دولت یازدهم رکورددار برداشت از صندوق توسعه ملی
مرکز پژوهش‌های مجلس امسال بیش از سال‌های گذشته بر لایحه بودجه دولت متمرکز شده است.
به گزارش اقتصادآنلاین، شکوفه حبیب‌زاده در شرق نوشت: این گزارش نقدهای فراوانی در بخش بررسی «نفت» به لایحه بودجه 98، وارد میکند. یکی از بخش‌های پرچالش این گزارش، مربوط به بررسی عملکرد شرکت ملی نفت و میزان بدهی 48میلیارددلاری این شرکت درآمدزاست که حواشی‌ای را به‌همراه داشت. وزیر نفت در آخرین نشست خبری خود بر این تأکید کرد که بخشی از بدهی‌های شرکت نفت که عمدتا مربوط به قبل از دوره ماست، از صندوق توسعه ملی وام گرفته‌اند و در پارس جنوبی مصرف کرده‌اند و کار خوبی بوده است. او با تأکید بر اینکه بدهی شرکت ملی نفت به صندوق توسعه ملی، جزء حساب‌های داخلی دولت است، گفته بود: «بدهی شرکت ملی نفت به صندوق توسعه ملی که بدهی خارجی و بدهی به معنای مرسوم نیست و به معنای ورشکستگی نیست». این اظهارات وزیر نفت در شرایطی مطرح شد که مطابق جدول شماره 38 گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بیشترین بدهی‌ها به صندوق توسعه ملی مربوط به دریافتی‌های نفت از این صندوق در دولت یازدهم است. غلامحسین حسنتاش، کارشناس ارشد شناخته‌شده نفتی این مسئله را این‌گونه ارزیابی میکند: «اینها مربوط به برداشت‌هایی است که به اعتقاد من به‌صورت فله‌ای از صندوق توسعه ملی شده و به‌نوعی تمام ضوابط و نظام‌نامه صندوق توسعه ملی دور زده شده است و اگر نظام‌نامه و ضوابط صندوق رعایت شده بود، طبیعتا باید این اعتبارات به موقع بازپرداخت می‌شد. انعکاس این بدهی‌ها که لاجرم اتفاق افتاده است، اعتبار بین‌المللی شرکت ملی نفت را کاهش می‌دهد و توان سرمایه‌گذاری و جذب سرمایه این شرکت را تقلیل می‌دهد». نکته مهم دیگری که در گزارش مورد اشاره آمده، وابستگی وزارت نفت به شرکت ملی نفت است. حسنتاش با نگاهی به عقبه این عملکرد در وزارت نفت می‌گوید: «این روند سال‌هاست که برقرار است. در سال‌های نیمه دوم دهه 60 که خود من نیز مدتی هم‌زمان مدیر امور اداری شرکت ملی نفت ایران و سرپرست معاونت اداری- مالی وزارت نفت بودم، بودجه بسیار کمی در قانون بودجه برای وزارت نفت درخواست می‌شد و برای اینکه وزارت نفت گرفتار ذی‌حساب نشود، عمده نیاز وزارت نفت به‌صورت کمک از شرکت ملی نفت اخذ می‌شد؛ یعنی هیئت‌مدیره شرکت ملی نفت نیاز وزارت نفت را به‌عنوان کمک، تصویب و اعطا می‌کرد. ظاهرا هنوز همین روند ادامه دارد، درصورتیکه شرایط بسیار بسیار فرق کرده است...». او در بخش دیگری هشدارگونه ادامه می‌دهد: «وقتی وزارت نفت این‌گونه بودجه می‌نویسد، یعنی وزارت نفت نمی‌خواهد به سمت وظیفه اصلی خود حرکت کند و نیز رابطه تفکیک‌شده‌ای بین حکمرانی و تصدی‌گری در صنعت نفت وجود ندارد و به نظر من این یکی از معضلات بزرگ اداره و راهبری صنعت عظیم نفت در کشور است، اما یک نکته کلیدی دیگر هم از این مطلب بیرون می‌زند و آن بی‌انضباطی مالی در شرکت ملی نفت ایران است».
