کشور از ریل قانون خارج شده است
سعید شیرکوند استاد اقتصاد دانشگاه تهران و معاون وزیر اقتصاد در دولت خاتمی بوده است. او در گفت و گو با اقتصاد آنلاین می گوید دولت یازدهم شرایط بسیار سخت‌تری را حتی سخت‌تر از دوران پس از جنگ خواهد داشت.
اقتصاد آنلاین - نفیسه زارع کهن : سعید شیرکوند استاد اقتصاد دانشگاه تهران و معاون وزیر اقتصاد در دولت سید محمد خاتمی بوده است.او که دررشته مدیریت دولتی گرایش رفتار سازمانی تحصیل کرده است در گفت و گو با اقتصاد آنلاین می گوید دولت یازدهم در مقایسه با دولت‌های قبلی شرایط بسیار سخت‌تری را حتی سخت‌تر از دولت پس از جنگ در تاریخ کشور ما خواهد داشت.
به باور این استاد دانشگاه بیشترین معضل دولت آینده که باید بر آن تاکید کرد تمکین به قانون است. به گفته شیرکوند دولت جدید با مشکلات زیادی روبرو خواهد شد چون تا این قطار از ریل خارج شده را دوباره به ریل بازگرداند کلی زمان خواهد برد.
اقتصاد آنلاین-ارزیابی شما از شرایط فعلی حاکم بر اقتصاد ایران چیست؟ و به باور شما دولت حسن روحانی چه اقتصادی را تحویل خواهد گرفت؟
دولت یازدهم در مقایسه با دولت‌های قبلی شرایط بسیار سخت‌تری را حتی سخت‌تر از دولت پس از جنگ در تاریخ کشور ما خواهد داشت. در دوران جنگ کشور خسارات زیادی دید ولی یک چهارچوبه ای به نام دولت در فرایند های تصمیم گیری، سیاست گذاری و نظارت و اجرا در کشور وجود داشت. اما الآن آن چیزی که در حال حاضر در کشور ما وجود دارد و با همه دوره‌ها متفاوت است این است که دولت حتی نمی‌داند چه چیزی را تحویل می‌گیرد ؟ به آخرین مورد این تعارض اگر نگاه کنید می‌بینید که رییس جمهور منتخب در گزارشی که به عنوان تصویر شروع کار خود به مجلس داد به دو سه مورد خاص اشاره کرد یکی تورم بیش از 40 درصدی کشور، دیگری اوضاع نابسامان اشتغال و ایجاد تنها 13 هزار شغل در سال بود و نکته دیگر سرمایه گذاری خارجی بود که سرمایه گذاری خالص خارجی نداشتیم و رشد اقتصادی کشور در چند سال گذشته منفی بوده است.
این اما در حالی است که رییس دولت یازدهم در دیدار با رهبری تصویری را ارائه کرد که با آن چیزی که رییس جمهور منتخب گفت 180 درجه تفاوت داشت و طبق آن چیزی که ایشان می‌گفت گویی نه تنها شرایط بدی بر کشور حاکم است که در بسیاری از زمینه کشور شاهد شرایط مساعد و خوبی است. در نتیجه این برای دولتی که می‌خواهد زمام امور را در دست بگیرد شرایط بدی است چرا که نمی‌داند چه چیزی را تحویل خواهد گرفت. شاید وظیفه دولت جدید این باشد که بلافاصله پس از استقرار از مقامات مسئول دولت قبلی تغییر و تحولی جدی و بر اساس واقعیت‌های موجود انجام دهد.
به طور مثال دولت جدید باید از وزیر نیروی فعلی بخواهد وضع موجود وزارتخانه را در تک زمینه‌ها به طور مستند ارائه کند و ان را امضا کند تا دلوت جدید بداند چه چیزی را تحویل می‌گیرد. در خلأ صحبت کردن و در فضای ذهنی و خیال‌پردازانه همه چیز را خوب توصیف کردن بزرگ‌ترین آفتی است که یک مدیر با ان روبرو خواهد بود .
