چرا سیاست‌های موقت اقتصادی در ایران، دائمی می‌شوند؟

بارها نشان داده شده است که سیاست‌های موقت، بیش از آنکه به شرایط اقتصادی وابسته باشند، به منافع گروه‌هایی وابسته می‌شوند که در نتیجه اجرای آن سیاست شکل می‌گیرند. به بیان دیگر، مشکل از جایی آغاز می‌شود که یک سیاست، ذی‌نفعان خود را تولید می‌کند؛ ذی‌نفعانی که پس از پایان بحران نیز برای حفظ آن سیاست انگیزه دارند.

فرض کنید دولت برای کنترل قیمت یک کالا، صادرات آن را موقتاً ممنوع می‌کند. در نگاه اول، این تصمیم شاید بتواند عرضه داخلی را افزایش دهد و قیمت را کاهش دهد، اما هم‌زمان گروهی از واردکنندگان، توزیع‌کنندگان یا مصرف‌کنندگان از این وضعیت منتفع می‌شوند. پس از مدتی، لغو این ممنوعیت به تصمیمی سیاسی تبدیل می‌شود که با مقاومت گروه‌های ذی‌نفع روبه‌رو خواهد شد.

همین منطق درباره ارز ترجیحی نیز صادق بود. آنچه قرار بود راهکاری کوتاه‌مدت برای مهار شوک‌های قیمتی باشد، به تدریج شبکه‌ای از منافع اقتصادی ایجاد کرد که حذف آن را به یکی از دشوارترین تصمیم‌های سیاست‌گذاری تبدیل کرد. هرچه عمر یک سیاست بیشتر می‌شود، هزینه سیاسی اصلاح آن نیز افزایش می‌یابد.

اما ماجرا فقط به شکل‌گیری ذی‌نفعان محدود نمی‌شود. سیاست‌های موقت معمولاً جایگزین اصلاحات دشوار می‌شوند. کنترل قیمت، آسان‌تر از اصلاح ساختار بازار است. ممنوعیت واردات، ساده‌تر از افزایش بهره‌وری تولید داخلی است. توزیع یارانه، فوری‌تر از اصلاح نظام رفاهی است. در نتیجه، سیاست موقت به مُسکنی تبدیل می‌شود که اگرچه درد را برای مدتی کاهش می‌دهد، اما درمان بیماری را به تعویق می‌اندازد.

این همان چیزی است که اقتصاددانان از آن با عنوان «وابستگی به مسیر» یاد می‌کنند. تصمیم‌های امروز، گزینه‌های فردا را محدودتر می‌کنند. هرچه یک سیاست بیشتر دوام بیاورد، اقتصاد خود را با آن تطبیق می‌دهد. بنگاه‌ها سرمایه‌گذاری‌هایشان را بر اساس آن انجام می‌دهند، قراردادها با فرض تداوم آن بسته می‌شوند و حتی انتظارات مردم نیز به ادامه آن گره می‌خورد. در چنین شرایطی، حذف یک سیاست نه تنها به معنای تغییر یک قانون، بلکه به معنای بر هم زدن مجموعه‌ای از روابط اقتصادی است که طی سال‌ها شکل گرفته‌اند.

از سوی دیگر، سیاست‌های موقت معمولاً فاقد معیار خروج هستند. در بسیاری از کشورها، قوانین اضطراری دارای «بند غروب (Sunset Clause) »  هستند؛ یعنی از همان ابتدا مشخص است که این سیاست در چه تاریخی یا با تحقق چه شرایطی به پایان می‌رسد، مگر آنکه دوباره به تصویب برسد. اما در ایران، کمتر سیاستی با چنین ساز و کاری طراحی می‌شود. نتیجه این است که وضعیت اضطراری عملاً به وضعیت عادی تبدیل می‌شود و هیچ‌کس مسئول توضیح چرایی ادامه آن نیست.

