راه و شهرسازی زیر تیغ انتزاع

برنامه ادغام وزارتخانه‌های مسکن و راه، برای اولین بار،‌ بهمن سال 89 و پس از استیضاح وزیر وقت راه و ترابری، در دولت دهم مطرح شد و سپس در 13 خرداد سال 90، با هدف تحقق ماده‌ای از برنامه پنجم مبنی بر «کاهش تعداد وزارتخانه‌ها از 21 به 17 وزارتخانه»، قانون تشکیل وزارت راه و شهرسازی در مجلس به تصویب رسید. هر چند در آن زمان، مزیت پنهان ادغام دو دستگاه سیاست‌گذار در حوزه‌های «حمل و نقل» و «مسکن و شهرسازی» برای آینده شهرها، چندان در بین مسوولان مطرح نبود و اقدام دولت به ادغام، صرفا نوعی عمل به تکلیف برنامه و شاید فن بدل به نتیجه استیضاح ارزیابی شده بود. به گزارش دنیای اقتصاد ، اما طی 4 سال اخیر، به‌واسطه تایید «پیوند حوزه‌های راه و شهرسازی» از جانب وزیر مربوطه، یک دگرگونی اساسی در سیاست‌های کلیدی حوزه‌های مسکن و حمل و نقل با هدف بهره‌برداری از «ادغام صورت گرفته در ساختار وزارتی»، اتفاق افتاد به‌طوری که،‌ مطابق برنامه‌ای که عباس آخوندی سال 92 برای ارائه به مجلس در جریان تشکیل کابینه تدوین کرده بود، هم اکنون نوعی رابطه معنادار و منبعث از الگوی کشورهای توسعه‌یافته، بین پروژه‌های حمل و نقل و طرح‌های کالبدی و توسعه شهری، برقرار شده و شرایط برای بروز آثار مثبت این رابطه در 4 سال پیش رو، فراهم آمده است.

با این حال، آنچه دولت در روزهای اخیر و به‌صورت ناگهانی –بدون اطلاع قبلی درباره تصمیم به تفکیک وزارت راه و شهرسازی- در قالب انتزاع «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» از یکدیگر، در قالب تدوین لایحه تدارک دیده است، در صورت تصویب نهایی،‌ به قطع ارتباط حیاتی بین این دو حلقه‌ مکمل منجر خواهد شد که تبعات آن می‌تواند همه اهداف و برنامه‌های 4 سال گذشته در نظام شهرسازی و تعادل‌بخشی به جمعیت و فعالیت در پهنه جغرافیایی کشور را از «ریل» خارج کند.  اعلام خبر «تدوین لایحه تفکیک وزارت راه و شهرسازی» طی دو روز اخیر باعث واکنش صاحب‌نظران در نقد جدی این تصمیم و مخالف با آن شد. بررسی‌ها از تبعات و آسیب‌های تجزیه راه و شهرسازی نشان می‌دهد: «تیغ» انتزاع علاوه بر اینکه در وزارت راه و شهرسازی به لحاظ وقوع زلزله ساختاری-اداری، «تولید دردسر» می‌کند و پایداری نسبی حاکم بر چارت مسوولیت‌ها را به هم بریزد، در حوز‌های حمل و نقل، شهرسازی، مسکن و زیرحوزه‌های مربوطه، 8 آسیب وارد خواهد کرد که تبعات حتمی آن، خنثی‌شدن برنامه‌های 4 سال گذشته در این حوزه‌ها قبل از به بار نشستن کامل آنها خواهد بود.

مرگ زودرس «شهرسازی ریل‌پایه»

مهم‌ترین برنامه وزارت راه و شهرسازی در مقطع فعلی که سنگ بنای آن حدود دو سال پیش گذاشته شد، اجرای سیاست «شهرسازی ریل‌پایه» است. بر اساس این سیاست، «شبکه حمل و نقل ریلی» چه در درون شهرهای بزرگ و چه در فاصله بین شهرها، در خدمت «مولفه‌های شهرسازی» قرار می‌گیرد به این معنا که وزارت راه و شهرسازی با استفاده از امتیاز در دست داشتن اهرم‌‌های سیاست‌گذاری هر دو حوزه به‌صورت همزمان، شهرهای موجود به‌خصوص مناطق شهری بکر و مستعد جذب جمعیت را از طریق تجهیز به حمل و نقل ریلی، سکونت‌پذیر کند.

سیاست «شهرسازی ریل‌پایه»،‌ سال گذشته با تاسیس شرکت قطارهای حومه‌ای آماده اجرا شد ضمن آنکه سایر سیاست‌های عرضه مسکن و توسعه شهرها در 4 سال اخیر با لحاظ «هماهنگی کامل دو طرفه با پروژه‌های حمل و نقل ریلی و سایر مدهای حمل و نقل»، تعریف شده است. با تجزیه راه و شهرسازی از یکدیگر در دولت دوازدهم، تحقق این سیاست، بعید خواهد بود. دومین آسیب مهم انتزاع وزارت راه و شهرسازی، تخریب یکی از دو ابزار اصلی برای اجرای برنامه «آمایش سرزمین» است. این برنامه که «توزیع متوازن جمعیت و فعالیت‌ها در پهنه جغرافیایی کشور» هدف آن است، با دو ابزار «بودجه و منابع مالی» و همچنین «سیستم‌های حمل و نقلی در خدمت نظام شهرسازی»، محقق می‌شود. تفکیک مرجع سیاست‌گذاری حمل و نقل از شهرسازی، کارآیی ابزار دوم را مختل خواهد کرد.

