بازیگر نقش اول واگذاری‌های عمرانی
پروژه‌های عمرانی با اصرار نماینده حوزه انتخابی تعریف می‌شود، بودجه سالانه‌ای برای اجرای طرح‌های عمرانی به تصویب می‌رسد، اما به‌دلیل جبران کسری درآمدی، این هزینه محقق نمی‌شود.
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از شرق، خروجی این سنت همیشگی در سال‌های اخیر منجر به انباشت بیش از چهارهزار پروژه عمرانی نیمه‌تمام در سراسر کشور شده است. سازمان برنامه و بودجه دو سال پیش برای ساماندهی به این پروژه طرح واگذاری به بخش خصوصی را اجرا کرد، اما به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، اجرای این راهکار عملا شکست خورده است. بازوی پژوهشی مجلس، برای نمونه 76 پروژه از پروژه‌هایی را که سازمان برنامه و بودجه برای واگذاری معرفی کرده بود، مورد مطالعه میدانی قرار داده و به نتایج جالبی رسیده است. براین‌اساس سهم یک نهاد عمومی غیردولتی در تملک این پروژه‌ها بسیار بیشتر از بخش خصوصی بوده، ضمن اینکه برخی از پروژه‌هایی که مزیت بهره‌برداری بالایی داشتند، با میزان برآورد و نحوه واگذاری اعلام‌شده در سایت سازمان برنامه و بودجه همخوانی ندارند، مثلا گفته شده بود آزادراه اما فقط تکمیل و خرده‌کاری باقی مانده است. یا در آزادراه شرق اصفهان قبلا قرارداد بسته شده است یا برای راه‌آهن گل‌گهر شیراز نیز قبلا با قرارگاه قرارداد بسته شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس هشدار داده است باید دقت کرد خطای راهبردی که در خصوصی‌سازی رخ داد، در «مشارکت عمومی و خصوصی» تکرار نشود و نهادهای عمومی غیردولتی میدان را بر بخش خصوصی تنگ نکنند. یکی‌دیگر از آسیب‌هایی که در حوزه پروژه‌های عمرانی از سوی کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس شناسایی شده، تعارض منافع مالی بدنه دولت است که برای اجرای پروژه‌ها اقدام به تشکیل انواع شرکت تعاونی و دیگر تشکیلات اقماری کرده‌اند. چنان که این تشکیلات اقماری، فقط در صورت باقی‌ماندن پروژه‌ها در بخش دولتی می‌توانند ارتزاق کنند و در صورت انتزاع پروژه‌ها، این تشکیلات قادر به بقا در فضای رقابتی بدون رانت نخواهند بود. امکان معامله تشکیلات اقماری با دستگاه‌های دولتی وابسته، مهم‌ترین انگیزه مانع‌تراشی مدیران دستگاه (که درعین‌حال سهام‌دار تشکیلات اقماری هستند) در مسیر واگذاری است؛ مثلا پروژه‌های مربوط به احداث بیمارستان یکی از این موارد است که در تعارض با منافع مدیران و تصمیم‌گیران بخش بهداشت به‌طور‌کامل پزشکان هستند که خود ذی‌نفع مستقیم و حتی سهام‌دار بیمارستان‌ها و مراکز درمانی کنونی هستند.
تعریف طرح بدون منطق اقتصادی
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی مفصل به بررسی واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش خصوصی، موانع و چالش‌های آن پرداخته است. این گزارش با بررسی فصول مختلف طرح‌های عمرانی (براساس دسته‌بندی لایحه بودجه 1396) هشت فصل «حمل‌ونقل»، «منابع آب»، «کشاورزی و منابع طبیعی»، «آب و فاضلاب»، «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایر»، «انرژی»، «درمان» و «آموزش عالی» انتخاب شده‌اند که بیش از 70 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه سال 1396 و قریب 90 درصد از مانده اعتبارات سال‌های بعد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 96 حدود 63 هزارمیلیارد تومان بوده است که در قالب فصول مختلف، بین طرح‌های ملی و استانی توزیع شده است.