مسئله بعدی، نبود ارزیابی پس از اجراست. در اقتصاد، تصمیم‌گیری تنها به اجرای یک سیاست محدود نمی‌شود؛ بلکه باید مشخص شود آیا آن سیاست به هدف اولیه خود رسیده است یا خیر؛ اگر نرسیده، آیا باید اصلاح شود یا کنار گذاشته شود؟ در عمل، بسیاری از سیاست‌های اقتصادی در ایران، بدون اینکه ارزیابی مستقلی از نتایجشان منتشر شود، سال‌ها ادامه پیدا می‌کنند. گویی نفس اجرا، جایگزین سنجش اثربخشی شده است.

ماندگاری سیاست‌های موقت، هزینه‌ای فراتر از ناکارآمدی اقتصادی دارد. این وضعیت، پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد را نیز تضعیف می‌کند. سرمایه‌گذار نمی‌داند سیاستی که امروز «موقت» خوانده می‌شود، شش ماه دیگر حذف خواهد شد یا شش سال دیگر همچنان برقرار خواهد بود. در چنین فضایی، برنامه‌ریزی بلندمدت دشوار می‌شود و سرمایه‌گذاری به نفع فعالیت‌های کوتاه‌مدت و کم‌ریسک عقب می‌نشیند.

شاید مهم‌ترین تفاوت میان سیاست‌گذاری خوب و بد، نه در تعداد مداخلات، بلکه در توانایی پایان دادن به آنها باشد. سیاست موقت زمانی معنا دارد که از همان ابتدا، پایان آن نیز طراحی شده باشد. در غیر این صورت، هر راهکار اضطراری دیر یا زود به بخشی از ساختار اقتصاد تبدیل می‌شود؛ ساختاری که نه محصول یک انتخاب آگاهانه، بلکه نتیجه انباشت تصمیم‌هایی است که هیچ‌گاه زمان پایانشان فرا نرسیده است.

شاید وقت آن رسیده باشد که در کنار پرسش همیشگی «چه سیاستی باید اجرا شود؟»، پرسش دیگری نیز وارد ادبیات سیاست‌گذاری ایران شود: «این سیاست دقیقاً چه زمانی و تحت چه شرایطی باید متوقف شود؟» گاهی کیفیت و نتایج یک سیاست، نه با نحوه آغاز آن، بلکه با توانایی سیاست‌گذار در پایان دادن به آن سنجیده می‌شود.

بارها نشان داده شده است که سیاست‌های موقت، بیش از آنکه به شرایط اقتصادی وابسته باشند، به منافع گروه‌هایی وابسته می‌شوند که در نتیجه اجرای آن سیاست شکل می‌گیرند. به بیان دیگر، مشکل از جایی آغاز می‌شود که یک سیاست، ذی‌نفعان خود را تولید می‌کند؛ ذی‌نفعانی که پس از پایان بحران نیز برای حفظ آن سیاست انگیزه دارند.

فرض کنید دولت برای کنترل قیمت یک کالا، صادرات آن را موقتاً ممنوع می‌کند. در نگاه اول، این تصمیم شاید بتواند عرضه داخلی را افزایش دهد و قیمت را کاهش دهد، اما هم‌زمان گروهی از واردکنندگان، توزیع‌کنندگان یا مصرف‌کنندگان از این وضعیت منتفع می‌شوند. پس از مدتی، لغو این ممنوعیت به تصمیمی سیاسی تبدیل می‌شود که با مقاومت گروه‌های ذی‌نفع روبه‌رو خواهد شد.

همین منطق درباره ارز ترجیحی نیز صادق بود. آنچه قرار بود راهکاری کوتاه‌مدت برای مهار شوک‌های قیمتی باشد، به تدریج شبکه‌ای از منافع اقتصادی ایجاد کرد که حذف آن را به یکی از دشوارترین تصمیم‌های سیاست‌گذاری تبدیل کرد. هرچه عمر یک سیاست بیشتر می‌شود، هزینه سیاسی اصلاح آن نیز افزایش می‌یابد.

اما ماجرا فقط به شکل‌گیری ذی‌نفعان محدود نمی‌شود. سیاست‌های موقت معمولاً جایگزین اصلاحات دشوار می‌شوند. کنترل قیمت، آسان‌تر از اصلاح ساختار بازار است. ممنوعیت واردات، ساده‌تر از افزایش بهره‌وری تولید داخلی است. توزیع یارانه، فوری‌تر از اصلاح نظام رفاهی است. در نتیجه، سیاست موقت به مُسکنی تبدیل می‌شود که اگرچه درد را برای مدتی کاهش می‌دهد، اما درمان بیماری را به تعویق می‌اندازد.