یک مدیر چه در سطح یک وزارتخانه چه در سطح یک بنگاه اقتصادی کوچک زمانی می‌تواند خوب مدیریت کند که بداند شرایطی که در آن قرار گرفته است چه مختصات و ویژگی‌هایی دارد. بنابراین به نظر من چالش اول دولت این است که خودش را روی زمین تعریف کند و در مورد تک تک اوضاع اقتصادی بداند شرایط چگونه است، دومین چالش پیش روی دولت جدید این است که دولت را به تعریف مدرن امروز خود در ادبیات سیاسی همه مکاتب نزدیک کند. ما در این چند سال با پدیده ای روبرو بودیم که چیزی به نام دولت و دولت مدرن را مورد پذیرش قرار نمی‌داد و دولتمردان ما آن را اصلاً قبول نداشتند.
دولت مدرن تعریف‌ها و زیرمجموعه های خاص خود را دارد و یک نهاد کاملاً شناخته شده با وظایفی است که باید به عهده بگیرد و فرایندهایی است که باید طی کند. مثلاً دولت برای اجرای یک پروژه اقتصادی باید یک فرایند را طی کند و سازمانی باید در دولت وجود داشته باشد که اولویت اجرای آن پروژه را تعیین کند و برای اجرای این پروژه میزان بودجه و زمان اجرای آن را پیش بینی کرده باشد و بعد که به چنین جمع بندی رسید در قالب بودجه سنواتی یا در قالب یک برنامه 5 ساله یا در چارچوب چشم انداز بیست ساله آن را به مجلس بدهد و در پارلمان بر این اولویت و بر این بودجه و بر این زمان بندی صحه گذاشته شود و وقتی صحه گذاشته شد دولت آن را اجرا کند و آن مقام ناظر تعریف شده مرحله به مرحله این اولویت را بررسی کند و ببیند که چقدر موفق بوده و چقدر عدم موفقیت وجود داشته دلیل آن چه بوده و در پروسه بعدی و بودجه سال بعد آن را باز تعریف کنند. (این به عنوان نمونه یکی از کارکردهای دولت مدرن است)
ما در کشورمان در دولت فعلی چنین مقوله‌هایی را نداشتیم که اسمش را دولت بگذاریم یعنی اراده دولت و رییس جمهور بر هر چه تعلق می‌گرفته است همان را به اجرا در می‌آورده است فارغ از این که این طرح باید از یک بستر کارشناسی گذشته باشد و یک مکانیزم اجرایی و نظارتی برای آن تعریف شده باشد وجود ندارد و این همان چیزی است که با انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی اتفاق افتاد، یعنی دولت خودش را کاملاً دو قرن عقب برد و 50 سال سابقه سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با عناوین مختلف وجود داشت و 50 سال مباحث و استدلال‌هایی که بر ضرورت وجود این سازمان در کشور تأثیر داشت نادیده گرفته شد.
دولت نهم و دهم اصلاً این مقوله را به پایان برد و دولت جدید باید چقدر زحمت بکشد تا دوباره به جای اول بازگردد و قبول کند و به نهادهای دیگرهم بباوراند. دولت یازدهم یک زحمت مضاعف دارد چون با بسیاری از سازمان‌ها و زیرمجموعه های دولت که در این چند سال گذشته عادت کرده‌اند که بدون نظم لازم فعالیت‌های مختلفی را در کشور انجام دهند حالا باید ان‌ها را هم در قالب نظم خود در بیاورند.