گزارش یادشده ابتدا تصویری از اعتبارات اختصاص‌یافته به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (غیر از ردیف‌های متفرقه) در لایحه بودجه ۱۳۹۶ ارائه کرده است. بیشترین مقدار اعتبارات اختصاص‌یافته، مربوط به طرح‌های امور اقتصادی با اعتبار 18هزارو 179 میلیارد تومان است. اعتبارات این امور ۵۹ درصد از مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی سال ۱۳۹۶ است. امور مسکن، عمران شهری و روستایی نیز با سهم ۱۲ درصد از مجموع اعتبارات سال ۱۳۹۶ (در مجموع امور ده‌گانه) بعد از امور اقتصادی در جایگاه دوم قرار دارد. از منظر حجم اعتبار مورد نیاز برای خاتمه طرح‌ها فصل حمل‌ونقل با اعتبار مورد نیاز برابر 127 هزار میلیارد تومان بیشترین اعتبار را برای اتمام طرح‌های خود نیاز دارد. فصول انرژی و منابع آب به ترتیب با اعتبار مورد نیاز 38 و 33 هزار میلیارد تومان در جایگاه دوم و سوم قرار دارند. مجموع اعتبارات سال ۱۳۹۶ در هشت فصل «حمل‌ونقل»، «منابع آب»، «کشاورزی و منابع طبیعی»، «آب و فاضلاب»، «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری»، «انرژی» و «آموزش عالی» و «درمان» بیش از ۷۰ درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ و قریب ۹۰ درصد از مانده اعتبارات سال‌های بعد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را تشکیل می‌دهند. برهمین‌اساس گفته شده که باید مطالعات را با تمرکز بر همین بخش‌ها ادامه داد.
تعارض منافع مالی بدنه دولت
براساس اطلاعاتی که از فصول مختلف طرح‌های نیمه‌تمام وجود داشته است، فصولی به‌عنوان فصول دارای اولویت تعیین شده‌اند. این فصول منتخب درواقع مهم‌ترین بخش‌ها از لحاظ کمی (بالابودن حجم اعتبارات) و نیز کیفی پتانسیل جذب سرمایه‌گذار هستند. مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش به نتایج جلسات کارشناسی با ذی‌نفعان دولتی و خصوصی فعال در این حوزه که در آن موانع واگذاری و مشارکت در طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی در این فصول احصا و راهکارهایی برای آن پیشنهاد شده، پرداخته است. بررسی و تحلیل موانع و راهکارهای شناسایی‌شده برای فصول منتخب مختلف نشان می‌دهد عدم کفایت اطلاعات فنی و اقتصادی طرح‌ها یکی از این موانع است که گفته شده ناشی از تعریف طرح‌ها به علل غیرکارشناسی و خارج از نظام یکپارچه آمایش سرزمین است و اینکه در برخی موارد تولید اطلاعات دقیق، در عمل دلالت بر عدم لزوم احداث پروژه خواهد داشت.
دومین مانع فقدان چارچوب استاندارد گزارش‌های توجیهی است که موجب عدم امکان ارزیابی بانک‌ها و در نتیجه اطمینان‌نداشتن بانک‌ها برای تأمین مالی می‌شود. به بیان دیگر در بسیاری از این طرح‌ها مطالعات ناکافی و حتی نادرست برای کوچک‌نمایی هزینه‌ها و بزرگ‌نمایی دستاوردها در بسیاری از طرح‌ها وجود دارد. افزایش حجم پروژه در طول دوره احداث و فربه‌شدن دائمی طرح‌ها، همان مطالعات سطحی اولیه را نیز نقض و طرح‌ها را هرچه نامناسب‌تر کرده است. یکی دیگر از مشکلات این طرح‌ها تعارض منافع اداری مدیران مرتبط و میدانی دولت با روش واگذاری و مشارکت است که موجب کاهش اختیارات و امکانات در دسترس آنان خواهد شد. از نظر این گزارش تعارض منافع مالی بدنه دولت که برای اجرای پروژه‌ها، اقدام به تشکیل انواع شرکت تعاونی و دیگر تشکیلات اقماری کرده‌اند، یکی دیگر از این موانع است که به گفته آن فقط در صورت باقی‌ماندن پروژه‌ها در بخش دولتی، این تشکیلات اقماری می‌توانند ارتزاق کنند و در صورت انتزاع پروژه‌ها، این تشکیلات قادر به بقا در فضای رقابتی بدون رانت نخواهند بود. امکان معامله تشکیلات اقماری با دستگاه‌های دولتی وابسته، مهم‌ترین انگیزه مانع‌تراشی مدیران دستگاه (که در عین حال سهام‌دار تشکیلات اقماری هستند) در مسیر واگذاری‌هاست.
