساسا باید توسط مجمع عمومی و صاحبان سهام آنها تصویب شود و دولت جز در زمینه اخذ مالیات از سود آنها نباید دخالت زیادی در آنها کند. یعنی دخالت دولت در شرکت‌های دولتی در مجامع عمومی به‌عنوان صاحب سهام جایز است، اما متأسفانه در سال‌های اخیر دولت و حتی قوانین و مقررات، شرایطی را به‌وجود آورده که منابع شرکت‌ها را از سرچشمه یعنی در بخش درآمد شرکت‌ها برداشت می‌کنند. به بیانی دیگر قیمت‌گذاری در برخی از شرکت‌های دولتی مثل شرکت‌های بخش انرژی را تنها برای تأمین کسری بودجه عمومی و پرداخت یارانه به کار می‌برند و به هیچ وجه توجهی به شرایط سرمایه‌گذاری این شرکت‌ها که علت وجودی آنها بوده، ندارند. بنابراین همواره بودجه عموعی دولت با کسری منابع و مصارف روبه‌روست، ولی به‌صورت صوری با گذاشتن منابع واهی سعی می‌شود کسری نشان داده نشود، درحالی‌که اگر کسری بودجه واقعا نشان داده می‌شد، امکان همراهی کل بخش‌های اقتصادی و مردم را بیشتر داشتیم و با شفافیت رفع مشکل تسهیل می‌شد. در بودجه شرکت‌های دولتی نیز درنظرگرفتن منابع صوری موجب کاهش شدید سرمایه‌گذاری از یک سو و بالارفتن زیاد بدهی آنها شده است.

  این شرایط بحرانی که به آن اشاره می‌کنید، به نظر می‌رسد پیش از بحران کرونا هم وجود داشته است. اکنون که اقتصاد جهان و به تبع آن اقتصاد ایران با این چالش جدید روبه‌رو شده، چه مشکلاتی بر بودجه تحمیل می‌شود؟

در این شرایط با مشکل کرونا بحث جدیدتری به وجود آمده و با رکود شرکت‌های غیردولتی و خصوصی که دچار مشکل شده‌اند، منابع درآمدی‌شان هم با مشکل مواجه می‌شود. در چنین وضعیتی عملا مالیات‌ستانی هم دچار مشکل می‌شود؛ یعنی درآمدی که بابت مالیات و گمرک در بودجه عمومی دیده‌ شده که حدود 195 هزار میلیارد است، با پایه‌های مالیاتی موجود خوش‌بینانه است و تحقق حدود 124 هزار میلیارد تومان منابعی که بابت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای حاصل از نفت در نظر گرفته شده نیز بعید است. به‌طور میانگین می‌توان گفت دولت در بودجه عمومی، با حدود 50 درصد کسری پنهان مواجه خواهد بود. همان‌طور که گفتم، پولی که بابت ارز از فروش نفت به‌عنوان سهم دولت در این بودجه منظور شده بود، قرار بود اساسا صرف کالاهای اساسی شود اکنون این منابع کاهش پیدا کرده است. البته مقداری منابع ارزی در خارج داریم که اگر آزاد شوند می‌توانیم تا حدی این بحران را پشت سر بگذاریم.

  یعنی بخشی از منابع بودجه به مذاکره گره خورده است؟

یک‌چهارم بودجه عمومی دولت مستقیما به این مسئله وابسته است، اما بخش‌های دیگر نیز به شرایط اقتصادی و مدیریت خودمان بستگی دارد. همان‌گونه که اشاره کردم درآمد مالیاتی باید با شرایط اقتصادی‌مان همخوانی داشته باشد؛ یعنی سهم مالیات از تولید ناخالص ملی کشور نسبت به کشورهای دیگر کم است و باید تغییر کند. یا اگر رونق تولید به‌صورت واقعی اتفاق می‌افتاد و شرکت‌های دولتی و خصوصی سرمایه‌گذاری بیشتری می‌کردند، امکان اخذ مالیات نیز عملا بیشتر می‌شد. البته راهکار دیگر کاهش هزینه‌های جاری و یارانه‌ها است، یعنی یارانه فقط باید به دهک نیازمند داده شود. دولت باید برای رشد و توسعه اقتصادی به تولیدکننده که مالیات می‌دهد کمک کند نه به یک جامعه چندمیلیاردی مصرفی. ادامه این وضع هر دولتی را زمین‌گیر می‌کند.