از این جهت دولت جدید با مشکلات زیادی روبرو خواهد شد چون تا بتواند این قطار از ریل خارج شده را دوباره به ریل بازگرداند کلی زمان خواهد برد. ما بعد از جنگ حتی این مشکل را نداشتیم. چرا که بعد از جنگ همه سازمان‌ها و نهادها و کارکنان دولت می‌دانستند که یک سازمان برنامه و بودجه وجود دارد که باید در قالب بودجه سنواتی و در قالب نظمی که بر سازمان برنامه حاکم است تعیین اولویت کرده و تخصیص بودجه کند و سازمان برنامه بر برنامه های ان‌ها نظارت کرده و برنامه‌هایشان را تصویب کند. اما الآن اصلاً چنین رویه ای مرسوم نیست و وقتی دیوان محاسبات عملکرد دولت را اعلام می‌کند از 60 درصد انحراف در ردیف‌ها خبر می‌دهد؛ این انحراف فقط برای سازمان نهاد ریاست جمهوری نیست بلکه در تمام زیر بخش‌های دولت هم این انحراف شکل گرفته و هر دستگاهی به صورت آزاد و یله توانسته خیلی از کارهای خود را انجام دهد.لذا این چالش دیگری است که دولت با آن روبروست و به باور بسیاری از دوستان این چالشی است که شاید دولت به سختی بتواند آن را پشت سر بگذارد.
-با توجه به مواردی که ذکر کردید به نظر شما مهم‌ترین چالش پیش روی دولت جدید در حوزه اقتصاد چه می‌تواند باشد؟
بیشترین معضل دولت که باید بر آن تاکید کرد تمکین به قانون است. ما در کشورمان تعریف درستی از قانون نداریم و قانون را هم در جامعه درست توضیح نمی‌دهیم. در جامعه وقتی می‌گوییم قانون باید اجرا شود یعنی دولت و مجموعه وابستگان به دولت که در قالب نهادهای مختلف هستند چگونه می‌توانند زیردستان یا مردم عادی را در قالب نظمی که می‌خواهند قرار دهند؛ یعنی تلقی دولت این است آن چه به مردم جامعه امر و نهی می‌کند قانون است. درحالی‌که اصلاً قانون این نیست، قانون عکس آن است چون در طول تاریخ همواره کسانی که صاحب قدرت بودند هر کاری که می‌خواستند با زیردستان می‌کردند درحالی‌که این قانون نیست. پیشرفت و دستاورد بزرگ بشر به ویژه بعد از انقلاب صنعتی، انقلاب کبیر فرانسه و حتی دوره مشروطه که گفته شد قانون را مبنا قرار دهیم این بود که چگونه می‌توانیم صاحبان قدرت را درچارچوبه تعریف شده اشان قرار دهیم.
قانون یعنی شهروندی که به بانک مراجعه می‌کند بتواند از مدیر بانک احقاق حق بکند و آن را در چارچوب قرار دهد وگرنه دستور دادن از سوی قدرتمندان به سوی مردم که کاری ندارد.
مثلاً در سندیکای صنعت برق وقتی می‌گوییم قانون باید اجرا شود یعنی چگونه نهادها و شرکت‌هایی که در زیر مجموعه وزارت نیرو کار می‌کنند چطور این‌ها می‌توانند با مدیران وزارت نیرو چالش داشته باشند، حقشان را بگیرند و آن‌ها را در چهارچوب قرار دهند و الا او که همیشه زورش می‌رسد و هرگونه که خواسته اعمال نظر کرده است. مگر در چند سال گذشته طلب شرکت‌های وابسته به سندیکای صنعت برق فراتر از چند هزار میلیارد تومان نشد و دستشان هم به جایی نرسید.
این بحث را وقتی در کشور باز می‌کنید متوجه می‌شوید که بزرگ‌ترین چالش دولت اجرای قانون است. یعنی این که کشور را به سمتی ببریم که همه در چهارچوبی قرار بگیرند که بین اختیارات و مسئولیتشان یک رابطه تعریف شده وجود داشته باشد. این که تمام ادارات و تمام سازمان‌ها و تمام اشخاص حقیقی و حقوقی بدانند که برای انجام هر کاری چهار چوبی وجود دارد و همه در قالب این چهارچوب باید فعالیت کنند. ما در حال حاضر این مسئله را چه در سطوح عالی و چه در سطوح پایین‌تر نمی‌توانیم ببینیم.
