معجزه با ارز
محمد قاسمی، معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس، به خوبی هویت «بودجه ریزی کشور» را تشریح می‌کند: «قانون برنامه و بودجه، مصوب سال ١٣٥١ است. درحالی‌که بعد از انقلاب، کل فرایند سیاسی و همچنین مجموعه نهادهای مربوطه دچار تغییرات اساسی شده‌اند، ولی این قانون هنوز تغییر نکرده است»
بسیاری از مشکلات داخلی کشور به همین «قانون برنامه و بودجه» تنقیح‌نشده باز می‌شود؛ نمونه آن مسائل محیط زیست. قاسمی دراینباره می‌گوید: «درحال‌حاضر استان خوزستان درگیر مسائل پیچیده محیط زیست است. ریشه این مسائل را باید در تصمیم‌های بودجه‌ای جست‌وجو کرد. ده‌ها تصمیمی که در سال‌های قبل نباید گرفته می‌شد و گرفته شد». البته این مصائب صرفا به قانون «برنامه و بودجه» مصوب سال ٥١ بازنمی‌گردد. از جمله دلایل آن را می‌توان به جایگاه مجلس در حوزه بودجه‌ریزی ربط داد.
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از شرق ، قاسمی به این جایگاه تصمیم‌گیرنده نگاهی خاص داشت. گویی منتقد بود: «بعد از انقلاب ما با پدیده‌ای اضافی هم روبه‌رو شدیم. در دوران قبل از انقلاب، مجلس عملا نقشی در بودجه‌ریزی نداشت. بعد از انقلاب که مجلس در رأس قرار گرفت و نمایندگان انتخاب شدند و آنها با این نظام انتخاباتی تبدیل شدند به «بیان‌کنندگان خواسته‌های محلی». غیر از مبحث نقص قانون، باید بی‌نظمی برخی از دولت‌ها را نیز مدنظر قرار داد؛ چراکه بنا به گفته‌های قاسمی هرچه از دوران اول انقلاب فاصله می‌گیریم، شاهد بی‌نظمی در تهیه بودجه هستیم و انتظام سند بودجه و حتی برنامه‌ها به‌تدریج بدتر و کم‌کیفیت‌تر می‌شود. در کنار این موارد باید حضور یک «معادله» را هم در بودجه‌ریزی ٤٠ سال اخیر ایران اضافه کنیم. شرح مبسوط این معادله و همچنین بحث از کلیت بودجه سال ٩٦، جایگاه استقراض در بودجه ٩٦، نقش نظام آماری در بودجه‌ریزی، شیوه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و بالاخره خرابکاری‌های بودجه‌ای دولت‌های قبل را در این گفت‌وگو بخوانید.
اولین پرسش آن است که چرا بودجه دولت به مردم مربوط است؟ به عبارت دیگر، آیا بودجه اعداد و ارقامی است که به درد کارمندان و مدیران دولتی می‌خورد یا به عامه مردم هم ارتباط دارد؟
این سؤال یکی از مهم‌ترین پرسش‌های مطرح درباره بودجه است و پاسخ آن هم این است که بودجه مجموعه تصمیم‌هایی است که همه شئون زندگی مردم را به صورت روزانه تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. اینکه دولت چقدر منابع در اختیار دارد و از چه طریق این منابع را تأمین می‌کند (مثلا مالیات می‌گیرد یا نفت می‌فروشد یا استقراض می‌کند) و در انجام هزینه‌ها به آموزش اهمیت بیشتر داده است یا به بهداشت و درمان یا امنیت موضوعات مربوط به زندگی همه مردم است. حتی فراتر از نسل حاضر، تصمیم‌گیری درباره موضوعاتی مانند آموزش و محیط زیست و امنیت ممکن است زندگی نسل‌های بعدی را تحت‌تأثیر قرار دهد.
بگذارید مصداقی‌تر صحبت کنیم. درحال‌حاضر استان خوزستان درگیر مسائل پیچیده محیط زیست است. ریشه این مسائل را باید در تصمیم‌های بودجه‌ای جست‌وجو کرد؛ ده‌ها تصمیمی که در سال‌های قبل نباید گرفته می‌شد و گرفته شد و ده‌ها تصمیمی که سال‌ها قبل باید در بودجه گرفته می‌شد و نشد یا طرح‌هایی که نباید انجام می‌شد؛ اما میلیاردها تومان به اجرای آنها اختصاص یافت و طرح‌هایی که باید انجام می‌شد و به دلیل کمبود بودجه یا نشناختن اولویت‌ها انجام نشد. همچنین است مسائل دریاچه ارومیه و... . همگی مواردی هستند که در بودجه کشور منعکس می‌شوند. در یک بیان کلی بودجه سالانه سطح درک و فهم دولت از مسائل کشور و جرئت و جسارت در بیان آنها و میزان بلوغ کارشناسی دولت در پیدا کردن راه‌حلی برای این مسائل را نشان می‌دهد.
مسلم است بودجه‌ریزی نیاز به اعداد و ارقام و آماری دارد که این ارقام و آمار حتی هنوز در مراکز دولتی (مانند بانک مرکزی و مرکز آمار و سازمان برنامه و بودجه) به صورت واضح و تفصیلی اعلام نمی‌شود. بعد از انقلاب، این مسئله تا چه میزان بر ناکارآمدی بودجه تأثیر‌گذار بوده؟ بودجه سال ٩٦ از این مشکل تا چه حد تأثیر گرفته است؟
طبق اصل ٥٢ قانون اساسی، بودجه سالانه طبق قانون باید تهیه و به مجلس شورای اسلامی ارائه شود. بعد از انقلاب همیشه این بحث وجود داشته که این فرایند قانونی، چه ماهیتی دارد. درحال‌حاضر یکی از مبنایی‌ترین قوانین تنظیم بودجه، قانون برنامه و بودجه مصوب سال ١٣٥١ است. درحالی‌که بعد از انقلاب کل فرایند سیاسی و همچنین مجموعه نهادهای مربوطه دچار تغییرات اساسی شده‌اند، ولی این قانون هنوز تغییر نکرده است. این مسئله به نوبه خود در بحث و بررسی بودجه تأثیراتی داشته است.
