زوایای پیدا و پنهان بودجه ۹۶

موسسه دین و اقتصاد نشستی تحت عنوان نقد و بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ برگزار کرد. سخنران این نشست محمد قاسمی معاون پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی و عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی بود. این اقتصاددان در خلال صحبت های خود ضمن بررسی بودجه سال آینده و نقد برخی تصمیم های دولت از جمله واگذاری وزارت آموزش و پروش به ارائه راهکار در زمینه مدیریت بودجه ریزی کشور پرداخت.

 رفتار مالی دولت

به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از عصر اقتصاد، در ابتدای این نشست فرشاد مومنی عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی با بیان اینکه شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور بسیار خطیر و پیچیده است، اظهار داشت: پذیرش این واقعیت یک نقطه قابل اعتنا در تاریخ اقتصادی معاصر ما  محسوب می شود چراکه در پذیرش اصل و واقعیت هم گاهی اوقات تکذیب و انکار را انتخاب می کنند و زمان می گیرد که بخش بزرگی از امکانات مصروف دستیابی به آن شود.

وی در ادامه افزود: در حال حاضر این توفیق وجود دارد که حتی در گزارش های رسمی هم به صراحت از تعابیری مثل وجود بحران های بزرگ و کوچک و تهدید کننده به میان می آید و مسیری به وجود می آورد که بتوانیم راجع به مرحله بعدی فکر کنیم.

مومنی با اعلام اینکه در سه دهه گذشته کوشش های زیادی در این زمینه صورت گرفته گرفته است، عنوان کرد: مناسب ترین نقطه عزیمت برای رفع مشکلات اقتصادی و اقتصاد سیاسی ایران کجا است؟ پاسخ این سوال اصلاح نظام بودجه ریزی است

این اقتصاددان تصریح کرد:در سال های ۱۳۶۶ تا ۱۳۶۸ برجسته ترین اقتصاددانان ایران به وضوح نشان دادند که چگونه اصلاح نظام بودجه ریزی می تواند نقطه عزیمت ثمر بخش و کارسازی برای حل مسائل بنیادین کشورداشته باشد و این موضوع سابقه جهانی هم دارد و تعابیری مانند اینکه مالیه دولت خود دولت است و منعکس کننده همه ویژگی های دولت و رابطه دولت و ملت است به وفور وجود دارد.

وی خاطر نشان کرد: اقتصاددانان ایرانی هم بیش از سه دهه است که در ای زمینه راه حل های راهگشا مطرح کردند اما متاسفانه این موضوع  هم هنوز انعکاس بایسته ای در نظام تصمیم گیری ما نیافته است و سهل انگاری ها و مقاومت های آشکار و پنهانی در این زمینه دیده می شود.

مومنی با یادآوری شرایط پیچیده کنونی کشور، گفت:  به صورت موضعی و موردی این مسائل را نمی توان رفع کرد و ما باید برنامه ای داشته باشیم که حتی بودجه هم می توانست به عنوان برنامه عملیاتی یک ساله جایگاه معتبری داشته باشد اما مورد غفلت قرار گرفت با همه این ملاحظات دولت محترم نسبت به دولت قبلی حسنی داشته و این است که به رغم نبود اهتمام معنی داری در نظام بودجه ریزی در خصوص رعایت موعد قانونی تحویل لایحه بودجه در مقایسه با دولت قبلی گامی رو به جلو برداشته است.

سهم دولت در سیاست های بودجه

در ادامه محمد قاسمی با بیان اینکه بودجه تنها در عرصه اقتصادی محدود نیست، عنوان کرد: بودجه سندی است که به نوعی اگر دقت بشود جز به جز آن حقوق دولت نسبت به ملت و حقوق ملت نسبت به دولت را  به شما نشان می دهد و اگر بودجه ریزی در ایران مشکلی دارد در اینجا است و مشکلی در روش آن نیست.