یکی از مشکلاتی که در لایحه بودجه سال 98 کارشناسان بر آن تأکید دارند، آن است که دولت 1.5 میلیون بشکه صادرات نفت را در نظر گرفته تا فقط بودجه تراز شود که با توجه به وضعیت تحریم‌ها و حذف احتمالی معافیتهای نفتی، محقق نخواهد شد. این عملکرد دولت، چه عواقبی را به همراه خواهد آورد؟
بنده معتقدم اگر مشکل تحریم‌ها حل نشود این مقدار صادرات محقق نخواهد شد و وقتی محقق نشود، طبیعتا نتیجه‌اش کسری بودجه خواهد بود و از آنجا که تعهدات بودجه جاری اجتناب‌ناپذیر است، بیش از همه ارقام مربوط به بودجه‌های مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لطمه خواهد خورد و تخصیص نخواهد یافت که نتیجه آن تشدید رکود و کاهش میزان تشکیل سرمایه و نرخ رشد اقتصادی خواهد بود.
در بخش دیگری از گزارش، سهم 20 درصدی صندوق توسعه ملی، با برداشت 40هزار میلیارد تومانی در صورت تحقق درآمدهای نفتی، به صفر می‌رسد. با درنظرگرفتن آنکه اکنون صندوق توسعه ملی با برداشت‌های متعددی روبه‌روست و در عین حال سهم آن از فروش نفت کاهش می‌یابد، با بحران روبه‌رو نخواهیم شد؟
فلسفه وجودی صندوق توسعه ملی کاهش وابستگی اقتصاد به درآمد نفت و تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش هیدروکربن‌ها به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصـادی و حفـظ سهم نسل‌های آینده از منابع هیدروکربنی است و اینکه اگر قیمت نفت در آینده کاهش یافت، کشور بتواند از محل درآمدهای این صندوق روند حرکت اقتصادی خود را ادامه دهد. خب با کاهش سهم این صندوق همه این اهداف در معرض آسیب قرار می‌گیرد، اما مهم‌ترین آسیب فوری این است که صندوق توسعه ملی توانایی و منابع کافی نخواهد داشت که طبق اساسنامه خود به پروژه‌های سرمایه‌گذاری بخش‌های غیردولتی تسهیلات کافی اعطا کند. بنابراین در شرایطی که امکان دریافت تسهیلات خارجی نیست و بودجه عمرانی هم یا محقق نخواهد شد یا بخش اندکی از آن محقق خواهد شد، در واقع نه در بخش دولتی و نه در بخش خصوصی سرمایه‌گذاری کافی انجام نخواهد شد و نرخ تشکیل سرمایه بسیار پایین خواهد آمد و این در کوتاه‌مدت رکود را تشدید میکند و در بلندمدت نیز به روند رشد اقتصادی کشور لطمه می‌زند.
موضوع دیگر مربوط به بدهی شرکت ملی نفت است که راهکارهای تسویه آن بسیار پیچیده و با عدم شفافیت روبه‌روست. چنانکه مرکز پژوهش‌ها در گزارشی تأکید کرده است: «با توجه به اینکه حدود 920 هزار میلیارد ریال (حدود 15.7 میلیارد دلار) به‌منظور بازپرداخت بدهی‌های شرکت در سال 1398 در نظر گرفته شده است، همه منابع مطمئن شرکت (441 هزار میلیارد ریال) تکافوی این بازپرداخت را نخواهد داد.» علاوه بر آنکه در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تأکید شده که «شرکت ملی نفت ایران برای بازپرداخت بدهی‌های خود نیازمند استقراض مجدد است» یک منبع آگاه در شرکت ملی نفت در گفت‌وگو با ایسنا هم تأیید کرده بدهی شرکت ملی نفت ایران از مرز ۵۰ میلیارد دلار گذشته است، اما تأیید نکرده که این شرکت درحال تبدیل‌کردن ذخایر استهلاک و اندوخته‌هایش است. به گفته این منبع آگاه، این بدهی مربوط به وام‌هایی است که دولت نهم و دهم برای تکمیل برخی فازهای میدان گازی پارس جنوبی و همچنین طرح‌های ۳۵ماهه از صندوق توسعه ملی گرفته و از آنجایی که این طرح‌ها در آن زمان به سرانجام نرسید، تسویه نشده بود. مبلغ ۵۰ میلیارد دلار در واقع اصل و تأخیر همان وام‌هاست. با درنظرگرفتن چنین بدهی‌ای، پیش‌بینی شما از روند فعالیت شرکت ملی نفت چیست؟ آیا این بدهی می‌تواند فعالیت‌های مهم‌ترین شرکت درآمدزای کشور را دچار حاشیه کند؟