  آیا نمی‌توان با درنظرگرفتن مالیات‌ستانی از بخش‌هایی که هرگز مالیات نداده‌اند یا در برخی موارد از معافیت‌های مالیاتی برخوردارند، بخشی از نابسامانی بودجه را سامان داد؟

همان‌گونه که اشاره کردم مالیات مهم‌ترین و پایدارترین منبع درآمدی هر دولت است. سهم مالیات در تأمین منابع بودجه عمومی دولت باید افزایش پیدا می‌کرد که متأسفانه در سال‌های اخیر خیلی کم و در حد فقط پنج تا هشت درصد تولید ناخالص ملی کشور بوده است. مالیات ما باید در چند سال حداقل به 20 تا 25 درصد تولید ناخالص داخلی برسد. اکنون در سطح جهانی دریافت مالیات بین 25 تا 37 درصد تولید ناخالص داخلی کشورهاست. اینکه سهم مالیات در تولید ناخالص کشور ما کم است به‌معنی این است که بخش‌هایی از چرخه عرضه‌کننده کالا و خدمات مالیات نمی‌دهند یا فرار مالیاتی وجود دارد یا پایه مالیاتی پایین است. این یکی از نقاط ضعف است که از یک عده مالیات نمی‌گیریم. می‌توانیم از بخش‌هایی که تاکنون مالیات نمی‌دادند، مالیات بگیریم، اما به نظر من به سادگی امکان‌پذیر نیست.  

  در بررسی و تنظیم بودجه پیش‌نیازی ضرورت دارد که در نظر گرفته نشده باشد؟

نگاه رسیدگی بودجه چه در دولت و چه در مجلس در سا‌ل‌های اخیر بیشتر تأمین منابع برای تراز هزینه‌های جاری و پرداخت یارانه است، درحالی‌که برای رسیدن کشور به قدرت منطقه‌ای و پایداری، نیازمند به راهیابی جریان توسعه اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی هستیم. چالش بزرگ کشور توسعه‌نیافتگی است. برون‌رفت از توسعه‌نیافتگی در شرایطی میسر می‌شود که متغیرهای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی،  فرهنگی و ساختاری بخش دولتی و خصوصی هماهنگ با هم رشد کند و از سوی دیگر این رشد و توسعه در همه بخش‌ها مداوم و پایدار باشد. لازم نیست رشد این بخش‌ها خیلی زیاد باشد، اما باید تداوم داشته باشد. از مهم‌ترین پیش‌نیازهای روند توسعه پایدار در تنظیم بودجه می‌توان به مواردی مانند ثبات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و عدم تغییرات دفعی و مشخص‌شدن حیطه فعالیت‌های دولتی و شبه‌دولتی در زیربخش‌های اقتصادی اشاره کرد. همچنین شرایط لازم دریافت مالیات از همه فعالیت‌های اقتصادی و درآمد‌ها و سرمایه‌ها و دارایی‌ها به‌نحوی که به شفاف‌ترشدن فعالیت منجر شود، ضروری است. برای استفاده بهینه از منبع بین‌نسلی وابستگی بودجه عمومی به منابع درآمدهای نفتی باید طی مدتی به صفر برسد و عایدات و درآمدهای نفتی به سرمایه‌گذاری اختصاص یابد. همچنین سهم مالیات در تولید ناخالص طی چند سال باید به حد مطلوب برسد. در این زمینه باید همه آحاد مردم و شرکت‌ها هرساله اظهارنامه مالیاتی تکمیل کنند. اداره و مدیریت شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی باید متحول  و سعی شود درآمد، هزینه و منابع و مصارف شرکت در مجمع عموعی شرکت به‌ تصویب برسد. در قیمت‌گذاری تولیدات و خدمات شرکت‌های دولتی سیاستی به ‌کار رود تا منابع حاصله جزء درآمد شرکت لحاظ شود تا ضمن دادن مالیات از سود شرایط سرمایه‌گذاری در شرکت میسر شود. قیمت‌گذاری و تعرفه‌گذاری در شرایط انحصار طبیعی، نباید از سوی دولت و مجلس صورت گیرد و اساسا تنظیم مقررات و قیمت‌گذاری کار نهاد رگولاتوری مستقل است.