وی تصریح کرد: هنگامی که راجع به بودجه صحبت می کنیم تمام اموری که مردم با آن درگیر هستند، از جمله آموزش، بهداشت سلامت، فرهنگ و… را در برمی گیرد و این فرآیند بسیار سخت است که به توافق بودجه ای برسند. بنابراین اگر ایرادی بر بودجه گرفته می شود قصد این نیست که زحمات آن کسانی که زحمت کشیده اند را ناددیده بگیریم بلکه به دلیل اهمیت قضیه است.

قاسمی در ادامه افزود: در شرایطی به سر می بریم که این دولت و دولت بعدی در شرایط بسیار دشوار مالی خواهند داشت. شاید پس از جنگ، سال های ۹۴ و ۹۵ سخت ترین سال های تهیه و تنظیم بودجه در کشور بوده اند و هر بحثی که می کنیم باید این شرایط را در نظر بگیریم البته انتقاد جدی نسبت به عملکرد دولت وجود دارد.

این اقتصاددان با اشاره به اینکه بودجه سندی نیست که در حال نوشته شود، عنوان کرد: شرایط کنونی به شما تحمیل شده است؛ هنگامی که کلنگ یک طرح عمرانی به زمین می خورد تا  به پایان رسیدن آن هر دولتی که روی کار بیاید متعهد است. بنابراین شاید دامنه عمل دولت ها برای تصمیم گیری جدید در بودجه کم تر پنج درصد باشد.

موقعیت بودجه ۹۶

قاسمی با اعلام اینکه شرایطی که بودجه ۹۶ در آن صورت  گرفت را می توان در ۹ بخش توضیح داد، گفت:  نخست اینکه در کشور فرآیند تهیه ، تنظیم و تصویب برنامه ششم فرآیندی معمولی نبوده و عملا هم مجلس جایگزین دولت در نوشتن برنامه شد و ۱۴۴ ماده به تصویب رسید.

وی در ادامه افزود: دوم اینکه بودجه ۹۶ اولین تجربه این مجلس است و بودجه سندی است که ماهیت فنی غلیظی نیز دارد و به طور طبیعی نماینده هایی که آمدند با شعار هایی برای انتخاب شدند دادند و این اولین مواجه آن ها با یک لایحه به صورت جدی است و آخرین بودجه دولت دهم نیز محسوب می شود و  مسئله ای جدی است چراکه معمولا بودجه سال چهارم ممکن است تحت تاثیر مسائل سیاسی قرار گیرد  و معضل دیگری که دولت با آن مواجه شد مسئله حقوق های نجومی است که این موضوع به ناکارآمدی نظام مالی عمومی باز می گشت.

 قاسمی در خصوص سایر مشکلات دولت مطرح کرد:  اگر چه هزینه های جاری کشور مدام در حال افزایش بود اما هزینه های جاری کشور به قیمت حقیقی کاهش یافت و در چنین شرایطی برخی بخش ها کسری بودجه پیدا می کردند. به عنوان مثال؛ آموزش و پرورش تعهدات خود را انجام داده و جای دیگر کسری دارد در کنار این  کسری که قیمت جاری است در عمل قدرت خرید دولت به قیمت های حقیقی به شدت کاهش یافته است.  ضمن اینکه هزینه های عمرانی هم به قیمت های جاری و هم به قیمت های حقیقی کاهش پیدا کردند.

این اقتصاددان با توضیح اینکه پس از یک رکود بی سابقه در اقتصاد ایران با رشد سه درصدی در سال ۹۳ مواجه شدیم و در سال ۹۴ رشد نزدیک صفر داشته ایم و در سال ۹۵ به دلیل رفع بخشی مشکلات ناشی از تحریم ها از جمله تحریم نفتی رشدی به وجود آمد، اذعان داشت: این موضوع  گونه ای از سیاست بودجه ای می خواست تا همین رشد اندک نیز حفظ شود و یا تأثیر منفی روی آن به وجود نیاید.

