سایه روشن لایحه بودجه ۹۷ گردشگری
لایحه بودجه سال آینده، ۱۹ آذرماه به مجلس تقدیم شد. براساس این لایحه، سه فصل میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در لایحه بودجه ۱۳۹۷ در مجموع اعتباری برابر با ۸۳۳۰میلیارد و ۴۹ میلیون ریال را دربرمی‌گیرند که معادل ۵۶/ ۱۰ درصد از اعتبار امور فرهنگی، تربیت‌بدنی و گردشگری و ۱۹/ ۰درصد از بودجه منابع عمومی دولت است.
فصل میراث فرهنگی ۱۰/ ۰درصد، فصل گردشگری ۰۷/ ۰درصد و فصل صنایع‌دستی ۰۲/ ۰درصد از بودجه عمومی دولت را شامل می‌شوند.در همین حال طی هفته‌های اخیر، کارشناسان و فعالان سه حوزه میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در اظهارنظرهایی، به بررسی وضعیت این سه حوزه در لایحه پرداخته‌اند. حالا اما مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارشی، نقاط قوت و ضعف این لایحه را در سه بخش مذکور برشمرده است.
این گزارش توجه به فعالیت‌های ذیل هر برنامه عنوان‌شده مربوط به هربخش را اقدام مثبتی به‌شمار آورده که شفاف‌سازی حیطه فعالیت و جزئی‌سازی تخصیص بودجه به هر برنامه را در پی دارد. علاوه براین، غافل نماندن از جایگاه حائز اهمیت بخش‌خصوصی در حوزه میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در برنامه‌ها و فعالیت‌های عنوان‌شده از دیگر نقاط قوت این لایحه از دیدگاه بازوی پژوهشی مجلس است. به گزارش دنیای اقتصاد، با این‌همه، پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها در این گزارش تاکید کرده‌اند که اگرچه در نظر گرفتن برنامه‌های مذکور از نقاط مثبت لایحه بودجه سال آینده است، اما لازم است قوه مقننه در صورت تصویب لایحه بودجه، سازوکار نظارتی خود را برای اجرای صحیح این برنامه‌ها به‌کار گیرد. علاوه بر این، با توجه به تکلیف قانونی دیگر سازمان‌ها، بررسی اعتبارات آنها در ارتباط با سه حوزه میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری نیز برای اجتناب از خطر ساده‌انگاری برنامه‌ها ضروری است. البته این نکات سال گذشته نیز در گزارش همین مرکز درباره لایحه بودجه ۹۶ عنوان شد که گویا به دلیل عملی‌نشدن آن، تکرار شده است.
همچنین طبق این بررسی‌ها، اگرچه در ساختار لایحه بودجه ۹۷ فصل‌های جداگانه‌ای برای میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در نظر گرفته شده، در فصل میراث فرهنگی، بیشترین میزان اعتبار به ترتیب متعلق به برنامه تامین، حفاظت، مرمت و معرفی میراث غیرمنقول فرهنگی و تاریخی با ۲۷۹۷ میلیارد و ۱۳۷میلیون ریال و برنامه گسترش خدمات موزه‌ای با ۱۰۶۶ میلیارد و ۹۷۷میلیون ریال است. در فصل گردشگری بیشترین مبلغ مربوط به برنامه توسعه گردشگری داخلی با ۲۲۴۵ میلیارد و ۵۷۰میلیون ریال و در فصل صنایع‌دستی، مربوط به برنامه احیا و رشد تولیدات صنایع‌دستی با بودجه ۳۵۹ میلیارد و ۷۵۰ میلیون ریال است.
با این حال فصول مزبور تنها از ماهیت شکلی برخوردار است و عملا از کارآیی یک فصل به آن مفهوم که در ذیل آنها برای تمامی دستگاه‌های مرتبط و ذی‌نفع، بودجه‌ای متناسب با وظایف آنها تعبیه شود، برخوردار نیستند. به‌عبارتی، درحالی‌که ذی‌نفعان و سازمان‌های متعددی در زمینه میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری دخیل هستند که در ماده ۳ قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری به آن تصریح شده است، تنها برای سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در ذیل سه فصل مزبور اعتبار تعریف شده است. ازاین‌رو پژوهشگران، برقراری نظام بودجه جامع متناسب با وظایف هریک از ذی‌نفعان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری را پیشنهاد داده‌اند.در همین حال، این گزارش لایحه بودجه ۹۷ را در سه حوزه میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری با قانون برنامه ششم توسعه مطابقت داده؛ این مطابقت البته در برخی جاها با مغایرت یا عدم همراهی مواجه بوده است.