آسیب سوم، «تشدید عدم تعادل جمعیت بین شهرهای بزرگ و کوچک» است که برخلاف سیاست‌های این دوره دولت ارزیابی می‌شود.

در حال حاضر تمرکز اصلی جمعیت به لحاظ پراکندگی شهری، در کلان‌شهرها است و به لحاظ جغرافیای کشور، عمدتا در شمال و غرب کشور است به‌طوری که در مناطق جنوبی و شرق کشور و همین‌طور در شهرهای کوچک اطراف شهرهای بزرگ، خلأ کار و فعالیت و جمعیت ساکن باعث فشار تقاضای سکونتی و شغلی به سایر مناطق کشور شده است. تجربه کشورهای مختلف در این زمینه نشان می‌دهد: یکی از مسیرهای اصلی برای توازن‌بخشی به جمعیت به‌خصوص در مجموعه‌های شهری –شهر مادر و شهرهای کوچک اطراف- در توسعه هدفمند شبکه حمل و نقل ریلی خلاصه می‌شود. توسعه هدفمند از بابت «تعقیب سیاست‌های شهرسازی در حوزه حمل و نقل» تا جذابیت اولیه و پایدار برای سکونت در شهرهای دارای ظرفیت خالی به‌وجود بیاید.

وزیر راه و شهرسازی در اوایل دولت یازدهم درباره «نقطه قوت» ادغام وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت راه و ترابری اعلام کرده بود، ادغام این دو وزارتخانه باعث ضمانت اجرایی طرح‌های کالبدی توسعه شهرها و توزیع بهتر جمعیت در سطح کشور می‌شود. از بین رفتن این تضمین در جریان انتزاع دوباره، می‌تواند آسیب بعدی تفکیک وزارت راه و شهرسازی تلقی شود. همچنین «ایجاد راه دسترسی» برای کانون‌های مورد نظر جذب جمعیت، مهم‌ترین عامل در توسعه شهرها محسوب می‌شود. از طرفی، مزیت وضعیت فعلی ساختار سیاست‌گذاری در حوزه‌های راه و شهرسازی که از طریق وزارتخانه واحد انجام می‌شود باعث انطباق طرح‌های جامع شهری و طرح‌های جامع حمل و نقل شده است که این موضوع کارآیی طرح‌ها را افزایش می‌دهد. مزیت دیگر ادغام دو وزارتخانه طی دست کم 4 سال گذشته، شکل‌گیری نگاه یکپارچه و منسجم به توسعه کالبدی و صنعت حمل و نقل بوده که باعث شده شبکه حمل و نقل براساس «توسعه تقاضامحور» و تبعیت از اصل یکپارچگی، گسترش پیدا کند. مطابق نگرانی صاحب‌نظران از تبعات تجزیه وزارت راه و شهرسازی، در صورت اجرای این تصمیم دولت، شهرها از محل محرومیت از مزایای فوق، آسیب خواهند دید.

آسیب دیگر که مستقیم متوجه بخش مسکن می‌شود، «تاخیر در بروز رونق ناشی از جو روانی تجزیه وزارتی» خواهد بود. تجربه تغییر ساختار وزارتخانه‌ها در دوره قبل- ادغام- نشان می‌دهد: در جریان تغییر ساختار که می‌تواند فرآیند اجرای کامل آن، سال‌ها به طول بینجامد، بی‌عملی در مدیران تحت تاثیر صبر و انتظار برای اعلام چارت جدید، افزایش پیدا می‌کند. در این دوره، با توجه به مقطع حساس بازار مسکن –حالت میانه رکود و رونق- این بخش نیازمند مراقبت دقیق نسبت به حسن اجرای سیاست‌های محرک است. بنابراین هر نوع تغییر شدید اداری در ساختار سیاست‌گذاری بخش مسکن که تجزیه وزارت راه و شهرسازی از جمله آن است، به بخش آسیب خواهد زد.