یعنی هنوز دراینباره شرایط فراهم نشده است؟
به عبارت دقیق‌تر باید گفت زمینه برای اجرای دقیق اصول قانون اساسی درباره بودجه هنوز فراهم نشده است. پس از پیروزی انقلاب، مجلس در بررسی و تصویب بودجه حقوقی دارد که به‌هیچ‌وجه قبل از انقلاب در آن جایگاه نبود؛ حال آنکه در فرایند کنونی همه دولت‌ها سعی کرده‌اند به انحای مختلف همه اختیارات را برای خود حفظ کنند. بحث و جدل‌هایی دراینباره وجود داشته و دارد. در دولت قبل، بحث و جدل‌هایی درباره بودجه مطرح می‌شد که گاه حکایت از حد و حدود و حق و حقوق و نحوه دخالت مجلس و دولت بر سر بودجه بود. البته برخی دوره‌ها نیز این بحث و جدل‌ها مطرح نمی‌شود؛ نه به این دلیل که مسائل حل شده، بلکه به جهت اینکه دولت و مجلس مقداری همسو می‌شوند و این‌گونه اختلافات را با هماهنگی‌های سیاسی حل می‌کنند.
نکته دیگر این است که صرف‌نظر از نقص قانونی، وقتی خوب دقت کنیم، هرچه از دوران اول انقلاب فاصله می‌گیریم شاهد بی‌نظمی در تهیه بودجه هستیم و انتظام سند بودجه و حتی برنامه‌ها به‌تدریج بدتر و کم‌کیفیت‌تر می‌شود. در دهه‌های اول انقلاب گزارش‌های اقتصادی منظمی هم از سوی سازمان برنامه و بودجه و هم از سوی بانک مرکزی تهیه می‌شد. در این گزارش‌ها، مسائل کشور تبیین و تحلیل می‌شد و بعدا «بخشنامه بودجه» بر مبنای این گزارش (گزارش تهیه‌شده از سوی سازمان برنامه و بودجه) صادر می‌شد. اما درحال‌حاضر این گزارش‌ها با گزارش عملکرد برنامه‌ها ادغام شده است. این در حالی است که کارکردهای این دو با هم متفاوت است.
بانک مرکزی نیز گزارش‌های سالانه منظمی درباره تحولات اقتصادی را که پیش‌تر منتشر می‌کرد، سال‌هاست متوقف کرده است. بنابراین هرچه می‌گذرد، انگار فرایند تهیه سند بودجه که نیازمند تحلیل و نظم خاصی است، خدشه‌دار می‌شود. برای مستند‌سازی این بحث، چند عدد و رقم را عرض می‌کنم: برای سال ١٣٩٣، بانک مرکزی نرخ رشد اقتصادی را اعلام می‌کند؛ اما مرکز آمار آن را اعلام نمی‌کند. برای سال ١٣٩٤ مرکز آمار این نرخ را اعلام می‌کند؛ اما بانک مرکزی از اعلام آن صرف‌نظر می‌کند! ما می‌دانیم که در این دو سال، نرخ‌های محاسبه‌شده از سوی بانک مرکزی و مرکز آمار ایران، اساسا هم‌جهت نبوده و به‌همین‌خاطر یکی از آنها، نرخ رشد اقتصادی کشور را اعلام نمی‌کند. سؤال من به عنوان یک کارشناس که نگاهی صرفا فنی به بودجه دارد، این است که بودجه سندی است که قرار است در خدمت بهبود شرایط اقتصادی کشور باشد؛ حال اگر نرخ رشد منفی باشد، علامت خاصی به سیاست‌گذاری در حیطه مسائل اقتصادی اعلام می‌کند و اگر نرخ رشد مثبت باشد، سیگنالی دیگر برای سیاست‌گذاری داده می‌شود. بر اساس همین منفی و مثبت‌بودن نرخ، جهت‌گیری‌های بودجه باید تنظیم شود. حال سؤال این است که بالاخره بودجه براساس کدام نرخ رشد باید تنظیم شود؟ نرخ رشد مثبت یا منفی؟
بنابراین باید بگویم که داده‌ها، آمارها و تحلیل‌هایی که باید وجود داشته باشد، یا وجود ندارند و اگر هم باشند، کم‌محتوا ارائه می‌شوند. از این جهت در تحلیل جهت‌گیری‌های بودجه، مشکل به وجود می‌آید.
در راستای سوگیری نافرجام بودجه، شاهد یک نوع «ناسازگاری درونی» خاص در بودجه سال ١٣٩٦ نیز هستیم. به‌عنوان نمونه بخشی از بودجه به سمت پرداخت بدهی‌های دولت حرکت می‌کند؛ اما بخش دیگر بودجه رویکرد افزایش در بدهی‌ها را دارد. حتی در پاره‌ای موارد شاهد هستیم این لایحه با پاره‌ای از سیاست‌های کلی اقتصادی در تعارض است. دلیل این مسئله چیست؟
از نگاه صرف کارشناسی، بودجه مهم‌ترین ابزار اجرای سیاست مالی در همه کشورهاست. بودجه مانند همه ابزارهای اقتصاد کلان، هم به رشد اقتصادی باید کمک کند و هم به ثبات آن؛ همچنین باید به توزیع عادلانه‌تر درآمدها نیز کمک کند. در حقیقت این وظایف سه‌گانه‌ای که از آن نام برده شده (رشد اقتصاد، ثبات اقتصاد، توزیع عادلانه)، مأموریت همه ابزارهای اقتصاد کلان است؛ اما در ایران، آیا بودجه ظرفیتی برای چنین سیاست‌گذاری دارد؟ این همان مشکلی است که باید درباره آن توضیح دهیم. پاسخ آن هم منفی است. متأسفانه بودجه ایران، سال‌هاست که دیگر سند سیاست‌گذاری که بتواند کمک‌رسان رشد اقتصادی کشور باشد و متغیرهای اقتصاد کلان را ثبات ببخشد، نیست. درباره دلیل این مسئله، چند نکته اساسی را می‌توان عنوان کرد. اول نحوه ورود درآمد حاصل از نفت به بودجه؛ در واقع وقتی درآمد حاصل از نفت را وارد بودجه می‌کنیم، به این معناست که نوسانات مقدار فروش نفت، نوسانات قیمت نفت و همچنین نوسانات قیمت ارز را وارد بودجه می‌کنیم. طبق بررسی‌های بین‌المللی، مشخص شده است به‌طور متوسط قیمت ماهانه نفت سه درصد نوسان دارد. همچنین قیمت ارز هم در ایران تابعی از مجموعه تحولات سیاسی، اقتصادی و... است. به علاوه، مقدار تولید نفت تابع مجموعه‌ای از عوامل فنی و سیاسی است؛ بنابراین نوسانات همه متغیرهای فوق از این طریق وارد بودجه می‌شود که نتیجه‌اش بی‌ثباتی است. به همین دلیل نیز بودجه سالانه نتوانسته است به ثبات اقتصادی ایران کمک کند.
