باتلاق اعتباری پروژه‌های نیمه‌تمام

دولت از دو منبع یکی درآمد حاصل از صادرات نفت که پول بیت‌المال است و دوم از منابع بانک‌ها که آن هم پس‌انداز مردم است برای اجرای طرح‌های عمرانی هزینه می‌کند.متاسفانه آمارهای در دسترس نشان می‌دهد که از سال1380 به این سو، صدها طرح عمرانی منابع دوگانه را به خود اختصاص داده‌اند اما به نتیجه نرسیده و سودشان به مردم برنگشته است. این اتفاق موجب شده که پول مردم در چاه طرح‌های عمرانی ناتمام ریخته و هدر شوند. مزایای اجرای طرح‌های عمرانی، رونق اقتصادی و توسعه سرمایه‌گذاری (براساس برآورد بانک جهانی هر 10درصد افزایش در دارایی‌های زیرساختی، یک‌درصد افزایش GDP را در پی دارد)، ایجاد تقاضا برای خدمات بخش خصوصی و ایجاد اشتغال است.

براساس آخرین آمار از تولید ناخالص داخلی ایران، باید حدود 4875.4هزار میلیارد تومان صرف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها شود. همچنین طی دوره 81-93 سالانه به‌طور متوسط، باید 526طرح در هر سال تمام می‌شد اما تنها 26درصد از آنها (126طرح) خاتمه یافت؛ این امر موجب تحمیل هزینه‌یی معادل با 90هزار میلیارد تومان مازاد بر پیش‌بینی قوانین بودجه بر اقتصاد کشور شده است، همین‌طور 41درصد از اعتبارات عمرانی برای هزینه تاخیر در اتمام طرح‌ها و 171درصد اعتبار مازاد بر میزان برنامه‌ریزی به اعتبارات عمرانی اختصاص داده شده است. در سه سال گذشته نیز (91-93) به‌طور متوسط، سالانه 637طرح عمرانی باید به اتمام می‌رسید که تنها 16درصد آنها (100طرح) به اتمام رسیده است. همچنین در سه سال گذشته، مجموعا 53درصد از اعتبارات تخصیص یافته عمرانی به‌عبارتی 10هزار میلیارد تومان، هزینه پیش‌بینی نشده به کشور تحمیل شده است. اتاق فکر اتاق بازرگانی ایران طی پژوهشی برای بهبود این وضعیت، راهکارهایی را پیشنهاد کرده است. تکمیل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام نظیر بهبود محیط کسب‌وکار برای جلب اعتماد سرمایه‌گذاران خصوصی داخلی و خارجی، اخذ نظرات بخش خصوصی در تدوین دستورالعمل شرایط واگذاری طرح‌ها، تدوین شیوه‌های شفاف شناسایی طرح‌های قابل واگذاری دارای قابلیت بهره‌برداری انتفاعی، درنظر گرفتن شرایط رکودی در تدوین و نهایی‌سازی انواع مشوق‌های واگذاری طرح‌ها، از جمله راهکارهای پیشنهادی این سازمان است. در گزارشی از موسسه مکینزی، تخمین زده شد که سالانه در حدود 3.8درصد تولید ناخالص دنیا، صرف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها می‌شود. همچنین بین سال‌های 2030-2013، دنیا نیاز به سرمایه‌گذاری معادل 57هزار میلیارد دلاری (به قیمت ثابت سال2010) یا سالانه 3.2هزار میلیارد دلار سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها دارد که نیمی از این سرمایه‌گذاری‌ها به جاده‌ها و بخش انرژی اختصاص پیدا می‌کند. برهمین اساس در ایران پیش‌بینی می‌شود با رقم تولید ناخالص داخلی فعلی، باید حدود 4875.4هزار میلیارد تومان صرف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها شود. تحمیل مازاد 90هزار میلیارد تومان بر پیش‌بینی قانون بودجه طی دوره 93-81 سالانه به‌طور متوسط، باید 526طرح در هر سال تمام می‌شد که تنها 26درصد از آنها (126طرح) خاتمه یافته است؛ این امر موجب تحمیل هزینه‌یی معادل با 90هزار میلیارد تومان مازاد بر پیش‌بینی قوانین بودجه بر اقتصاد کشور شده است. اما نکته جالب‌توجه آنکه در 13سال گذشته در مجموع 41درصد از اعتبارات عمرانی برای هزینه تاخیر در اتمام طرح‌ها نه عملیات جدید شده است. در سه سال گذشته نیز (91-93) به‌طور متوسط، سالانه 637طرح عمرانی باید به اتمام می‌رسید که تنها 16درصد آنها (100طرح) به اتمام رسیده است. همچنین در سه سال گذشته، مجموعا 53درصد از اعتبارات تخصیص یافته عمرانی به‌عبارتی 10هزار میلیارد تومان، هزینه پیش‌بینی نشده به کشور تحمیل شده است. طی دوره 88-81، به‌طور متوسط برای خاتمه هر طرح، 171درصد اعتبار مازاد بر میزان برنامه‌ریزی