وی تصریح کرد: در خصوص آثار رفع تحریم ها در حوزه هایی که بر بودجه تاثیر می گذاشت مثل صادرات نفت آثارش مشخص شد اما برخی که غیر مستقیم تاثیر داشتند همچنان تداوم یافت.

قاسمی با اشاره به اینکه بدهی های دولت بسیار بزرگ شده است، عنوان کرد: دولت نیز سعی کرد که در بودجه های سنواتی به سراغ این بحث برود که آیا می شود این موضوع را نادیده گرفت یا اینکه باید خیلی روشن بشود. از سوی وزارت اقتصاد مدام گفته می شد  که حجم بدهی های دولت زیاد است اما دولت به دلیل نیاز همچنان به ایجاد بدهی ادامه داد. دولت نیز مجموعه تصمیم گیری های متعارضی داشته است.

وی تصریح کرد:  یک سند بودجه سازگاری نداریم؛ بخشی از بودجه به سمت گسترش بدهی می رود و بخشی دیگر می گوید بدهی را بدهیم. با سیاست کلی ناسازگار است. در مجموع، دولت با شرایط پیچیده ای روبرو است و نتوانسته است سندی سازگار بنویسد.

محورهای بودجه سال ۹۶

این اقتصاددان با اظهار اینکه بودجه ایران برخلاف نقش سیاستی بر خلاف نقشی که بودجه به عنوان سند سیاست مالی در کشورهای توسعه یافته دارد، دائما همراه سیکل حرکت کرده است، گفت: در حقیقت فرض ما در اصول  سیاست مالی این است که زمانی که شما در رکود به سر می برید باید برخلاف آن سیاست مالی انبساطی داشته باشید. بنابراین دولت به سوی کاهش مالیات و افزایش مخارج دولت می رود. زمانی که درگیر تورم هستید عکس آن اتفاق می افتد اما در ایران خلاف این است و همواره بودجه  همراه سیکل حرکت کرده است و همیشه بی ثباتی را تقویت کرده است. اگر مشکل در تورم بوده تورم را تشدید کرده است  و اگر این مشکل در بیکاری بوده آن را نیز تشدید کرده است.

وی در ادامه افزود: یکی از دلایل اصلی نحوه ورود منابع حاصل از نفت به بودجه است. بنابراین باید این اتحاد شومی که قیمت نفت ضربدر مقدار صادرات تفت و ضربدر قیمت ارز است و وارد بوجه می شود را کنار بگذاریم که حکمی در برنامه ششم آمد.

قاسمی با بیان اینکه دولت فقط تا سقف ۸۳ هزار میلیارد تومان حق دارد از نفت استفاده کند، بیان کرد: این موضوع در بودجه ۹۶ رعایت نشد و یکی از مسائلی که با آن مواجه هستیم  این است که میزان وابستگی به نفت سابقا حدود۲۵ درصد بود و در لایحه بودجه به ۳۶ درصد رسید و عملا در مصوبه مجلس در تلفیق بودجه این عدد به ۴۰ درصد افزایش یافت چراکه از محل درآمد نفتی و از محل برخی مسائل دیگر مجلس حجم استفاده از نفت را هم بیشتر کرد.

وی در ادامه افزود: سهم صندوق توسعه ملی هم در سیاست های کلی برنامه ششم ۳۶ درصد شد که باید از محل درآمدهای  نفتی باید به آن اضافه کنیم اما دولت ۲۰ درصد نوشت. در ادامه کمیسیون تلفیق این میزان را ۳۰ درصد اعلام کرد. چرا این را ۳۰ درصد در نظر گرفته اند؟ اگر این مخارج واجب است، یک سیاست ابلاغ می شود و بعد می گویند برای این اقدام اجازه گرفتیم حتی سیاست های کلی هم زیر پا  گذاشته می شود.