اما در بحث رشد اقتصادی؛ آیا این نوع بودجه، به رشد اقتصادی در ایران کمک می‌کند؟ در این رابطه باید نگاهی به اعداد و ارقام و تحولاتی که موجب کسب جایگاه کنونی شده، بیندازیم. به مدد همان نفتی که نوسانات یادشده را وارد اقتصاد کرده، نوعی قدرت خرید استثنایی (از خارج از اقتصاد) برای دولت به وجود می‌آید. این قدرت خرید که موجب افزایش تقاضای کل اقتصاد می‌شود، در کشورهایی که نفت ندارند، به وجود نمی‌آید. ببینید در ترکیه و پاکستان که دولتشان نفت ندارد، از مردم مالیات می‌گیرند و به همین جهت از «قدرت خرید» مردم کم می‌کنند؛ سپس همان مالیات اخذ‌شده را به اقتصاد کشورشان از طریق انجام مخارج تزریق می‌کنند. پس در این کشورها چیزی شبیه «قدرت خرید مازاد» با یک منشأ خارج از اقتصاد وجود ندارد؛ اما در ایران به‌عنوان مثال، دولت برای سال ١٣٩٦ مقدار ١١٠ هزار میلیارد تومان، مالیات می‌گیرد و سپس با انجام هزینه‌هایش به شکل حقوق و دستمزد یا یارانه و خرید کالاها و خدمات به مردم باز می‌گرداند و البته علاوه بر این میزان مالیات، ١٢٠ هزار میلیارد تومان هم نفت از زیر زمین استخراج و آن را وارد اقتصاد می‌کند. حال چه اتفاقی رخ می‌دهد؟ از دهه ٥٠ به بعد در دولت ساختارهای خاصی برای خرج‌کردن پول نفت شکل گرفته است که نتیجه‌اش گسترش نظام اداری، فرایند نامطلوب طراحی و اجرای طرح‌های عمرانی و... بوده است. حتی وقتی ابتدا و انتهای دهه ٥٠ را نگاه می‌کنیم، گسترش نظام اداری مشهود است. همین الان مجموعه‌ای از طرح‌های عمرانی آغاز شده که اگر پول نفت نبود؛ به‌هیچ‌وجه آغاز نمی‌شد. دولت‌ها و مجالس با اهداف متفاوت سعی کرده‌اند همه این درآمدهای نفتی را هزینه کنند. حجم عظیمی از وظایف برای دولت تعریف شده است. اگر به فعالیت مجالسی که دائما قانون تصویب می‌کنند، نگاه کنیم، این به این معناست که برای دولت بارها تکلیف و وظیفه تعریف می‌کنند. این تکالیف به یک نظام اداری محتاج است تا آن را اجرائی کند و همچنین به یک نظام مالی تا آن را تأمین مالی کند. پس زمان‌هایی که قیمت‌های نفت افزایش یافته است، دولت‌ها شروع به خرج کردند و گسترش یافتند؛ اما هنگامی که قیمت نفت کاهش می‌یابد، دولت‌ها در انجام وظایفشان ناتوان می‌شوند و چون نتوانسته‌اند مخارج خودشان را کم کنند، به سیاست‌هایی از‌جمله تغییر قیمت ارز با هدف درآمدزایی دولت دست زده‌اند و به‌این‌ترتیب قیمت ارز به عامل تعادل‌بخشی بین مخارج ریالی و درآمدهای ریالی دولت تبدیل شده است.
اتفاقا این مبحث اخیر یکی از سؤالات مدنظر است. واقعا با کاهش قیمت نفت، آن هم درحالی‌که مخارج کاهش نمی‌یابد، این میزان کسری چگونه جبران می‌شود؟ در بودجه سال ٩٦ این مسئله چگونه حل شده؟
نه‌تنها در بودجه ١٣٩٦ بلکه در همه بودجه‌های ایران، یک عامل از طریق افزایش قیمت ارز محاسباتی بودجه صورت می‌گیرد. ما می‌گوییم که یک «معادله شیطانی» درست شده است. این معادله عبارت است از اینکه درآمدهای نفتی دولت در بودجه معادل است با قیمت نفت ضرب در مقدار صادرات آن، ضرب در قیمت ارز. این معادله ریشه مشکلات بسیاری از مسائل اقتصادی ماست.