مثلاً رییس جمهور و وابستگان به دولت برنامه 5 ساله چهارم مصوب کشور را که در مجلس تصویب شده و شورای نگهبان آن را تایید کرده و به قانون تبدیل شده به طور رسمی اعلام کردند که این برنامه بوی تعفن و وابستگی به استکبار جهانی می‌دهد و ما ان را اجرا نمی‌کنیم و این یعنی این که ما قانون را اجرا نمی‌کنیم. این که دولت به خاطر سلیقه خودش بگوید آن را اجرا نمی‌کنم ایرادی نداشت اما کاش به جای ان یک برنامه دیگر ارائه می‌دادند چرا که فرایند جابه‌جایی آن تعریف شده است. اما دولت علنی گفت که من این را نمی‌پذیرم و آن را اجرا نمی‌کنم و به این ترتیب سنگ بنایی را گذاشت که تا آخر هم ادامه پیدا کرد.
دولت در سال 85 پنج تا اصلاحیه بودجه برد و از مجلس اجازه گرفت که فلان ردیف را می‌خواهم کم یا زیاد کنم مجلس موافقید.
اما در سال 86 و 87 دیگر این کار را انجام نداد چون احساس کرد دیگر نیازی نیست و اصلاحیه و متمم گرفتن فایده ای ندارد و خودم کار خودم را می‌کنم. وقتی رییس جمهور به طور علنی می‌گفت که می‌خواهم قانون بودجه قانونی باشد که در جیب جای بگیرد، این یعنی بازگشت به دوره قاجار است؛ چرا که در دوره قاجار سلاطین و صدراعظم‌ها کشور را این طور اداره می‌کردند و دیگر نیازی به بودجه و ...نبود؛ لذا ما الآن در کشور بزرگ‌ترین چالشی که داریم قانونمند شدن است. همه در قانون قرار می‌گیرند از دولت که بیشترین قدرت را دارد باید در چهار چوب قانون قرار بگیرد تا یک شهروند عادی.
یعنی دولت جدید باید تلاش کند که قانون را همه در کشور در حوزه های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی به رسمیت بشناسند و همه تکلیف خود را از قبل بدانند. به این ترتیب وقتی قانون در اولویت قرار گرفت دیگر دولت می‌داند که نمی‌تواند به وهمیات خود تکیه کند.
کشور ما امروز در وضعیتی قرار گرفته که چند سال نظام اجرایی کشور یله و رها بوده است وبر اساس اراده دولتمردان ما اداره می‌شده است حالا این اراده گاهی ناشی از واقعیت‌های موجود، گاهی ناشی از تنگناها و گاهی ناشی از وهمیات و خیال پردازی بوده است و چیزی به عنوان یک خط مشی تعیین شده که وظایف همه افراد را در آن جا تعریف شده باشند در دستور کار دولت نبوده است.
-این قانونمند شدن و قانون پذیری را چگونه می‌توان به مرحله اجرا درآورد؟ آیا نهادهای نظارتی باید بیشتر فعالیت کنند؟ یا نهادهای قانون‌گذار؟
هم در مرحله تدوین و تصویب قانون نهادهای شناخته شده ای وجود دارند که باید نقش ایفا کنند، قانون باید یک ویژگی‌هایی داشته باشد این گونه نیست که هرکس چیزی بنویسد و آن را مبنای عمل قرار بدهد و نام قانون بر آن بگذارد. این مسئله در قدیم بوده است و قانون یاسای چنگیز خان مغول هم چنین حالتی داشته است و اراده او به هرچه تعلق می‌گرفته همان می‌شده است. این را در دوره جدید قانون نمی‌گوییم قانون یعنی خواست و انتظارات عمومی جامعه که از زبان دولتمردان برگزیده جامعه در چهارچوبی شکل می گیرد و از طریق مکانیزم تعریف شده ای که به عنوان نمایندگان ملت بر او صحه می‌گذارند تصویب شده و به اجرا در می‌آید.نکته بعد این است که مکانیزم‌های نظارتی تعریف شده ای وجود دارد و این تجربه دنیاست و چیزی نیست که نظر من و اراده من یا نظر و اراده فرد دیگری باشد. دنیا این را تجربه کرده که وقتی قانونی می‌خواهد تصویب شود چگونه باید تصویب شود. می‌گویند دولت انتظارات جامعه را بر اساس رایی که گرفته است می‌فهمد و برای صحه گذاشتن بر فهمش پیشنهاداتش را به پارلمانی که برآمده از رای مردم می‌برند و آن‌ها در صورت تشخیص آن را تصویب می‌کنند و به دستورالعمل تبدیل می‌شود و دولت باید متعهد به اجرا باشد.