افزایش چشمگیر اعتبارات جذب گردشگر
براساس جدول اعتبارات هزینه‌ای و تملک سرمایه‌ای لایحه بودجه ۹۷، فصل گردشگری در مجموع ۳۰۸۸ میلیارد و ۷۰میلیون ریال را به خود اختصاص داده که از این میزان، ۸۱۲میلیارد و ۵۰۰میلیون ریال به برنامه «جذب گردشگران ورودی به کشور» تعلق دارد. این درحالی است که همین برنامه در لایحه بودجه سال گذشته ۳۳۰هزار میلیون ریال بوده است؛ مقایسه‌ای که خبر از رشد ۱۴۶درصدی می‌دهد. در همین حال، برنامه «توسعه گردشگری داخلی» در لایحه بودجه سال آینده رقم ۲۲۴۵ میلیارد و ۵۷۰میلیون ریال را به خود اختصاص داده؛ برنامه‌ای که سال گذشته بودجه‌ای معادل ۱۲۹۶ میلیارد ریال را دربرمی‌گرفت و حالا رشد بیش از ۷۳درصد را تجربه می‌کند. همچنین برنامه «تامین، توسعه، مقاوم‌سازی، تعمیر، تجهیز و نگهداری فضاها، ساختمان‌ها، اماکن و ماشین آلات» که سال گذشته در لایحه، بودجه‌ای معادل ۵۵ میلیارد و ۲۰۴میلیون ریال داشت، در بودجه سال ۹۷ با کاهشی نزدیک به نصف همراه شده و به ۳۰میلیارد ریال رسیده است.
اهمیت به پژوهش‌های کاربردی
براساس این گزارش، فصل صنایع‌دستی نیز در مجموع ۸۹۳ میلیارد و ۳۶۵میلیون ریال را به خود اختصاص داده که در این میان، «برنامه احیا و رشد تولیدات صنایع‌دستی» با ۳۵۹ میلیارد و ۷۵۰میلیون ریال و با کاهش ۴۰ میلیارد ریالی نسبت به لایحه سال ۹۶، «برنامه طراحی و ترویج صنایع‌دستی» با ۲۰۹میلیارد و ۵۰۰میلیون ریال، «برنامه حمایت از ارتقای صادرات صنایع‌دستی» با ۳۲۴ میلیارد و ۱۱۵میلیون ریال و با رشدی بیش از دو برابر نسبت به لایحه بودجه سال ۹۶ و «برنامه پژوهش‌های کاربردی» با ۲۰۸۸میلیارد و ۷۵۰میلیون ریال بخش‌هایی از این بودجه را به خود اختصاص داده‌اند.
بودجه مرمت
فصل میراث فرهنگی نیز در لایحه بودجه ۹۷ در مجموعه ۴۳۴۸ میلیارد و ۶۱۴میلیون ریال اعتبار دریافت کرده که ۲۱۳ میلیارد و ۵۰۰میلیون ریال آن به «برنامه اکتشاف و باستان‌شناختی و تاریخی»، ۲۷۹۷میلیارد و ۱۳۷ میلیون ریال از آن به «برنامه تامین حفاظت، مرمت و معرفی غیرمنقول فرهنگی»، ۱۵۰ میلیارد ریال به «برنامه تامین حفاظت، مرمت و معرفی اشیای فرهنگی و تاریخی»، ۸۵ میلیارد ریال به «برنامه تجهیز، مرمت و آماده‌سازی آثار و بناهای تاریخی» و ۱۰۶۶ میلیارد و ۹۷۷ میلیون ریال آن به «برنامه گسترش خدمات موزه‌ای» اختصاص دارد.
تطبیق لایحه بودجه با قانون برنامه ششم
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در ۹بند نیز مطابقت لایحه بودجه ۹۷ را با قانون برنامه ششم بررسی کرده است. بر این اساس، با توجه به اینکه در بند پ ماده ۲ قانون برنامه ششم توسعه به گردشگری به‌عنوان یکی از اولویت‌های کشور در طول دوران قانون برنامه ششم توسعه اشاره شده، قاعدتا انتظار می‌رود لایحه پیشنهادی دولت ماهیتا توجه جدی‌تری به این موضوع داشته و در برنامه‌های سالانه نمود عملیاتی آن محسوس باشد. با این همه مقایسه محتوایی بازوی پژوهشی مجلس میان لایحه پیشنهادی با انتظارات قانون برنامه از حوزه گردشگری مواد ۲، ۹۸، ۹۹ و ۱۰۰ اگرچه همسویی کلی میان لایحه بودجه با قانون را تایید می‌کند اما در بردارنده جهش مورد انتظار قانون نیست.