این معادله شیطانی از چه موقعی در بودجه ایران فعال شد؟
این معادله شیطانی از دهه ٥٠ در بودجه ما ورود پیدا کرد. حتی قبل از انقلاب هم ما فهمیده بودیم که ریشه بخش مهمی از مشکل اقتصادی کشور کجاست؛ به‌همین‌خاطر از کاهش وابستگی به نفت سخن به میان می‌آمد. بعد از انقلاب بارها در سیاست‌های کلی و برنامه و بودجه این مسئله گفته شده است؛ اما عملا این کار در هیچ دولتی پیگیری نشد. حجم و اندازه دولت با افزایش درآمد نفتی افزایش یافت؛ اما با کاهش درآمد نفتی کاهش نیافته است. به‌همین‌خاطر معمولا دو اتفاق رخ داده است. اتفاق اول کاهش ارزش پول ملی است؛ یعنی افزایش قیمت ارز مبنای محاسباتی بودجه؛ که نمونه بارز آن در بودجه سال ١٣٩٢ رخ داد. در واقع در سال ١٣٩١ که تحریم‌ها تشدید شد، در مدت کوتاهی مقدار صادرات نفت کشور به نصف کاهش یافت. درست در همین زمان قیمت ارز مبنای محاسباتی بودجه دو برابر شد و از هزارو ٢٢٦ به دوهزارو ٤٥٠ تومان تبدیل شد. همان سال که درآمد کشور به‌شدت کاهش یافته بود، به مدد منابع کسب‌شده از محل کاهش رسمی ارزش پول ملی، حقوق کارکنان دولت ٢٥ درصد افزایش یافت. این سؤال برای همه مردم باید پیش بیاید که چرا بسیاری از کشورهای نفتی پس از کاهش قیمت نفت گفتند که کسری بودجه داریم؛ اما ما هیچ‌گاه نمی‌گوییم که کسری بودجه داریم؟!! این معجزه چگونه رخ می‌دهد؟ راز این معجزه آن است که از جیب راست مردم منابع برداشته می‌شود و در جیب چپشان گذاشته می‌شود. عملا افزایش ٢٥درصدی حقوق کارکنان در آن سال و سال‌های مشابه، از طریق تورم و کاهش ارزش پول ملی از جیبشان خارج می‌شود.
اتفاق دیگر استفاده از اوراق بدهی در زمان‌های کاهش درآمدهای نفتی به‌ویژه در سال‌های اخیر است؛ یعنی عملا ماهیت کسری بودجه دولت که قبلا با پول نفت (مثل برداشت از حساب ذخیره ارزی) یا با فروش سهام شرکت‌های دولتی جبران می‌شد، اکنون از طریق درآمد ریالی نفتی و فروش انواع اوراق تعهد‌زا (مثل اوراق مشارکت، صکوک و...) پوشش داده می‌شود. در یک جمله باید بگویم که ماهیت کسری بودجه در ایران در حال عوض‌شدن است. ماهیت کسری بودجه به سمت تأمین کسری از محل اوراق تعهد‌زا حرکت می‌کند. قبلا شرکت دولتی فروخته می‌شد یا از منابع حساب ذخیره ارزی برداشت می‌شد (یعنی از سرمایه) اما الان از مردم قرض گرفته می‌شود تا پول خرید گندم از کشاورز را بدهیم یا بدهی به بیمارستان‌ها پرداخت شود. باید توجه کرد که دولت فعلی وارث افزایش شدید هزینه‌ها در دولت قبل است و می‌دانیم که هزینه را به‌راحتی نمی‌توان کاهش داد. به عبارت دیگر اگرچه درآمدهای مالیاتی افزایش یافته است؛ اما رشد هزینه‌های دولت بیشتر از درآمدهای مالیاتی و نفتی بوده است و دولت فعلی هم به جای اصلاحات ساختاری به دنبال افزایش منابع از طریق استقراض است.
از تغییر ماهیت کسری بودجه صحبت به میان آوردید. تغییر ماهیت کسری بودجه و حرکت به سمت اوراق، چه آثاری را می‌تواند در اقتصاد کشور از خود بر جای بگذارد؟
درباره تغییر ماهیت کسری بودجه و رفتن به سمت اوراق، همان‌گونه که بیان شد، این مسئله گریز‌ناپذیر بوده؛ چون کشور قادر به کنترل و کاهش هزینه‌ها نبوده است. زمانی گفته شد که دولت و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها می‌توانند برای طرح‌های انتفاعی، اوراق منتشر کنند. فرض بر این بود که این طرح‌ها بازدهی دارند؛ بنابراین اگر ١٤ درصد سود داده شود، این سود، با بازدهی طرح‌ها پوشش داده می‌شود و اصل بدهی‌ها هم پرداخت می‌شود. بنده صراحتا می‌گویم در بیش از ١٥ سالی که درگیر این بحث‌ها بوده‌ام، هنوز یک گزارش مستدل و مستند راجع به یکی از طرح‌هایی که اوراق برای آن منتشر شده، ندیده‌ام که دلالت کند از محل بازدهی طرح‌های انجام‌شده، اصل و سود پرداخت شده است. در بسیاری مواقع پرداخت سود این اوراق چه دولت منتشر کرده باشد چه شرکت‌های دولتی بر دوش دولت‌ها افتاده است. طبق قانون فقط برای طرح‌هایی خاص باید اوراق به فروش می‌رسید و این طرح‌ها را مجلس نیز تأیید می‌کرد؛ اما اکنون گرفتاری آن شده است که برای همه طرح‌ها اوراق به فروش می‌رسد.
مگر درباره انتشار اوراق قانون صریح نداریم؟
قانون اوراق مشارکت صراحتا به این موضوع پرداخته؛ اما در بودجه‌های سالانه این مسئله رعایت نشده است، مجالس هم باوجود همه تذکراتی که کارشناسان می‌دهند، درباره چنین موضوعاتی با اغماض برخورد می‌کنند. در کل در هیچ‌یک از دولت‌ها استاندارد لازم در چنین مواردی رعایت نشده است.