در مرحله ای که می‌خواهیم بفهمیم دولت آن را اجرا می‌کند یا خیر؟ سیستم نظارتی وجود دارد. مثلاً در کشور ما سازمان بازرسی مسئولیت نظارت را بر عهده دارد و باید رصد کند و ببیند که آیا قانون درست اجرا شده یا بر آن خدشه وارد شده است، بنابراین وظیفه سازمان بازرسی این است که نگاه کند به فلان دستگاه و فلان مجموعه تا ببیند که آیا دولت یا وزارتخانه ما به وظیفه‌اش عمل کرده است یا خیر. دیوان محاسبات کشور و بسیاری از نهادهای نظارتی دیگر وجود دارند که مسئولیت نظارت بر صحت اجرای قانون را بر عهده دارند. فراتر از تمام این نهادهای نظارتی نهادهای نظارتی مدنی مانند مطبوعات و رسانه های عمومی وجود دارند که وظیفه نظارتی دارند و نگاه می‌کنند ببیند کجا دولتمردی و صاحب قدرتی از قدرت خود سو استفاده کرده است و پای خود را از چهارچوب بیرون گذاشته است. ان موقع این نهادهای مدنی موفقیت و عدم موفقیت دولت را اعلام می‌کنند و کارنامه دولت را ارائه می‌دهند.
چهار سال که گذشت دوباره دولت باید رای بگیرد و کارنامه عملکرد زمینه شکست یا پیروزی دوباره دولت را فراهم می‌کند و این گونه دولت خود را باز تولید می‌کند. ما باید با چهارچوب و قانون بازگردیم.
-بحث را کمی به حوزه انرژی سوق بدهیم. به باور شما دولت نهم و دهم در حوزه انرژی چگونه عمل کرد و به کدام سو رفت و اکنون در چه شرایطی قرار گرفته‌ایم؟
بر اساس تصویری که از حوزه انرژی دارم می‌گویم، شاید حوزه انرژی هم خیلی متفاوت از باقی حوزه‌ها نبوده و همان طوری که باقی حوزه‌ها مورد بی مهری دولت قرار گرفتند و در یک چهار چوبه قانون گریزی دولت بوده‌اند و دولت هیچ گاه در حوزه انرژی وظایف تعیین شده‌اش را انجام نمی‌داد. یعنی در سال 89 در قانون بودجه درباره مطالبات حوزه نیرو برای دولت تکلیف تعیین شده بود اما دولت عمل نکرد. در سال 90 هم تکلیفی گذاشته شد بازهم دولت عمل نکرد و در واقع آن بی توجهی نسبت به قانون را در حوزه وزارت نیرو هم ما شاهد هستیم. از طرف دیگر بی مهری که دولت درباره برخی زیرساخت های دیگرهم داشت به بخش نیرو منتقل شد. یعنی وقتی ما حوزه نیرو را بررسی می کنیم متوجه می شویم واقعا سرمایه گذاری های لازمی که باید در صنعت برق کشور یا حوزه های دیگر مربوط به انرژی انجام می‌شد انجام نشده است.
به باور من در صنعت برق این که یک شرایطی ایجاد شده که مردم این را حس نمی‌کنند و قطعی برق را به عنوان نتیجه این بی توجهی‌های دولت مردم عادی مشاهده نمی‌کنند به دلیل تعطیلی صنایع ماست. ما در بخش‌های دیگر شاهد کاهش مصرف انرژی شده‌ایم و مصرف خانگی ما تأمین می‌شود و الا دولت نتوانسته در جهت تأمین برق کشور، تأمین شرایطی برای جلوگیری از هدر رفتن نیرو در حوزه انتقال و توزیع سرمایه گذاری لازم را انجام دهد. دولت حتی در جهت کمک به فعالیت دولت‌هایی که در این حوزه در بخش خصوصی فعال هستند هم بی تفاوت بوده و دقت لازم را نکرده است.