از سوی دیگر، پیش‌بینی اعتبارات برای تحقق جزء ۱ بند الف ماده۳۸ قانون برنامه ششم ذیل برنامه‌های هیچ‌یک از دستگاه‌های اجرایی دیده نشده است. بدیهی است تدبیر قانون‌گذار برای رفع اختلاف میان دستگاه‌ها برای حفاظت و مرمت آثار واجد ارزش تاریخی فرهنگی تحقق نخواهد یافت. همچنین به رغم تصریح جزء ۱ بند الف ماده ۹۸ قانون برنامه ششم توسعه بر مستثنا بودن تاسیسات گردشگری از شمول قانون نظام صنفی، این امر اجرایی نشده و اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی و بلاتکلیفی بخش‌خصوصی به قوت خود باقی است.با این همه، تطبیق میان لایحه بودجه با انتظارات ذیل بند ب ماده ۹۸ مبنی بر «مستندسازی، حفاظت و مرمت و معرفی میراث فرهنگی (اعم از ملموس و ناملموس) و میراث طبیعی، ایجاد شهرهای جهانی صنایع‌دستی و احیای هنرهای سنتی درحال زوال در حوزه فرهنگ و تمدن ایرانی» نشان می‌دهد این موارد در لایحه پیشنهادی مورد توجه قرار گرفته است.اما ماده ۹۹ قانون برنامه توسعه مبنی بر «تهیه و اجرای طرح بهسازی و احیای حداقل ۳۰۰ روستای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی و روستاهای هدف گردشگری از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» نیز مورد توجه قرار نگرفته است.البته برنامه‌ای برای تحقق بند الف ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه برای تدوین سند راهبردی توسعه گردشگری تدوین شده است.
همچنین به‌رغم تصریح جزء ۲ ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه مبنی‌بر «اختصاص یارانه و تسهیلات مالی در چارچوب بودجه سنواتی» و اهمیت این موضوع در توسعه گردشگری برای جذب و حفظ سرمایه‌گذاری در این حوزه، توجه چندانی به این موضوع نشده است. آنچه مشخص است اینکه تحقق بند۵۱ سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه مستلزم توجه نظام‌مند و جامع به ارائه مشوق‌های این حوزه است. بنابراین حداقل انتظار می‌رفت لایحه بودجه، نقش‌های مشخصی برای اصلی‌ترین دستگاه‌های ذی‌مدخل در حوزه گردشگری یعنی دستگاه‌های موضوع ماده ۳ قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در نظر می‌گرفت. طبیعتا برنامه‌ها و اعتبارات در نظر گرفته شده برای این موضوع صرفا ذیل سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری تکافوی اهداف در نظر گرفته شده را نمی‌کند. از سوی دیگر، در لایحه بودجه به برنامه‌ای برای تحقق بند ب ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه که به «ساماندهی گردشگری جنگل‌های شمال و شمال غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی با اولویت سواحل مکران» پرداخته، اشاره نشده است. اما بند ت ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه درخصوص موزه‌های هیات امنایی در لایحه بودجه سال ۹۷ مورد توجه قرار گرفته است.
اعتبارات در ردیف‌های متفرقه
اعتبارات پیش‌بینی‌شده سازمان از محل ردیف بودجه‌های متفرقه حداقل برابر با ۳۳۴۰ میلیارد و ۶۹۵ میلیون ریال است. بر این اساس، جزء ۴ ردیف متفرقه مربوط به اعتبارات یارانه‌ها با عنوان «کمک بلاعوض، یارانه سود و کارمزد، تحقیقات، آموزش، فناوری‌های نو، فرهنگی، گردشگری و هنری، مسکن، اجتماعی و نظارت بر اجرای طرح‌های تولیدی و خدماتی و آموزش عالی و غیرانتفاعی و اشتغال و ارائه حمایت‌های مالی و ایفای تعهدات و موارد قبلی و کمک به مناطق کمتر توسعه‌یافته و غیربرخوردار و صندوق‌های مکانیزه فروش» مبلغ ۸۰۰میلیارد ریال برای آن در نظر گرفته شده که بخشی از آن می‌تواند به گردشگری اختصاص یابد. همچنین، در جزء۳۵ ردیف متفرقه‌ای با عنوان «توسعه امکانات، فعالیت‌های فرهنگی و خدماتی زیارتی در قطب‌های گردشگری مذهبی و برگزاری و تمهید امکانات لازم مراسم سالانه پیاده‌روی اربعین» بودجه‌ای برابر با ۱۶۰میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. بخشی از این اعتبار وفق همین ماده در جهت حمایت از شهرداری‌ها برای توسعه امکانات اختصاص خواهد یافت.