بر اساس این گزارش، یکی دیگر از موانع واگذاری طرح‌ها به رویکرد غالب مدیران دولت برمی‌گردد که در آن فقط پروژه‌هایی را که خودشان صلاح بدانند برای واگذاری اطلاع‌رسانی می‌کنند. در حالی که بخش خصوصی باید اطلاعات همه طرح‌ها در اختیارش قرار گیرد تا خودش اقدام کند و پیشنهاد بدهد.
ایرادات وارده بر سازمان برنامه و بودجه
بررسی انجام‌شده مرکز پژوهش‌های مجلس، بر فرایند واگذاری در دو سال گذشته نشان می‌دهد یکی از مشکلات اساسی ارائه اطلاعات پروژه‌ها خارج از چارچوب استاندارد و هماهنگی مناسب است و این در بررسی میدانی 76 پروژه معرفی‌شده سازمان برنامه و بودجه برای واگذاری مشخص است. به عنوان نمونه، میزان صحت و انطباق هشت پروژه از این 76 پروژه که مربوط به بخش راه (دارای غنی‌ترین قوانین و مقررات برای مشارکت بخش خصوصی) بوده است، در زیر ارائه می‌شود: احداث آزادراه «سلفچگان- اراک- خرم‌آباد»: قطعه «اراک تا خرم‌آباد» را درحال‌حاضر قرارگاه سازندگی خاتم‌النبیا در عمل مشارکت کرده و مشغول به کار است. درباره قطعه سلفچگان تا اراک هم فعلا برنامه‌ای وجود ندارد.
آزادراه کنارگذر شرقی اصفهان: برای اجرای این طرح یک شرکت بخش خصوصی قرارداد داشت که ابتدای سال 1395 آن قرارداد خاتمه پیدا کرد. سپس اجرای دو قطعه به یک شرکت بخش عمومی و اجرای یک قطعه دیگر به شرکتی خصوصی محول شد.
آزادراه «پل زال- اندیمشک- اهواز: قطعه «پل زال-اندیمشک» به‌طور کامل تمام شده است، ولی قطعه «اندیمشک-اهواز» در حال واگذاری است و چند متقاضی اعلام آمادگی کرده‌اند: یک شرکت ایتالیایی، یک شرکت کره‌ای و چند شرکت ایرانی متقاضی هستند. آزادراه «اصفهان- شیراز»: در حال حاضر قرارگاه سازندگی خاتم دارای قرارداد است و پروژه 50 درصد پیشرفت فیزیکی دارد. قطعه اصفهان تا ایزدخواست نیز در دست بررسی و درحال انجام مذاکرات قراردادی است.
راه‌آهن «میانه – بستان‌آباد-تبریز»: این طرح عملا درحال بهره‌برداری است و فقط مراحل انتهایی طرح و کارهای تکمیلی آن باقی مانده است. صد میلیارد نیز اعتبار برای برخی کارهای متفرقه در طول مسیر مورد نیاز است.
راه‌آهن «گل‌گهر-شیراز»: دارای قرارداد است، برخی قطعات را قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا انجام می‌دهد و یک قطعه را نیز پیمانکار بخش خصوصی در دست اجرا دارد. البته هزار میلیارد تومان نیز سرمایه‌گذاری مورد نیاز است.
آزادراه «سیرجان- بندرعباس»: برای این طرح فراخوان سرمایه‌گذاری منتشر شده است و آزادراه «شیراز- بوشهر»: سرمایه‌پذیر مطالعه جدی انجام نداده است، اما سرمایه‌گذارانی از روسیه و چین اعلام آمادگی کرده‌اند.
مرکز پژوهش‌های مجلس با ارائه اطلاعات این هشت پروژه توضیح داده است: مجموع این هشت پروژه برگزیده، برخی از قبل واگذار شده بود و برخی هم با آن میزان برآورد و نحوه واگذاری اعلام‌شده در سایت سازمان برنامه و بودجه همخوانی نداشت. مثلا گفته شده بود آزادراه؛ اما فقط تکمیل و خرده‌کاری باقی مانده است. یا در آزادراه شرق اصفهان قبلا قرارداد بسته شده است یا در راه‌آهن گل‌گهر شیراز نیز قبلا قرارداد با قرارگاه بسته شده است.