در سال‌های اخیر نه‌تنها برای هزینه‌ها و طرح‌های عمرانی، بلکه حتی برای پوشش هزینه‌های جاری نیز اوراق منتشر می‌شود. مثل همان بحث خرید گندم که به آن اشاره شد یا بحث مربوط به طرح سلامت و پرداخت بدهی به بیمارستان‌ها. این نحوه تأمین مالی از طریق فروش اوراق می‌تواند تأثیرات نامطلوبی در اقتصاد کشور از خود بر جای بگذارد؛ البته ممکن است گفته شود ژاپن نیز اوراق منتشر می‌کند و بخش مهمی از مخارج دولت در این کشور، مبتنی‌بر ایجاد بدهی است. در آمریکا و کشورهای دیگر هم این‌چنین است؛ دقت کنیم در این کشورها شاهد نرخ‌های سود بسیار پایین هستیم و هزینه‌ها به‌شدت کنترل می‌شود. اگر نرخ سود در این کشورها حتی سه درصد هم باشد، بیش از ٢٠ سال طول می‌کشد که بدهی دو برابر شود؛ البته نرخ‌های سود در این کشورها، در عمل زیر یک درصد است. برعکس در ایران نرخ بهره بسیار بالاست و برای مثال نرخ بهره درباره همین اوراقی که در حیطه بهداشت و درمان منتشر می‌شود، با هزینه‌های کارمزد در حدود ٢٥ درصد است و به این ترتیب در مدت کوتاهی حجم انبوهی از بدهی‌ها برای دولت به بار می‌آورد. این بدهی‌ها در سه سال می‌تواند حتی دو برابر شود. با توجه به وضعیتی که برای بازار نفت و سایر درآمدهای دولت پیش‌بینی می‌شود، این مسئله حتما می‌تواند پایداری مالی دولت را به خطر بیندازد. نکته دیگری که به همین موضوع بازمی‌گردد، به اثر اختلال‌زایی برمی‌گردد. به این ترتیب که سیاست مالی دولت با سیاست پولی آن، تعارض پیدا می‌کند. دولت از یک سمت می‌گوید نرخ سود بانکی باید کاهش پیدا کند؛ اما از سمت دیگر در بازار مالی شاهد ورود دولت و فروش اوراق با نرخ بالا هستیم. حال نظام بانکی واقعا باید چه کار کند؟
اما یکی از عوامل همین سود بالا، بانک‌ها هستند؛ دلیل این سود بالا در بانک‌ها را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ البته عده‌ای هم صحبت از مافیا را به میان می‌آورند. نظر شما چیست؟
برخی از بانک‌ها درحال‌حاضر با موضوع «اعسار» و «ورشکستگی» مواجه هستند. بانک‌ها حاضرند با هر نرخ سودی سرمایه جذب کنند و این‌گونه خودشان را از بحران ورشکستگی نجات دهند. حال فرض کنیم می‌خواهیم نرخ‌ها را کاهش دهیم؛ با این فرض که بحرانی وجود ندارد و مافیایی هم در کار نیست، از یک سو دولت برای خرید اوراق، سود ٢٥ درصدی را تعیین کرده است و از سوی دیگر می‌گوید نرخ سود بانکی ١٨ درصد باید باشد؛ باید پرسید سپرده‌گذار کدام‌یک را انتخاب می‌کند؟ ١٨ درصد سود بانک را یا ٢٥ درصد سود اوراق را؟ پس بانک‌ها ترغیب می‌شوند که برای جلوگیری از خروج پول از بانک، نرخ سود خود را بالا نگه دارند.
آیا تاکنون بررسی شده است که منابع خرید اوراق دولتی از کجا تأمین می‌شود؟ در نهایت همین بانک‌ها با واسطه یا بی‌واسطه اوراق را خریداری می‌کنند؛ بنابراین عملا اینجا اشکال سومی پیش می‌آید، اشکال اول بازمی‌گشت به تهدید پایداری مالی دولت، اشکال دوم تعارض سیاست پولی و مالی دولت بود. این اشکال سوم است که مطرح می‌شود و آن این است که منابعی که باید توسط بخش خصوصی در پروژه‌های سرمایه‌گذاری وارد شوند، وارد جیب دولت می‌شوند و عملا دولت جایگزین بخش خصوصی می‌شود که نتیجه آن بزرگ‌ترشدن دولت از این طریق است.
مسئله دیگری که در بودجه سال ٩٦ مد نظر است نرخ تعیین‌شده دلار است. در بودجه سال ٩٦، نرخ دلار سه‌هزارو ٣٠٠ تومان در نظر گرفته شده، این در حالی است که اکنون شاهد دلار سه‌هزارو ٧٠٠ تومانی در بازار هستیم. آیا مازاد درآمد حاصله بازهم در بودجه هزینه می‌شود یا خیر؟
در مجموعه اصلاحاتی که کمیسیون تلفیق بودجه ١٣٩٦ انجام داده، معادل ریالی درآمد نفتی به‌گونه‌ای پیش‌بینی شده است که برای محقق‌شدن آن منابع، یا قیمت نفت باید بیش از ٥٥ دلار مفروض باشد یا مقدار صادرات بیش از مقدار مبنای محاسبات بودجه‌ای شود یا قیمت ارز بیشتر از سه‌هزارو ٣٠٠ تومان باشد. در عمل منابع پیش‌بینی‌شده از نفت با قیمت ارزی محقق خواهد شد که نزدیک به همین نرخ بازار است.