قاسمی در خصوص اوراق تعهد بیان کرد: به دلیل تاثیراتی که در سال و تعهداتی که برای دولت های بعدی درست می کند بسیار مهم است وما یک قانون انتشار اوراق مشارکت داریم و گفته شده که انتشار اوراق مشارکت فقط برای طرح هایی است که دارای بازدهی هستند، امکان پذیر است  اما در طول زمان این اوراق را صرف بخش نهایی کردیم که هنوز گزارش رسمی در این خصوص منتشر نشده است که این اوراق مشارکتی که منتشر کردیم و بر این  طرح ها بوده توانست است بدین صورت بازپرداخت شود.

این اقتصاددان خاطرنشان کرد: آسیب دیگری که از سال ۹۵ شروع شد و آن هم انتشار انواع اوراق تعهدزا برای پوشش هزینه های جاری کشور بود. یعنی الان ما گندم را چگونه پولش را به کشاورزان دادیم؟ یک ورقه دادیم به نرخ سود ۲۱ درصدکه اگر هزینه های جانبی را هم اگر در نظر بگیریم ۲۳ درصد می شود. همین الان برای پرداخت بدهی بیمارستان ها با همین نرخ ها اوراق منتشر می کنیم وارد سیکلی شدیم که برای تآمین هزینه های جاری هم نیاز به استقراض داریم. این ماهیت کسری بودجه دولت عوض می شود تا به حال با فروش ارزهای ناشی از صادرات دلار فروش شرکت های دولتی و فروش اوراق مشارکت برای طرح های عمرانی بوده است اما حالا ماهیت کسری بودجه داردیم و  به سمت فروش انواع اوراق تعهد زا برای گردش هزینه های جاری می رویم که دیگر نهایت ندارد.

قاسمی با بیان اینکه در سال ۹۵ برای بازپرداخت این اوراق دولت مجددا اوراقی منتشر می کند. ورقه ای که برای گندم منتشر شده ۲۶ اسفند سررسید آن است اما در آن زمان پولی ندارد دوباره اوراق منتشر می کند . دایما در کشوری که با نرخ های سود بالای ۲۰ درصد این بدهی ها چند برابر خواهد شد و به این مشکل ناپایداری مالیه عمومی گفته می شود و حتما بحران خواهد شد اگر در همین مرحله برای آن فکری نشود.

مشکلات بودجه۹۶

این اقتصاددان با اظهار اینکه بحث هدفمندی یارانه ها  در بودجه بسیار مهم است، بیان کرد: دولت در برنامه ششم در مباحث ابتدایی گفت می خواهد این مسیر فعلی را ادامه دهد اما همه می دانند این مسیر به بن بست رسیده است نه از جهت یارانه نقدی بلکه در مدیریت بازار انرژی در ایران ناکارآمد است. ما به صورت ناکارآمد تولید، انتقال، توزیع و مصرف می کنیم، یارانه هم فقط به مصرف انرژی توجه کرده است و همه بحث تولید، انتقال و توزیع را رها کرده است.

وی تصریح کرد: ایران نزدیک به پنج میلیون بشکه نفت خام  در داخل کشور مصرف می کند این در حالی است که حدود ۲.۱ یا ۲.۴ میلیون بشکه صادر می کنیم. تاکنون به مسائل صادراتی توجه کرده ایم و اصلا به این پنج میلیونی که در داخل کشور مصرف می شود، نپرداخته ایم.  بحث هدفمندی یارانه ها این بود که راجع به این بخش فکر کنیم اما بحث درست مطرح نشد و اجرا و نتیجه را هم دیدیم. این در حالی است که این موضوع برای دولت روشن بود اما دولت حاضر نشد در برنامه ششم موضع جدید داشته باشد.