تخصیص داده شده است. همچنین طی دوره 81-93، به‌طور متوسط در هر سال 126طرح عمرانی خاتمه یافته و 136طرح جدید شروع به‌کار کرده است. طی سه سال اخیر (93-91)، به‌طور متوسط سالانه 49درصد از اعتبارات عمرانی و 95درصد از اعتبارات هزینه‌یی محقق شده است. البته در سال 93، 34درصد از طرح‌های عمرانی به‌موقع به اتمام رسیده‌اند که درواقع بالاترین رقم عملکرد را در 13سال گذشته داشته است. براساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس از لایحه بودجه سال94 کل کشور نشان می‌دهد، در این سال مصوب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌یی، 41هزار میلیارد تومان بوده که در عمل 26.4هزار میلیارد تومان یعنی 64درصد آن محقق شد. همچنین متوسط تحقق این اعتبارات در 13سال گذشته از سال 94-81، 67درصد برآورد شده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود، ارقام مصوب و عملکرد واگذاری طرح‌های عمرانی در کشور نشان از وضعیت اسفبار عملکرد دولت در سال‌های94-86 دارد. براساس مصوب قانون بودجه در سال89، 3250میلیارد تومان به طرح‌های عمرانی در کشور واگذار شده بود اما در عملکرد بودجه، تنها 855میلیارد تومان آن اختصاص پیدا کرد، همین‌طور در سال90، 1750میلیارد تومان مصوب قانون بودجه بود که رقم واگذاری به صفر رسید. البته در سال‌های بعد هم وضعیت به همین شکل پیش رفت و در عمل قانون بودجه به‌درستی پیش نرفت. بی‌برنامگی در بودجه‌نویسی منشأ طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی سیدحسین سلیمی عضو کمیسیون تامین مالی اتاق ایران در گفت‌وگویی بااشاره به تجربه چندین‌ ساله شکست بودجه در میزان تحقق اعتبارات عمرانی، مهم‌ترین عامل آن را مشکل بودجه‌بندی در هزینه‌ها عمرانی عنوان می‌کند و می‌گوید: کشور ما همواره با مشکل بودجه‌بندی در اعتبارت عمرانی مواجه بوده است. دولت‌ها هر زمانی که با کسری بودجه مواجه می‌شده‌اند، برای جبران آن کاهش اعتبارات عمرانی را انتخاب می‌کردند. دلیل این امر هم این بوده که این گزینه دردسترس‌ترین گزاره دولت برای جبران کسری بودجه بوده است و همچنین تنگناهای مالی ناشی از نوسانات قیمت نفت، به‌عنوان متغیری مهم در اقتصادی نفتی، دولت را مجبور به این کار می‌کرده است. وی درباره اثرات منفی این مساله در اقتصاد کشور توضیح می‌دهد: کاهش اعتبارات عمرانی بعد از به‌تنگنا خوردن هربار دولت در کسری بودجه، کشور را با انبوهی طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی روبه‌رو کرده است که گویی همواره وبال گردن اقتصاد ما خواهد بود.

پروژه‌های عمرانی به‌دلیل کمبود نقدینگی و عدم تامین مالی هر بار به‌ چند سال بعد موکول می‌شوند و درنهایت یا با تخصیص منابع مازاد بر برنامه‌ریزی و هزینه‌کرد چندین‌ برابری به اتمام می‌رسند یا به‌صورت نیمه‌کاره پایان آنها به تاریخ می‌پیوندد. سلیمی می‌افزاید: این بی‌برنامگی در بودجه‌بندی خصوصا در 8-7سال گذشته شدت بیشتری پیدا کرد و هنوز هم ادامه دارد. بودجه حالا با هر ضرب‌وزوری به پروژه‌ها اختصاص می‌یابد اما در طول اجرای قانون بودجه سال مربوطه محقق نمی‌شود و روی انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام انباشت می‌شود. به اعتقاد سلیمی در وضع موجود دولت با انبوهی از پروژ‌های نیمه‌تمام عمرانی مواجه است که اتمام هرکدام از آنها نیاز به منابع مالی دارد، درحالی که دولت به‌‌دلایل افت قیمت نفت و نوسانات آن به‌هیچ ‌عنوان توانایی تامین آنها را ندارد. وی می‌گوید: زمانی بودجه کشور با نفت 110دلاری بسته می‌شد اما اکنون درمورد نفت 50-40دلاری سخن به‌میان می‌آید و در این صورت دولت مجبور است برای جبران این کسری 60دلاری از بودجه عمرانی را چه در مرحله لایحه و چه در مرحله اجرا تقلیل دهد. طبق بررسی‌هایی که اتاق بازرگانی ایران انجام داده و اتفاقا پیشنهاد خود دولت هم هست، طرح‌های نیمه‌تمام باید به بخش‌خصوصی واگذار شوند. باتوجه به شرایط موجود و وضعیت حاکم بر قیمت نفت که طرح 3سناریو