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در مورد بخش نفت در قانون بودجه سال 1398 میزان بدهی شرکت ملی نفت ایران 48.6 میلیارد دلار ذکر شده است. همه این را نمی‌توان به حساب دولت‌های گذشته گذاشت. اگر به جدول صفحه 38 همین گزارش دقت شود، بیشترین بدهی‌ها به صندوق توسعه ملی مربوط به دریافتی‌های نفت از این صندوق در دولت یازدهم است. به نوعی تمام ضوابط و نظام‌نامه صندوق توسعه ملی دور زده شده و اگر نظام‌نامه و ضوابط صندوق رعایت شده بود، طبیعتا باید این اعتبارات به‌موقع بازپرداخت می‌شد. انعکاس این بدهی‌ها که لاجرم اتفاق افتاده است، اعتبار بین‌المللی شرکت ملی نفت را کاهش می‌دهد و توان سرمایه‌گذاری و جذب سرمایه این شرکت را تقلیل می‌دهد. البته اینها ممکن است در شرایط تحریم که تولید نفت خام حدود یک میلیون بشکه کاهش دارد و ظرفیت تولید اضافی وجود دارد، خیلی خودش را نشان ندهد اما در بلندمدت اثرات منفی خواهد داشت.
در بخش دیگری از آن گزارش آمده: «کل بودجه عمومی وزارت نفت در جزء «1» ردیف 143000 جدول شماره 7 ماده‌واحده لایحه بودجه سال 1398 کل کشور برای اجرای وظایف حاکمیتی، 124 میلیون ریال معادل 12.4 میلیون تومان است. این میزان در قانون بودجه سال 1397 برابر با 128 میلیون ریال (معادل 12.8 میلیون تومان) بوده است. بنابراین به نظر می‌رسد بودجه وزارت نفت از بودجه شرکت ملی نفت تأمین می‌شود که با وجود مشکلاتی که به جهت کاهش بودجه عمرانی برای این شرکت به‌وجود می‌آورد، نشان می‌دهد وزارت نفت از نظر بودجه، مستقل از شرکت ملی نفت نیست، بنابراین با چنین وابستگی بودجه‌ای، قادر به اعمال وظایف حاکمیتی خود نخواهد بود و این دلیل قانع‌کننده‌ای برای این است که وزارت نفت موجودیت واقعی ندارد»؛ نظر شما درباره این دیدگاه کارشناسی کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس چیست؟
روی مطلب مهمی دست گذاشته‌اید. این مطلب از چندین جهت مهم است که اشاره خواهم کرد. این روند سال‌هاست که برقرار است. در سال‌های نیمه دوم دهه 60 که خود من نیز مدتی هم‌زمان مدیر امور اداری شرکت ملی نفت ایران و سرپرست معاونت اداری- مالی وزارت نفت بودم، بودجه بسیار کمی در قانون بودجه برای وزارت نفت درخواست می‌شد و برای اینکه وزارت نفت گرفتار ذی‌حساب نشود، عمده نیاز وزارت نفت به‌صورت کمک از شرکت ملی نفت اخذ می‌شد؛ یعنی هیئت مدیره شرکت ملی نفت نیاز وزارت نفت را به‌عنوان کمک، تصویب و اعطا می‌کرد. ظاهرا هنوز همین روند ادامه دارد در صورتی که شرایط بسیار بسیار فرق کرده است. در آن زمان هم این کار غلط بود، اما وزارت نفت ستاد بسیار کوچکی بود و قانون نفت هم تصویب نشده بود و وظایف حکمرانی یا حاکمیتی وزارت نفت