از طرف دیگر در حوزه اطلاع رسانی هم دچار چنین مشکلاتی بوده‌ایم مثلاً در بحث گندم همه متوجه واردات این محصول از خارج کشور شده‌اند اما در حوزه برق این طور نبوده است. مثلاً ما چیزی حدود 55 هزار مگاوات در سال 83 و 84 تولید برق داشته‌ایم و البته همان مقدار هم مصرف ما بوده است منتهی در طی این سال‌ها شاید مصرفمان با تولیدمان شاید مناسب باشد اما، مصرفمان جا به جا شد. یک بخشی از مصرف صنعتی ما یواش یواش حذف شد و مصرف خانگی جای آن را پر کردو این خلأ حس نمی‌شود، ولی وقتی عمیق نگاه می‌کنیم متوجه می‌شویم اگر صنعت کشور رونق بگیرد دچار یک کمبود شدید برق در کشور خواهیم بود چرا که زیرساخت‌های لازم و سرمایه گذاری جدید انجام نشده و از آن طرف سیستم‌های مربوط به بهبود توزیع برق مورد توجه قرار نگرفت و از طرفی دیگر هم یک مجموعه بدهکار را در حوزه دولتی برق داریم که هراز گاهی برای این که بدهی‌اش را بپردازد اقدامات عجیب و غریبی می‌کند و مثلاً یک شرکت فعال در حوزه برق به جای دریافت طلب‌هایش باید یک کارخانه تولید کفش را دریافت کند. به خاطر این به هم ریختگی بوده است که شاهد نابسامانی در حوزه برق هستیم.
اقتصاد آنلاین-به نظر شما می‌شود و اصلاً تشکل‌ها چقدر توانایی دارد و چقدر مورد توجه قرار می‌گیرند که بتوانند از حقوق صنف خود حمایت کنند و در حل مشکلات موثر باشند؟
هیچ موقع دولتمردان علاقه ای به تقویت این تشکل هاندارند. اما کشور را هم نمی‌شود با اتکا به تعهد اخلاقی اداره کرد. مثلاً هیچ موقع مدیریت گمرک دوست ندارد یک اتحادیه متشکل توانمند پرسشگری از صادرکنندگان ببیند که مدام آن‌ها را به چالش بکشد و بگوید این مصوبه غلط است یا فلان آیین نامه اشکال دارد و باید عوض شود. به این ترتیب این اتحادیه‌ها هستند که می توانند این طور بخواهند و دولتی‌ها هم متوجه می‌شوند که اتحادیه‌هایی توانمندتر از شرکت‌های اجرایی و دولتی وجود دارند و چنین تشکل‌هایی می‌توانند آن‌ها را به نقد بکشند .
اگر در کشور ما همه صنوف از چنین تشکل‌های توانمندی برخوردار باشند و وظیفه اشان را این بدانند که حقوقشان را مطالبه کنند قطعاً شرایط کشور بهتر خواهد بود حتی اگر در گذشته هم چنین شرایطی وجود داشت شاید شرایط فعلی ما این قدر بد نمی‌شد. دولتمردان سعی می‌کنند که مردم را اتمیزه و جدا جدا کنند و نگذارند که اتحادیه و تشکل داشته باشند و هرچه بخواهند فرمان برانند درحالی‌که باید پرسید چه کسی این حق را به آن‌ها داده است؟ هرچقدر تشکل‌های صنفی شکل بگیرند و سازمان یافته تر و هدفمند تر شکل بگیرند بهتر می‌توانند خدمت کنند. ساکت و آرام بودن هیچ گاه گره ای از کار کشور باز نکرده است.