از سوی دیگر، جزء ۱۷ ردیف متفرقه اعتبارات ردیف‌های موردی موقت با عنوان «سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری -کمک و ارائه حمایت مالی برای تامین سرمایه اولیه صندوق احیا و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی» بودجه‌ای برابر ۱۸میلیارد ریال برای کمک به صندوق احیا و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی پیش‌بینی شده است.علاوه بر اینها، جزء ۳۲ ردیف متفرقه با عنوان «اعتبارات موضوع رویداد تبریز ۲۰۱۸- پایتخت گردشگری جهان اسلام»، اعتبار هزینه‌ای ۱۰۰ میلیارد ریالی را برای این رویداد جهانی در نظر گرفته است. البته مشخص نیست چه میزان از این اعتبار به سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری تعلق می‌گیرد.
طبق جزء ۵۸ ردیف متفرقه با عنوان «سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری- کمک به اشخاص حقوقی و نهادهای عمومی غیردولتی (۵۰ میلیارد ریال از اعتبارات عمرانی مربوط به شهر تندیسان)» نیز بودجه ۳۲۲میلیارد و ۱۴۵ میلیون ریالی به این بخش اختصاص خواهد یافت.
در عین حال اعتبارات متفرقه انتقال‌یافته به جداول ۷ و ۱۰ ماده واحده شامل موارد زیر به سازمان میراث فرهنگی اختصاص خواهد یافت:
- «موضوع درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات کالاها و محصولات فرهنگی و صنایع‌دستی– ۸۵ درصد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و ۱۵ درصد سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری» با بودجه ۲۰میلیارد و ۲۵۰ میلیون ریال؛
- «سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری- تامین، آماده‌سازی و اداره موزه‌ها و ابنیه تاریخی» با بودجه ۴۳۰میلیارد و ۱۷۰میلیون ریال؛
- «توسعه زیرساخت‌ها و تاسیسات گردشگری و حمایت از بخش میراث فرهنگی و صنایع‌دستی» با بودجه ۱۶۴۲میلیارد و ۳۰میلیون ریال؛
- «اشتغال و ترویج صنایع‌دستی» با بودجه ۱۳۱میلیارد و۴۰۰ میلیون ریال؛
- «بیمه قالیبافان و تولیدکنندگان صنایع‌دستی» با بودجه ۱۱۶میلیارد و ۸۰۰میلیون ریال.
گزارش مرکز پژوهش‌ها در نهایت، توجه به فعالیت‌های ذیل هر برنامه را اقدام مثبتی به‌شمار آورده که شفاف‌سازی حیطه فعالیت و جزئی‌سازی تخصیص بودجه به هر برنامه را در پی دارد. تولید و تامین داد‌ه‌های آماری؛ ثبت ملی و جهانی آثار غیرمنقول و ناملموس تاریخی، فرهنگی و طبیعی؛ تحلیل داد‌ه‌های آماری؛ حمایت از فعالیت بناها، پایگاه‌ها و موزه‌های هیات امنایی شده؛ ثبت ملی و جهانی آثار غیرمنقول و ناملموس تاریخی، فرهنگی و طبیعی؛ صیانت و حمایت از استمرار تولید صنایع‌دستی و هنرهای سنتی درحال زوال؛ حمایت از شرکت‌های دانش‌بنیان الگوسازی و حمایت از بسته‌بندی محصولات صنایع‌دستی؛ حمایت از افزایش گردشگران و گستره جغرافیایی مناطق مورد بازدید از این جمله هستند. علاوه بر آن فعالیت‌های مزبور از جایگاه حائز اهمیت بخش‌خصوصی در حوزه میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری نیز غافل نمانده‌اند. در این رابطه می‌توان به برنامه‌هایی نظیر «کمک به فعالان غیردولتی گردشگری در جذب گردشگران» «کمک به تشکل‌ها و انجمن‌های میراث فرهنگی»، «کمک به تشکل‌ها، انجمن‌ها، دفاتر، هتل‌ها و شرکت‌های مرتبط با گردشگری»، «کمک به ایجاد و تقویت تشکل‌های صنفی تولیدکننده و خانه‌های صنایع‌دستی» و «کمک به خوشه‌ها و تشکل‌های ترویج و آموزش صنایع‌دستی» و...، اشاره داشت.