قاسمی در ادامه افزود: این مباحثی که  راجع به درآمد شکل گرفته است و اینکه برآورد هدفمندی یارانه ها ۸۰ هزار میلیارد تومان و یا ۳۲ هزار میلیارد تومان است همه ناشی از این است که شما نقطه شروع را کجا در نظر می گیرید. هزار تومانی که الان بنزین مصرف می کنید منهای صد تومانی که  در سال ۸۹ فروخته می شد، ضربدر مقدار مصرف کنید و در خصوص همه حامل های انرژی چنین عملی را انجام دهید و به یک عدد ۸۰ هزار میلیارد تومانی خواهید رسید. اما اینکه چگونه استفاده می شود و بخشی هزینه تولید آن ها است آنچه که به انتها به سازمان هدفمندی واریز می شود آن چیزی که به ۳۲ هزار میلیارد تومان شنیده اید اما این هم انحرافی است. این عدد را چه کسی گفته است؟

وی در خصوص اعتبارات استانی در بودجه ۹۶ اظهار داشت: قانونی داریم که دو درصد درآمد صادرات نفت برای استان های محروم و نفت خیز است و مجلس این اواخر این را سه درصد کرده است اما دولت همان دو درصد نظر گرفت و مبلغ ۲ هزار ۸۰۰ میلیارد  تومان شد  اما مجلس این مبلغ را به ۴ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان افزایش داد.  تحول بودجه ۹۶ نسبت به بودجه های قبلی افزایش بودجه عمرانی در استان ها است که  یکی از ویژگی های بودجه ۹۶ است

این اقتصاددان در رابطه با مشکلات بودجه ۹۶ عنوان کرد: بخشی از مشکلات حل شد اما برخی همچنان وجود دارد البته اینکه سقف بودجه مشخص نبود می گفتند که ۲۳۶ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی دولت است اما در این مبلغ چند عدد یک وجود دارد اما در تبصره ها آن یک می توانست ۵ هزار و یا ۱۰ هزار میلیارد تومان در نظرگرفته شود. بخشی از این مشکلات حل شد و استدلال دولت این بود که می دانست چقدر اوراق به فروش می رسد اگر چنین روشی در کشور باب شود دیگر عملا قاعده گذاری مفهومی ندارد.

وی تصریح کرد: دولت مدام در تبصره ها اجازه گرفته بود همه رقم ها را تا ۱۰ درصد تغییر دهد و مصارف را جابجا کند البته این مشکل نیز رفع شد اگر این هم باب می شد دیگر نیازی به تصویب بودجه در مجلس نبود.

قاسمی در خصوص بدهی دولت به تأمین اجتماعی گفت : قرار بر این بود تا سالانه باید  ۱۰ درصد از این کسر شود و طریق انتشار اوراق انجام دهد این بحث که ارتباط برنامه بودجه و اعتبارات صوری می تواند شکل ساز شود.

این اقتصاددان با اشاره به این حقیقت که عمر این شیوه طرح های عمرانی سال ها است که تمام شده است، عنوان کرد:این روال رایج تعطیل شده و طرح های عمرانی راکد است و دولت پولی ندارد بدهد. نسبت هزینه های عمرانی به کل کشور به ۱۲ رسیده است. زمانی این میزان ۴۶ درصد بود. شیوه های جدیدی گفتند این بحث فراتر از بودجه سال است و قانونی باید داشته باشد دولت تلاشش را کرد تا آیین نامه ای بنویسد و بعد متوجه شد که ظرفیت آیین نامه کفایت نمی کند و لایحه ای نوشت.

قاسمی در رابطه با راه حل دولت برای حقوق های نجومی بیان کرد: بحث حقوق های نجومی دولت بحث تمرکز همه وجوه در خزانه کل کشور را مطرح کرد تا همه حساب ها را به خزانه کل کشور واریز کنند و  سامانه ای برای پرداخت حقوق ها وجود داشته باشد.