اجازه دهید بحث مالیات در بودجه ٩٦ را نیز بررسی کنیم؛ براساس بودجه سال ٩٦ شاهد افزایش حدود ٢٠ درصدی درآمدهای مالیاتی دولت هستیم، این افزایش‌ها بر چه اساسی بوده؟ آیا این میزان افزایش بر سطح معیشت مردم و رشد اقتصادی کشور تأثیر سوء نخواهد داشت؟
نسبت به سنوات قبل رشد پیش‌بینی‌شده برای درآمدهای مالیاتی، متفاوت‌تر بوده است، همین ٢٠ درصد افزایش مالیاتی که وضع شده، سال قبل ٣٥ درصد بود. اما مسئله‌ای که بالاخره مهم تلقی می‌شود این است که ترکیب مالیات در ایران مشمول تغییراتی شده است. مالیات بر ارزش‌افزوده بیشترین سهم را در درآمدهای مالیاتی دولت دارد. قانون مالیات بر ارزش‌افزوده یکی از قوانین واقعا مورد نیاز کشور بود که اگر به درستی اجرائی می‌شد و در ابتدا زیرساخت‌های آن فراهم می‌شد و نرخ آن هم در ادامه افزایش نمی‌یافت، می‌توانست کمک بزرگی به اقتصاد ایران و دولت کند. به‌ویژه با کمک به رسمی‌شدن بخش بزرگی از اقتصاد و خارج‌شدن آن از حالت زیرزمینی. متأسفانه زیرساخت‌های اجرای قانون فراهم نبود. به‌عنوان مثال باید همه فعالان اقتصادی دارای صندوق‌های مکانیزه فروش باشند. همچنین سیاست‌های ارزی و تجاری یعنی تعیین نرخ تعرفه باید به خدمت گرفته می‌شد تا منجر به مبارزه جدی با قاچاق شود. این زیرساخت‌ها وجود نداشت. در ادامه و در عمل چه رخ داد؟ طبق این قانون، تولیدکنندگان حتی یک ریال هم نباید مالیات پرداخت می‌کردند و مصرف‌کننده نهایی باید این مالیات را می‌پرداخت. فرق مالیات بر ارزش‌افزوده و مالیات بر مصرف این بود که مالیات بر ارزش‌افزوده موجب شفاف‌شدن فعالیت اقتصادی در حلقه‌های مختلف تولید و مصرف در کشور می‌شد. آن هم بدون اینکه فشار مالیاتی را بر تولیدکنندگان افزایش دهد. اما در عمل به جهت فراهم‌نبودن زیرساخت‌ها و همچنین به دلیل نگاه صرف درآمدی از سوی دولت‌ها به این منبع، عملا نرخ سه‌درصدی به ٩ درصد افزایش یافت و به پرداخت‌کنندگان فشار وارد شد. آن زیرساخت‌ها هم فراهم نبود، بعضا مالیات‌های مضاعفی اخذ شد که بخشی از این مالیات‌ها متأسفانه از تولیدکنندگان گرفته شد.
اما این حرف‌ها چه ارتباطی با بودجه ٩٦ پیدا می‌کند؟ ربطش این است که اعتراضات خیلی زیادی درباره نحوه اجرای این قانون وجود داشت. نمایندگان در مجلس بودجه سال ٩٦ به این مباحث واکنش نشان دادند و بندی در این مورد تصویب شد که عملا هم می‌توانست درآمد مالیاتی را تحت‌الشعاع قرار دهد و یکباره کسری منابعی از این جهت به دولت تحمیل کند، همچنین اساس مالیات بر ارزش‌افزوده را زیر سؤال ببرد. چراکه گفته شده صرفا در حلقه آخر مصرف حق اخذ مالیات وجود دارد. خوشبختانه در ادامه این مباحث اصلاحاتی در مصوبه کمیسیون تلفیق برای کمک به دولت انجام شد اما دولت نباید فراموش کند که هرچه سریع‌تر لایحه جدید مالیات بر ارزش‌افزوده را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند تا در کنار لایحه صندوق‌های مکانیزه فروش از سوی مجلس بررسی و تصویب شود.
سخنگوی دولت دلایل افزایش مالیات را نگاه به اقتصاد مقاومتی ارزیابی کرده است. آیا اقتصاد مقاومتی چنین پتانسیلی دارد که مالیات‌ها را این‌گونه افزایش دهد؟
ما یک بار می‌توانیم نگاه نقطه‌ای داشته باشیم و هر ردیف بودجه‌ای را به یک سیاست خاص ربط دهیم. یک بار دیگر هم می‌توانیم نگاه سیستمی داشته باشیم. سیاست اقتصاد مقاومتی چند بخش دارد. برای بخش کاهش وابستگی به نفت چه پاسخی دارند؟! وابستگی به نفت، حداقل ١٠ درصد افزایش پیدا کرده است. این مسئله را چگونه تبیین می‌کنند؟ نمی‌توان تغییرات یک ردیف را به یک سیاست ربط داد و تغییرات ردیف‌های دیگر را نادیده گرفت.
نرخ حامل‌های انرژی یکی از درآمدهای دولت محسوب می‌شود. ظاهرا در سال ٩٦ افزایشی در کار نخواهد بود. در بودجه سال ٩٦ چه تغییراتی روی داده که نیاز به افزایش نرخ حامل‌های انرژی نیست؟ جایگزینی برای این درآمد در نظر گرفته شده؟
اجازه بفرمایید ابتدا مقداری درباره هدفمندی یارانه‌ها صحبت کنم چراکه بحث قیمت حامل‌های انرژی ذیل همین مسئله هدفمندی می‌گنجد. بحث را با یک سؤال طرح می‌کنم. آیا پرداخت یارانه‌های نقدی جزء مخارج دولت هست یا نه؟ کمااینکه هست. پس حساب و کتابش را چگونه نگهداری می‌کنیم؟ آیا حساب و کتابش را در کنار مخارج دیگر دولت نگهداری می‌کنیم یا این در بخش‌های مختلف بودجه پخش شده است؟ بحث هدفمندی یارانه‌ها که (البته نام بی‌ربطی برای اصل موضوع است) به این واقعیت باز می‌گردد که در کشور درحال‌حاضر حدود چهارمیلیون‌و ٣٠٠ هزار بشکه نفت تولید می‌شود که دومیلیونو ٤٠٠ هزار آن صادر می‌شود. دومیلیونو ٤٠٠ هزار بشکه نفت صادراتی در سه‌هزارو ٣٠٠ تومان و در ٣٦٥ روز دوباره ضرب می‌شود و رقم آن وارد بودجه می‌شود. اما برای یک‌میلیون‌و ٩٠٠ هزار بشکه نفت به‌علاوه مقدار گازی که در کشور تولید می‌شود چه اتفاقی رخ می‌دهد. تولید، انتقال و توزیع و قیمت‌گذاری این مقدار نفت و گاز که در داخل کشور مصرف می‌شود، موضوعی است که تحت عنوان هدفمندی مطرح شده است. اگر بخواهیم خلاصه به این موضوع بپردازیم، طبق آمارها حدودا در روز معادل چهار تا پنج میلیون بشکه نفت خام، در داخل کشور مصرف می‌شود. این به آن معناست که ١٢٠ هزار میلیارد تومان از محل صادرات نفت وارد بودجه عمومی می‌شود و معادل چهارده‌و‌نیم درصد صادرات نفت، برای تولید نفت در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرار می‌گیرد و ٣٠ درصد هم که به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود. این اعداد، مربوط به حساب‌وکتاب دومیلیونو ٤٠٠هزار بشکه نفتی بود که صادر می‌شد. اما یک‌میلیون‌و ٩٠٠ هزار بشکه نفت به‌علاوه گاز و برق و... که معادل چهار تا پنج میلیون بشکه نفت را تشکیل می‌دهند، چگونه تولید، توزیع و قیمت‌گذاری و مصرف می‌شود؟ بخشی از منابع حاصل از مصرف این حامل‌ها که حدودا ٤٢ هزار میلیارد تومان است، صرف پرداخت یارانه نقدی می‌شود. بخشی از منابع حاصل که در سال ١٣٩٥ حدود ٤٠ هزار میلیارد تومان است، صرف پرداخت هزینه تولید بنزین، گازوئیل، برق، آب، نفت سفید و پرداخت به شهرداری‌ها می‌شود (بخشی دیگر از این مبلغ نیز، تحت عنوان مالیات وارد بودجه دولت می‌شود). این به آن معناست که کشور روزانه با مصرف نزدیک به هفت میلیون بشکه نفت خام اداره می‌شود. این موضوع را باید به طور دقیق به مردم توضیح داد. الان بحث در مجلس و دولت در این مورد خاص، به حوزه سیاست کشیده شده و اصل مبحث فراموش شده است. سنگ بنای موضوع هدفمندی که نحوه تولید، توزیع، انتقال و مصرف انرژی در کشور است، به فراموشی سپرده شد. مرکز پژوهش‌ها از روز اول به دولت پیشین گفت کشور با این قانون هدفمندی نمی‌تواند به اهداف دست یابد. به دولت جدید هم گفته شد به سمت تغییرات اساسی در این قانون بروید. بحث اصلی آن است که باید درباره نحوه تولید، انتقال، توزیع و مصرف انرژی در کشور منطق روشن کارشناسی داشت. یک بار دیگر تأکید می‌کنم؛ داریم درباره معادل پنج میلیون بشکه نفت خام در روز بحث می‌کنیم که با یک‌سوم قیمت صادراتی در داخل مصرف می‌شود.
یک نکته مهم را باید توضیح داد؛ موضوع اصلی این نیست که قیمت انرژی برای مردم و تولیدکنندگان افزایش یابد. بلکه هدف اصلی بالابردن کارایی مصرف انرژی در ایران است. مثلا تولیدکنندگان به ازای هر واحد مصرف انرژی بتوانند با به‌کارگیری فناوری بهتر مقدار بیشتری تولید کنند. اگر هدف‌گذاری این‌گونه صورت می‌گرفت، پرداخت یارانه نقدی فقط محدود به تعداد محدودی از مردم می‌شد اما در عوض به همه مردم کمک می‌شد تلویزیون، یخچال و ماشین خود را ارتقا دهند تا انرژی کمتری مصرف کند، کمک می‌شد تا خانه‌های خود را با تکنولوژی بهتری گرم و سرد کنند که مصرف انرژی کمتری داشت، به تولیدکنندگان کمک می‌شد تا فناوری‌های تولید خود را عوض کنند و... . اما بحث خیلی ساده درباره نرخ حامل‌های انرژی این است که واقعا نه دولت تمایلی به افزایش دارد و نه مجلس به سمت افزایش قیمت حرکت کرد. اگر زمانی قرار باشد ما به ریل اصلی هدفمندی بازگردیم، در آن زمان، هم قیمت‌ها باید تغییر کند و هم باید به مصرف‌کنندگان کمک کنیم تا کمتر مصرف کنند. این دو مؤلفه معنایش این است که مردم متحمل هزینه بیشتری در مصرف انرژی نشوند.
یکی از مباحثی که در قانون به آن اشاره شده، شیوه بودجه‌ریزی است که بر عملیاتی‌بودن آن تأکید شده است. این مبحث بودجه‌ریزی به شیوه عملیاتی، تا چه میزان در دولت آقای روحانی و به‌ویژه بودجه سال ٩٦ مورد توجه قرار گرفته؟ در این حیطه آیا بعد از انقلاب اصلا بودجه‌ریزی به شیوه عملیاتی توفیقی داشته یا خیر؟
از قبل از برنامه چهارم این موضوع مطرح شد اما در برنامه چهارم به صراحت این موضوع به صورت قانون به تصویب رسید. منتها در عمل در ایران متأسفانه این مفهوم درست مطرح نشد. جالب و عجیب است که هشت سال طول کشید تا فهم شود نباید از لفظ «بودجه‌ریزی عملیاتی» استفاده شود و باید بگوییم «بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» چراکه بودجه‌ریزی عملیاتی مطلبی است که در شرکت‌های بازرگانی کاربرد دارد. برای خوانندگان شما این قسمت باید مورد توجه قرار بگیرد که معنای این شیوه در بودجه‌ریزی چیست؟ در این بودجه‌ریزی وقتی منابعی به دستگاه‌ها در جهت آموزش و بهداشت و... ارائه می‌شود، باید مشخص باشد که نتیجه هزینه‌کردن منابع چیست. در حقیقت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برنامه سالانه را با منابع تخصیص‌یافته در جهت دستیابی به اهداف تعیین‌شده، مرتبط می‌کند. صراحتا می‌گویم که مبحث بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، یک بحث لوکس برای بودجه‌ریزی در ایران محسوب می‌شود و عمده مشکلات بودجه‌ریزی ما را به هیچ‌وجه حل نمی‌کند. باید تعارف را کنار بگذاریم. طرح ناقص این مفاهیم وقت کشور را تلف کرد. مثل این است که به شرکت ایران‌خودرو بگوییم که بنز تولید کند. در نهایت این شرکت روی همان تولیدات خودش آرم بنز بچسباند! ما در بودجه‌ریزی کشور چنین کاری انجام داده‌ایم.