نیز چندان روشن و تبیین‌شده نبود. اما امروز ستاد وزارت نفت بسیار گستردهتر شده و وظایف حکمرانی وزارت نفت تبیین شده است. یکی از وظایف حکمرانی وزارت نفت کنترل و نظارت بر شرکت ملی نفت ایران است درصورتیکه اغلب قریب به اتفاق کارکنان وزارت نفت در استخدام شرکت نفت و مأمور هستند و نیز وزارت نفت مستأجر شرکت نفت است و بودجه‌اش را هم از شرکت نفت می‌گیرد، بنابراین همان‌طور که اشاره کردید طبعا نمی‌تواند اعمال حاکمیت و حکمرانی کند، این یعنی وزارت نفت نمی‌خواهد به سمت وظیفه اصلی خود حرکت کند و نیز رابطه تفکیک‌شده‌ای بین حکمرانی و تصدی‌گری در صنعت نفت وجود ندارد و به نظر من این یکی از معضلات بزرگ اداره و راهبری صنعت عظیم نفت در کشور است، اما یک نکته کلیدی دیگر هم از این مطلب بیرون می‌زند و آن بی‌انضباطی مالی در شرکت ملی نفت ایران است. اگر شرکت ملی نفت ایران انضباط مالی داشته باشد چگونه می‌تواند چنین مبالغ عظیمی را هزینه کند. من از یک مطلب که در گزارش مرکز پژوهش‌ها بود متعجب شدم و آن اینکه ذکر شده 14.5 درصد سهم شرکت نفت از صادرات نفت کشور، تکافوی هزینه‌های این شرکت را نمی‌کند، این حرف تکرار ادعاهای مدیران صنعت نفت است. من نمی‌گویم این عدد حتما تکافو میکند، اما کدام حسابرسی دقیق نشان داده که تکافو نمی‌کند. اگر سهم شرکت نفت صرف تأمین هزینه وزارت نفت و تأمین مالی پروژه‌های بی‌مطالعه نشود و انضباط مالی وجود داشته باشد چه‌بسا کفایت کند. نکته مهم دیگر هم که از این وضعیت استنباط می‌شود، این است که مجمع عمومی شرکت ملی نفت و اصولا مجامع عمومی شرکت‌های دولتی به وظایف خود درست عمل نمی‌کنند و حساب و کتاب و ترازنامه روشن نمی‌خواهند و کمکی به جهت‌دادن شرکت به سمت انضباط مالی نمی‌کنند.
کارشناسان جهت شفافیت بودجه در بخش نفت پیشنهادهایی مطرح می‌کنند. یکی از پیشنهادها به تجدید ارزیابی دارایی‌های شرکت ملی نفت و واگذاری بخشی از سهام شرکت به‌عنوان بدهی اختصاص دارد تا مشکل شرکت ملی را رفع و رجوع کند. نظر شما در این رابطه چیست؟
در این پیشنهاد ذکر نشده که سهام شرکت به چه کسی واگذار شود و مبهم است، اما بحث تجدید ارزیابی دارایی‌ها خیلی مهم است؛ آنجاست که معلوم می‌شود اصولا چقدر از اعتباراتی که گرفته شده و پس داده نشده، به سرمایه تبدیل شده و چقدر صرف تأمین بودجه وزارت نفت و پروژه‌های بی‌مطالعه و ناتمامی مثل ایران LNG و سیراف و امثال آن شده است.
اعطای مجوز استفاده از چارچوب قراردادهای جدید نفتی (IPC) برای قراردادهای سابق این شرکت (عطف به ماسبق کردن قراردادهای IPC و استفاده از روش بازپرداخت این قراردادها تا سقف 50 درصد عواید تولید) چقدر می‌تواند کارایی داشته باشد؟
من نظر خاصی ندارم. دلیل این پیشنهاد تبیین نشده است؛ باید مکانیسم IPC و اینکه این پیشنهاد چه مشکلی را و چگونه حل میکند که مثلا با فرمول بیع متقابل حل نمی‌شود، توضیح داده شود و مقایسه تطبیقی شود و نیز گزارش‌های دقیق حسابرسی از قراردادهای سابق مورد اشاره تهیه شود که بتوان قضاوت کرد. به نظرم این پیشنهاد نیز شتابزده و بر مبنای پذیرش ادعاهای مدیران نفت است بدون اینکه دلایل انباشت بدهی‌ها بررسی شده باشد.