وی در خصوص افزایش سرمایه بانک ها در بودجه ۹۶ اظهار داشت:  بانک ها یک اضافه برداشتی از بانک مرکزی داشتند که تخلف بود و بانک مرکزی سود گزافی از بانک ها چراکه تخلف است و دولت هم گفته بود که همین اضافه برداشت ها را که از طریق دستکاری حساب های بانک مرکزی انجام می شود  به حساب افزایش سرمایه بانک ها بریزند که این طرح توسط مجلس متوقف شد چراکه برای اثبات عدم استقلال و تحریم بانک مرکزی همین یک مورد کافی است و در دعاوی بین المللی با اینگونه اسناد به راحتی می توانند بانک مرکزی را تحریم کنند.

وی در ادامه افزود:  در مجموع ۳۲۰ هزار میلیارد که در لایحه پیش بینی شده بود به ۳۴۵ هزار میلیارد در مصوبه تلفیق افزایش پیدا کرد که از محل مالیات ها و انواع اوراق دولتی به دست می آید . می توان به تصویری ساده از بودجه رسید اگر حقوق کارکنان و بازنشستگان و یارانه ای که دولت برای لباس سربازان، غذای دانشجویان، یارانه نان و… همه را جمع کنید حدود ۲۱۰ هزار میلیارد تومان می شود و همه  حقوق و یارانه های ضروری شامل می شود و چیزی به عنوان ابزار سیاستی نیست تازه این در شرایطی است که ما می دانیم با این افزایش هزینه ها قادر به جبران کاهش قدرت خرید نیسیتم. بنابراین نتیجه این می شود که پولی برای طرح های عمرانی نداریم هرچه توانستیم استقراض کنیم به طرح های عمرانی می دهیم ای تصویری بسیار ساده از بودجه ۹۶ است. این تنها محصول کارکرد دولت نیست و از ۱۰ دولت قبلی که اگر شخصی استخدام شده در این شرایط شریک است .ماچه باید بکنیم؟ اگر تصویر به این سادگی است واقعیت این است که دو مسیر با نتایج متفاوت پیش روی کشور است.

قاسمی تصریح کرد: در وجود مسائل و مشکلات تقریبا به یک اشتراکات قابل توجهی رسیده ایم این اما در راه حال ها افتراق وجود دارد. الان عباراتی از دولت و نزدیکان دولت می شنویم حاکی از اینکه  راه این است که آموزش و پرورش را واگذار کنیم و مراکز هزینه ای را بیابیم و واگذار کنیم.

این اقتصاددان در رابطه با این راهکار گفت: اگر یک نفر اضافه وزن داشته باشد دستور می دهید که یک دست او قطع کنند و یا اینکه رژیم بگیرد تا لاغر شود. این گونه سیاست ها از دسته اول است که می گوید آموزش و پروش را واگذار کنید و دولت را در معرض پرسش جدی قرار می دهد. ترکیه و پاکستان با مالیات همین کارها را انجام می دهند اما شما با پول نفت هم نتوانسته اید.

وی در ادامه افزود :گونه دوم سیاست ها متمرکز بر مصارف است هیچ کس مدعی نیست که بهترین شیوه در آموزش و پروش وجود ارد اما شیوه واگذاری چنین عواقبی دارد و باید بازگشت و پرسید که چرا وظایف دولت تا این حد زیاد است و چرا تا این حد دستگاه در حوزه فرهنگ وجود دارد و شاید باید این نوع نگاه در مدیریت داشته باشیم.

قاسمی خاطر نشان کرد: کشور در موقعیتی است که باید تعارفات را کنار گذاشت و حرف ها را صریح و راحت گفت و باید از وظایف نهادها کاست حجم وظایف دولت زیاد است.

این اقتصاددان درخصوص منابع چنین اظهار داشت: برای تمام مسئولان دولتی منابع کم است. پس از جنگ ما سخت ترین شرایط بودجه ریزی را داشته ایم حتی زمانی که نفت درآمد زیاد بود بازهم کم بود اما مشکل از جای دیگری است. حجم و ابعاد دولت زیاد است و تنوع در دستگاه ها و مراکز هزینه ای زیاد است اگر یک بار دیگر این گونه نگاه کنیم تا بحث واگذاری ها مطرح نشود.