  مسئله مهم دیگر استفاده از صندوق توسعه ملی به‌عنوان پشتوانه دولت‌ها نه در امور زیربنایی و توسعه‌ای که در امور جاری است. به‌تازگی نیز برای مقابله با بحران کرونا، یک میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی برداشت شد. فکر می‌کنید دولت می‌تواند از این بودجه برای مصارف توسعه‌ای و نگهداشت بنگاه‌های اقتصادی بهره بگیرد؟

مکانیسم حساب ذخیره ارزی برای ایمن‌سازی بودجه کشور بود که در زمان بحران و کسری بودجه از این حساب استفاده کنیم. مکانیسم صندوق توسعه ملی هم برای ایمن‌‌سازی بخش تولید بود. یعنی قرار بود منابع صندوق توسعه ملی فقط در اختیار بخش خصوصی برای رونق تولید به کار برود. اما به دلایل مختلف اقتصادی و سیاسی از این مکانیسم‌های قانونی به‌موقع و در جای خود استفاده نکردیم. جای تأسف است که در شرایط موجود، بعضی پرداخت‌های دولت در زمینه‌های مختلف حتی در قالب مصوبات بودجه سالانه نیز هزینه نمی‌شود. به بیانی روشن‌تر، مسئولان برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور با مسائل روزمره و به‌طور نقطه‌ای و برداری مواجه می‌شوند. به نظر می‌رسد اکنون نیز که این برداشت صورت گرفته است، باز هم در امور جاری صرف شود و ثمره‌ای از آن به بخش تولید و بنگاه‌های اقتصادی نرسد.

  آیا تنظیم یک بودجه فورس‌ماژور برای شرایط حاد اقتصادی ضروری نیست؟

پاسخ به این سؤال شما سهل و ممتنع است، زیرا داشتن یک بودجه فورس‌ماژور نشدنی نیست، اما به پیش‌نیازهایی که به آنها اشاره کردم از جمله قبول اینکه کسر بودجه داریم و شفاف‌گفتن آن به مردم برمی‌گردد. نگاه کنید مواجهه با بحران بودجه و عدم توازن منابع و مصارف بودجه دولت قابل قیاس با رویکرد مقابله با بحران مقابله با همه‌گیری ویروس کروناست. در مقابله با بحران کرونا وقتی کل مشکل را با مردم در میان گذاشتیم و به‌صورت شفاف اهمیت بحران را برای مردم تشریح کردیم و اطلاعات هر روز را روزانه به‌ مردم دادیم، آنها با دولت همراهی کردند و وقتی دولت و مسئولان مربوطه از آنها خواستند محدودیت‌هایی مثل درخانه‌ماندن، سرکارنرفتن و اعمال فاصله اجتماعی را رعایت کنند، مردم نیز چون در جریان امور بودند با تصمیم‌های مسئولان دولتی همراهی کردند و حتی‌المقدور خود را با شرایط بحرانی وفق دادند و اهم مردم محدودیت را اعمال کردند. ضمن آنکه وزارت بهداشت و درمان نیز با شفاف‌سازی و تعامل با دیگر کشورها همکاری مردم را جلب کرد و حتی مردم متوجه شدند بدن خود را ایمن کنند تا بهتر بتوانند در ابتلا به این بیماری تاب آورند، اما متأسفانه در زمینه بحران بودجه دولت و مسئولان برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی نمی‌خواهند قبول کنند کسر بودجه دارند و منابع صوری تکافوی مصارف و هزینه‌ها  و پرداخت یارانه به 80 میلیون نفر را نمی‌کند تا اینکه برای همراهی مردم موضوع را با مردم در میان بگذارند و از همه بخواهند همگی اعم از دولت و مردم مثل گذشته‌های دور، با هم کمربندها را سفت کنیم و هزینه‌ها را کاهش دهیم. پاسخ شما در این شرایط آن است که تنظیم بودجه فورس‌ماژور میسر نیست، زیرا هنوز مسئولان برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی نمی‌خواهند مشکل را به ‌مردم بازگو کنند. ضمن آنکه نه مردم و نه دولت، به‌ لحاظ نداشتن پس‌انداز در مواجهه با این شرایط ویژه از ایمنی لازم برخوردار نیستند.