هرچند همکاران سازمان برنامه و بودجه ممکن است ناراحت شوند، اما ای کاش انرژی سازمان صرف تهیه بودجه‌ای می‌شد که می‌دانستیم تا پایان سال به انجام آن متعهدیم. نه اینکه در اول سال بگوییم ٥٠ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی می‌دهیم اما آخرش هم حتی ٥٠ درصد آن پرداخت نشود یا به دستگاه‌ها بگوییم برنامه بدهید و بعد از آن عملکرد و نتیجه برنامه‌ها به هیچ‌وجه قابل پیگیری نباشد. این نوع نگاه به نظر من هیچ نوع فایده‌ای برای کشور ندارد و نمی‌تواند مشکلات کشور را در حوزه مالیه عمومی که بسیاری از آنها ارتباطی با بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد ندارد، حل کند. متأسفانه طوری بحث مطرح شد که انگار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اکسیر همه مشکلات بودجه‌ریزی است و درباره همه دستگاه‌های اجرائی کشور کاربرد دارد.
آیا اتفاق افتاده که موقع بررسی لایحه بودجه ردیف بودجه‌ای را ببینید که برای سازمان یا نهاد خاصی در نظر گرفته شده که بیش از اندازه به آن نهاد توجه شده باشد و در این مورد خاص حال ناخوشی به شما دست داده باشد؟
اجازه بدهید صریح صحبت کنیم. اتفاقی که دامنگیر ایران شده بزرگ‌بودن دولت است. به‌همین‌دلیل وقتی در کوچه و خیابان‌ها قدم می‌گذاریم، مدام تابلوهای دولتی می‌بینیم. به‌عنوان مثال در حوزه فرهنگ می‌توانیم فعالان فراوانی را در کشور بشناسیم یا حتی در حوزه آموزش. اتفاقی که در این میان رخ داده، این است که از همان اوایل دهه ٥٠، رویکرد دولت در ارائه کالا و خدمات عمومی، رویکرد عرضه‌محوری بوده است. یعنی به مدد پول نفت، وظیفه‌ای برای دولت تعیین می‌شده و برای انجام این وظیفه، طبیعتا در سیستم بوروکراسی و اداری کشور واحدی تأسیس شده است. یعنی برای اجرای این قانون احتیاج به نظامی اداری بوده است. این نظام اداری به مدد پول نفت تا دورترین نقاط کشور حضور پیدا کرده و گسترش فراوانی هم داشته است. این موجب شده که یک نظام اداری فربه در کشور درست شود. همه اینها احتیاج به منابع عمومی دارند. بعد از انقلاب ما با پدیده‌ای اضافی هم روبه‌رو شدیم. در دوران قبل از انقلاب، مجلس عملا نقشی در بودجه‌ریزی نداشت. بعد از انقلاب که مجلس در رأس قرار گرفت و نمایندگان انتخاب شدند و آنها با این نظام انتخاباتی تبدیل شدند به «بیان‌کنندگان خواسته‌های محلی». به دلیل عدم توازنی که بین استان‌های کشور موجود بود، حجم عظیم تفاوتی که در امکانات عمومی، دسترسی به راه، گاز، آب، برق و... وجود داشت، یکباره حجم بزرگی از این خواسته‌ها وارد نظام تصمیم‌گیری شد. نمایندگان مجلسی که قبل از انقلاب تماشاچی مسئله بودجه بودند، این بار تصمیم‌گیرنده بودجه شدند. از سویی سازوکاری هم برای هماهنگی این خواست‌ها با خواسته‌های ملی و ظرفیت‌های کشور وجود نداشت. به عبارت دیگر عملا قبل از انقلاب یک سازمان برنامه و بودجه بود و همه کشور. اما بعد از انقلاب طبق قانون اساسی مجلس به سطوح اصلی تصمیم‌گیری اضافه شد. بنابراین هم محدوده وظایف دولت به شدت گسترش پیدا کرد و هم اینکه عملا همه آن منابع حاصله از نفت و گاز و... سرازیر نظام اداری شد.
یعنی در رأس امور قرارگرفتن مجلس، برای بودجه‌ریزی ایجاد مشکل کرد؟
نه، نظام بودجه‌ریزی مناسبی که در آن هم مجلس در رأس امور باشد و هم تصمیم‌هایش در حدود ظرفیت کشور باشد، شکل نگرفت. ببینید؛ مجلس در رأس امور می‌توانست باشد. اما باید سازوکاری جهت هماهنگی خواسته‌های محلی با خواسته‌های ملی و ظرفیت کشور طراحی می‌شد. مثلا قانون بودجه‌ریزی کشور، چنین کاری را انجام می‌داد که همان‌طور که عرض شد، قانون بودجه‌ریزی مربوط به سال ٥١ است! یا اینکه سازمان برنامه و بودجه باید مأموریت‌هایش را به‌روز می‌کرد ولی متأسفانه سازوکار بودجه‌ریزی خود را با فضای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تطبیق نداده است. به این ترتیب فضای بودجه‌ریزی مربوط به دهه ٤٠ و ٥٠ است درحالی‌که اختیارات قوا مربوط به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. در نتیجه این همه منابع هزینه می‌شود اما هنوز همه شهرها خواهان بهترین فرودگاه، بهترین دانشگاه و بهترین‌های دیگرند. ولی آیا کشور توانایی تأمین این منابع و انجام درست (اقتصادی) این کارها را دارد؟ نتیجه تن‌دادن به خواست‌های بدون ضابطه و تزریق بی‌محابای منابع و تهیه بودجه‌های غیرشفاف شده است؛ حجم انبوه بدهی‌های دولت، حجم انبوه طرح‌های ناتمام، حجم انبوه حاشیه‌نشینی، گرانی زمین و مسکن، مشکلات محیط زیست، وابستگی اقتصاد به نفت و... است. نباید از حق گذشت که هم‌زمان با این عوارض نامطلوب، دولت‌ها خدمات عمومی را به‌شدت گسترش داده‌اند: دسترسی به آموزش و خدمات بهداشتی و درمانی در حد قابل قبولی وجود دارد و امنیت داخلی و مرزها تأمین شده است و زیرساخت‌های بسیاری مانند آب و برق و راه در همه جای کشور گسترش یافته است و ده‌ها خدمت دیگر. اما نباید شرایط به‌گونه‌ای پیش برود که تداوم خدمت‌رسانی دولت دچار مشکل شود.