این همان چیزی است که اقتصاددانان از آن با عنوان «وابستگی به مسیر» یاد می‌کنند. تصمیم‌های امروز، گزینه‌های فردا را محدودتر می‌کنند. هرچه یک سیاست بیشتر دوام بیاورد، اقتصاد خود را با آن تطبیق می‌دهد. بنگاه‌ها سرمایه‌گذاری‌هایشان را بر اساس آن انجام می‌دهند، قراردادها با فرض تداوم آن بسته می‌شوند و حتی انتظارات مردم نیز به ادامه آن گره می‌خورد. در چنین شرایطی، حذف یک سیاست نه تنها به معنای تغییر یک قانون، بلکه به معنای بر هم زدن مجموعه‌ای از روابط اقتصادی است که طی سال‌ها شکل گرفته‌اند.

از سوی دیگر، سیاست‌های موقت معمولاً فاقد معیار خروج هستند. در بسیاری از کشورها، قوانین اضطراری دارای «بند غروب» (Sunset Clause) هستند؛ یعنی از همان ابتدا مشخص است که این سیاست در چه تاریخی یا با تحقق چه شرایطی به پایان می‌رسد، مگر آنکه دوباره به تصویب برسد. اما در ایران، کمتر سیاستی با چنین ساز و کاری طراحی می‌شود. نتیجه این است که وضعیت اضطراری عملاً به وضعیت عادی تبدیل می‌شود و هیچ‌کس مسئول توضیح چرایی ادامه آن نیست.

مسئله بعدی، نبود ارزیابی پس از اجراست. در اقتصاد، تصمیم‌گیری تنها به اجرای یک سیاست محدود نمی‌شود؛ بلکه باید مشخص شود آیا آن سیاست به هدف اولیه خود رسیده است یا خیر؛ اگر نرسیده، آیا باید اصلاح شود یا کنار گذاشته شود؟ در عمل، بسیاری از سیاست‌های اقتصادی در ایران، بدون اینکه ارزیابی مستقلی از نتایجشان منتشر شود، سال‌ها ادامه پیدا می‌کنند. گویی نفس اجرا، جایگزین سنجش اثربخشی شده است.

ماندگاری سیاست‌های موقت، هزینه‌ای فراتر از ناکارآمدی اقتصادی دارد. این وضعیت، پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد را نیز تضعیف می‌کند. سرمایه‌گذار نمی‌داند سیاستی که امروز «موقت» خوانده می‌شود، شش ماه دیگر حذف خواهد شد یا شش سال دیگر همچنان برقرار خواهد بود. در چنین فضایی، برنامه‌ریزی بلندمدت دشوار می‌شود و سرمایه‌گذاری به نفع فعالیت‌های کوتاه‌مدت و کم‌ریسک عقب می‌نشیند.

شاید مهم‌ترین تفاوت میان سیاست‌گذاری خوب و بد، نه در تعداد مداخلات، بلکه در توانایی پایان دادن به آنها باشد. سیاست موقت زمانی معنا دارد که از همان ابتدا، پایان آن نیز طراحی شده باشد. در غیر این صورت، هر راهکار اضطراری دیر یا زود به بخشی از ساختار اقتصاد تبدیل می‌شود؛ ساختاری که نه محصول یک انتخاب آگاهانه، بلکه نتیجه انباشت تصمیم‌هایی است که هیچ‌گاه زمان پایانشان فرا نرسیده است.

شاید وقت آن رسیده باشد که در کنار پرسش همیشگی «چه سیاستی باید اجرا شود؟»، پرسش دیگری نیز وارد ادبیات سیاست‌گذاری ایران شود: «این سیاست دقیقاً چه زمانی و تحت چه شرایطی باید متوقف شود؟» گاهی کیفیت و نتایج یک سیاست، نه با نحوه آغاز آن، بلکه با توانایی سیاست‌گذار در پایان دادن به آن سنجیده می‌شود.