قیمت نفت در بخشنامه بودجه هم گواه نوسانات آن است، واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی تنها گزینه روی میز اقتصاد کشور است. این عضو هیات نمایندگان اتاق ایجاد انگیزه برای بخش‌خصوصی جهت ترغیب به استقبال از این طرح‌ها عنوان می‌کند: واقعیتی که در اینجا وجود دارد این است که دولت نمی‌تواند قبول این پروژه‌ها را به بخش‌خصوصی تحمیل کند بلکه باید با ایجاد انگیزه و سودآوری این بخش را ترغیب به مشارکت کند. به‌عنوان مثال دولت اگر به‌دنبال اتمام برنامه‌های ناتمام عمرانی است، لازم است با انتشار اوراقی 3ساله برای بازگشت منابع، ایجاد سودآوری کرده یا همزمان سودهای مکملی برای آنها درنظر بگیرد. مثلا در اتمام پروژه‌های عمرانی ازقبیل جاده‌سازی با واگذاری طرح‌های هتل‌سازی و تاسیس استراحتگاه‌های کنار جاده‌یی به بخش‌خصوصی، امکان بازگشت سرمایه را برای این بخش فراهم کند. راهکارهای تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام دو کشور ترکیه و هند، توانستند با بهره‌گیری از روش‌های مناسب در واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام و برای بهبود تامین مالی پروژه‌های زیرساخت، زمان متوسط اجرای هر پروژه را با استفاده از جذب منابع خارجی و بهبود عملکرد دستگاه‌های اجرایی را کاهش دهند. برهمین اساس، دولت ترکیه برای بهبود تامین مالی پروژه‌های زیرساخت، از روش اولویت‌بندی طرح‌ها، تامین مالی داخلی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی در زیرساخت‌ها و شراکت عمومی- خصوصی در تامین مالی زیرساخت‌ها استفاده می‌کند که در مجموع، شاهد کاهش زمان متوسط اجرای هر پروژه از 9.2 به 5.5 در سال 2006-2000 با استفاده از جذب منابع خارجی و بهبود عملکرد دستگاه‌های اجرایی شده‌اند. اما در دولت هند، ابتدا از روش تامین مالی بانکی و سپس تامین مالی غیربانکی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی در زیرساخت‌ها و شراکت عمومی- خصوصی در تامین مالی زیرساخت‌ها استفاده شده است.

در همین راستا بخش خصوصی ایران نیز راهکارهایی برای تکمیل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام نظیر بهبود محیط کسب‌وکار برای جلب اعتماد سرمایه‌گذاران خصوصی داخلی و خارجی، اخذ نظرات بخش خصوصی در تدوین دستورالعمل شرایط واگذاری طرح‌ها، تدوین شیوه‌های شفاف شناسایی طرح‌های قابل واگذاری دارای قابلیت بهره‌برداری انتفاعی، درنظر گرفتن شرایط رکودی در تدوین و نهایی‌سازی انواع مشوق‌های واگذاری طرح‌ها، بازبینی توجیه اقتصادی طرح‌ها و واگذاری با استفاده از روش‌های شراکت عمومی- خصوصی در تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام دارای توجیه اقتصادی، اقتصادی ‌کردن طرح‌ها طی فرآیند چانه‌زنی با بخش خصوصی با استفاده از راهکارهای وضع تعرفه مناسب، تعیین عوارض و نرخ بلیت در طرح‌های حمل‌ونقل، تضمین قیمت کارمزد در طرح‌های نیروگاهی و آبرسانی، اعطای امتیازات جانبی در بهره‌برداری از طرح‌ها، تضمین حداقل درآمد در بهره‌برداری از طرح، اجازه تغییر کاربری طرح، امتیاز ساخت رستوران، تعمیرگاه و... در طرح‌های جاده‌یی، تضمین تامین پایدار خوراک در طرح‌های صنعتی، استفاده از ابزار VGF نظیر تجربه هند، پررنگ شدن موضوعات یارانه و کمک زیان در دستورالعمل مصوب شورای اقتصاد درخصوص طرح‌های غیرخودگردان، حمایت از طرح‌های زیرساخت از طریق اعطای وام‌های بلندمدت از محل منابع صندوق توسعه ملی به پیمانکاران خصوصی، راه‌اندازی بانک توسعه‌یی برای تامین مالی طرح‌های عمرانی بلندمدت، خصوصی‌سازی نظام تامین اجتماعی و هدایت صندوق‌های بیمه و بازنشستگی به سرمایه‌گذاری در اوراق تامین سرمایه طرح‌های زیرساختی، پیاده‌سازی روش‌های رایج شراکت عمومی- خصوصی در اجرای طرح‌ها نظیر BOT، BOO و... با استفاده از تجارب موفق بین‌المللی و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی در اجرای طرح‌های عمرانی درخصوص طرح‌های مطمئن و باکیفیت ارایه کرده است.