احتساب بدهی شرکت به بانک مرکزی به‌عنوان افزایش سرمایه دولت در شرکت ملی برای جبران بدهی کلان شرکت ملی، یکی دیگر از راهکارهاست. نظر شما در این زمینه چیست؟
اولا- کل سهام شرکت ملی نفت متعلق به دولت است و اتفاق خاصی نمی‌افتد. ثانیا- این هم مانند مورد اول است؛ یعنی ابتدا باید تجدید ارزیابی شود تا معلوم شود که واقعا بر ارزش واقعی دارایی‌های شرکت نفت البته به قیمت‌های ثابت چقدر اضافه شده و آیا پاسخ‌گوی میزان بدهی‌ها هست یا نه؟ اما باید توجه داشت این پیشنهادها مشکل اقتصاد کلان را حل نمی‌کند؛ یعنی اثرات کلان اقتصادی این بدهی‌ها را که به مثابه کسر بودجه و عامل تورم است، حل نمی‌کند. اگر تسهیلات دریافتی از صندوق توسعه ملی و... به هدف نشسته بود که باید از محل بازدهی خودش تأمین و بازپرداخت می‌شد. به نظر من این پیشنهادها بیشتر به قول معروف رفع و رجوع کردن است تا حل مشکل و نه‌تنها به شفافیت مالی هیچ کمکی نمی‌کند، بلکه یک جنبه خیلی منفی این‌گونه رفع و رجوع‌ها این است که عدم شفافیت را بیشتر میکند؛ یعنی دستگاه تشویق می‌شود که اگر درست و شفاف عمل نکند، آخر کار به نوعی رفع و رجوع خواهد شد. انتظار از مرکز پژوهش‌های مجلس با توجه به جایگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی این است که اولا دلایل بهوجودآمدن این وضعیت را بررسی کند و ثانیا پیشنهاداتی ارائه کند که سیستم به سمت حل مشکلات مالی و انضباط و شفافیت مالی حرکت کند تا لااقل در آینده این مسائل تکرار نشود. به نظر من چندین عامل موجب این وضعیت شده که مهم‌ترین آنها به این شرح است: 1- مغشوش‌بودن حیطه‌های حکمرانی و تصدی‌گری در صنعت نفت 2- مغشوش‌بودن روال ارزیابی و انجام مطالعات فنی/ اقتصادی پروژه‌ها؛ اگر یک پروژه، مطالعات اقتصادی درستی داشته باشد و نرخ بازگشت سرمایه آن روشن و مدل مالی روشنی داشته باشد و در زمان مقرر به بهره‌برداری برسد، حتما باید قادر به بازپرداخت اصل و فرع اقساط بدهی‌هایش باشد ولی وقتی مثلا صندوق توسعه ملی به مانده یک پروژه که معلوم هم نیست چقدر است، وام می‌دهد، غیر از این مورد انتظار نیست. 3- بی‌انضباطی مالی و شفاف‌نبودن سیستم‌های مالی در شرکت ملی نفت ایران 4- تشریفاتی‌بودن مجامع عمومی شرکت‌های دولتی و از جمله شرکت ملی نفت ایران و متعهدنبودن مجامع به وظایف قانونی و عرفی خود 5- عدم انجام حسابرسی مستقل و دقیق در شرکت ملی نفت ایران که البته وظیفه تعیین حسابرس مستقل هم بر عهده مجمع عمومی است.
تعریف پروژه‌های سودآور در قالب بهره‌برداری از میادین کمریسک شرکت ملی نفت و تأمین مالی آن از طریق واگذاری سهام پروژه، آیا منطقی است؟
اولا در محدوده بودجه سال 98 باید ببینیم در شرایط تحریم که چنانکه ذکر کردم ظرفیت مازاد تولید وجود دارد، توسعه میادینی که اشاره شده چه اولویتی دارد. ثانیا بسیار مهم است که چه مرجع مستقلی مطالعات پروژه را بررسی و تأیید میکند که آنچه تاکنون بوده است، تکرار نشود.
سرمایه‌گذاری صرفا از طریق انعقاد قرارداد نفتی توسط وزارت نفت نه شرکت ملی نفت نیز احتمالا به‌عنوان توان نظارت وزارت نفت بر این شرکت، از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس مورد تأکید قرار گرفته است. از نظر کارشناسی شما، چقدر این سیاست کاراست؟
این مورد هم بسیار گنگ و مبهم است. آیا منظور این است که وزارت نفت بهجای شرکت نفت وارد تصدی‌گری و توسعه میادین شود یا میادینی را بهجای اینکه برای توسعه در اختیار شرکت نفت بگذارد در اختیار شرکت‌های دیگری بگذارد، آن‌گاه در زمان بهره‌برداری چه اتفاقی خواهد افتاد؟ اینها روشن نیست.