هزینه بازگشت به عصر تجزیه

 برآوردها در سطح برخی مسولان دولتی نشان می‌دهد: فرآیند «تفکیک» وزارت راه و شهرسازی، به مراتب بیش‌از پروسه پشت‌ سر گذاشته شده «ادغام»، زمانبر خواهد بود. گفته می‌شود، «تفکیک»، چیزی حدود 2 تا 3 سال طول خواهد کشید. چالش بعدی، تامین منابع مالی نجومی برای خرید ساختمان‌های فروخته شده از دو وزارتخانه است. در فاصله سال‌های 90 تا 92، بخشی از املاک و اموال وزارتخانه‌های «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» از جمله ساختمان اصلی وزارت مسکن در خیابان خدامی فروخته شد. اکنون با تفکیک دوباره، تحت تاثیر عریض و طویل شدن بدنه دولت، باید ساختمان‌های جدید با قیمت به مراتب گران‌تر از زمان «سبک‌سازی دولت از املاک مازاد» خریداری شود. آن هم در شرایطی که دولت کماکان با تنگنای مالی در بودجه دست به گریبان است و هزینه‌های ضروری‌تر در بخش‌های حیاتی، معطل تامین اعتبار کافی است.

تجزیه وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه، تورم نیروی انسانی در دولت را نیز تشدید می‌کند.

گفته می‌شود، تصمیم دولت برای تفکیک سه وزارتخانه به قدری جدی است که برنامه‌ریزی شده فرآیند تصویب لایحه در مجلس به گونه‌ای پیش رود که کابینه دوازدهم براساس انتخاب وزرا برای وزارتخانه‌های جدید شکل بگیرد.

چشم‌پوشی به دو تجربه جهانی موفق

نحوه سیاست‌گذاری در حوزه‌های مسکن و حمل و نقل در دو کشور موفق، نشان می‌دهد، پیوند مرجع سیاست‌گذاری در این دوره، باعث نجات شهرها از عمده چالش‌های مشترک شهرهای امروزی خواهد شد. فرانسه و ژاپن دو تجربه موفق در زمینه تشکیل وزارتخانه‌های مرتبط با حمل و نقل و شهرسازی به حساب می‌آیند.

در فرانسه، وزارت محیط‌زیست و توسعه پایدار، سیاست‌گذار امور مسکن و حمل و نقل است. فعالیت این وزارتخانه باعث شده یک شبکه ریلی مجهز و کارآمد در خدمت جابه‌جایی‌های عظیم مسافر در مجموعه‌های شهری بین شهرهای مادر و شهرهای جدید اطراف به‌وجود بیاید. این شبکه، چالش آلودگی هوا و ترافیک معابر در پایتخت فرانسه را تا حدودی مهار کرده است. در ژاپن نیز سیاست‌گذاری حوزه‌های حمل و نقل و شهرسازی گردشگری، از سوی یک وزارتخانه با عنوان وزارت زمین و امور زیربنایی انجام می‌شود. تحقق کامل «شهرسازی ریل‌پایه» از طریق سرمایه‌گذاری عظیم بخش خصوصی در حمل و نقل ریلی و ایجاد شبکه مویرگی مترو، محصول این مدل سیاست‌گذاری است.

حذف صورت مساله در شهرها با انتزاع

برخی کارشناسان شهرسازی در واکنش به تصمیم دولت برای تجزیه وزارت راه و شهرسازی، این اقدام را «تولید دردسر» از طریق پاک کردن صورت مساله روز شهرهای کشور عنوان کردند.

شهرسازها معتقدند: «حرکت در شهر» و «شهرسازی»، دو حلقه جدانشدنی و غیرقابل تفکیک از یک زنجیره سیاست‌گذاری در این حوزه به حساب می‌آیند. تا قبل از ادغام و شکل‌گیری وزارت راه و شهرسازی، سیاست‌های بخش مسکن و شهرسازی، از تضمین کافی برای تحقق سند آمایش سرزمین برخوردار نبود. ساخت و سازهای انبوه مسکن از بیابان‌های اطراف شهرهای بزرگ بدون توجه به نیاز مناطق در حال احداث به شبکه حمل و نقل ریلی، مهم‌ترین عارضه جدایی مراجع سیاست‌گذاری در این دو حوزه بوده که آثار آن در حال حاضر به شکل حجم بالای واحد مسکونی خالی از سکنه در شهرهای جدید اطراف تهران و فشار ترافیکی و زیست محیطی بار تردد با خودروی شخصی ساکنان اطراف تهران به معابر پایتخت، قابل ردیابی است. همچنین استقرار غالب ایستگاه‌های راه‌آهن در خارج یا مرز محدوده شهرها، از جمله تبعات سیاست‌گذاری جزیره‌ای برای دو حوزه مربوطه طی سال‌های دور بوده است. کارشناسان با تاکید بر اینکه هر دو تجربه «تفکیک وزارتخانه‌های مسکن و حمل و نقل» و «ادغام این دو» در کشورهای مختلف‌ وجود دارد و قابل بررسی است، اعلام کردند: در هر کشور، متناسب با مساله و دغدغه‌ای که در حوزه مربوطه وجود دارد، یکی از این دو تجربه در دست اجرا است. در ایران نیز، از آنجا که مساله اصلی «عدم توازن جمعیتی در شهرها و ضرورت توسعه هدفمند شبکه حمل و نقل در قالب شهرسازی ریل‌پایه» است، بهترین شکل ساختار دولتی برای سیاست‌گذاری، حفظ پیوند در قالب تداوم فعالیت وزارت راه و شهرسازی است.