پازل ناقص رگولاتوری برق
ارزیابی‌ها نشان می‌دهد تصویب لایحه «تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق» به‌صورت فعلی باعث بروز چالش‌ها و آسیب‌هایی در حوزه تاسیس و عملکرد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌شود.
طبق بررسی «مرکز پژوهش‌های مجلس» قانونی شدن لایحه مذکور با مختصات فعلی که شامل حکم قانونی کلی است، توام با آسیب‌ها و چالش‌های جدی در حوزه تنظیم‌گری در برق به طور خاص و تنظیم‌گری در سایر بخش‌های تخصصی خواهد بود. مشکل اصلی این لایحه، تحدید حوزه تنظیم‌گری به برق است؛ حال آنکه برق به عنوان یکی از حامل‌های انرژی، چسبندگی زیادی با سایر حامل‌های انرژی به‌خصوص گاز طبیعی دارد و فقدان یک تنظیم‌گر یکپارچه در حوزه انرژی کشور، می‌تواند موجب نادیده گرفتن تمامی مولفه‌های اثرگذار بر حوزه انرژی شود.
صنعت برق در ایران یکی از بزرگ‌ترین و پراهمیت‌ترین صنایع کشور برشمرده می‌شود. این صنعت شامل شبکه برق و مجموعه متخصصان و شرکت‌های فعال در این حوزه است که طی چند دهه و با صرف ده‌ها میلیارد دلار سرمایه‌گذاری به وجود آمده است. شبکه برق ایران با تولید سالانه حدود ۳۳هزار تراوات ساعت انرژی و با بیش از ۹۰۰هزار کیلومتر خط انتقال و توزیع چهاردهمین شبکه بزرگ دنیا بوده و از این لحاظ هم‌ردیف کشورهایی همچون انگلستان، مکزیک، ترکیه، ایتالیا و اسپانیا قرار داد.
صنعت برق دارای پشتوانه بزرگ فنی و مهندسی شامل صدها شرکت بزرگ و کوچک است که توانایی تامین درصد بالایی از نیازهای شبکه برق کشور را از حیث طراحی، اجرا و بهره‌برداری دارند. ضمن اینکه صنعت برق با صادرات سالانه ۵/ ۲ میلیارد دلار کالا و خدمات، بخش اعظم صادرات خدمات فنی و مهندسی کشور را به‌خود اختصاص داده است.
درحال حاضر این صنعت، با بحران‌های زیادی روبه‌رو است. می‌توان ریشه بسیاری از این بحران‌ها را در بخش‌های سیاست‌گذاری، ساختاری و مدیریتی یافت. با بررسی ساختار صنعت برق ایران و مقایسه آن با سایر کشورها می‌توان دریافت، وجود نهادهای مستقل و قدرتمند تنظیم‌گر در سایر کشورها یکی از مهم‌ترین تفاوت‌ها میان ساختار صنعت برق در ایران با سایر کشورهاست. از مهم‌ترین وظایف این نهاد می‌توان به تعیین کارشناسی ساختار تعرفه برق و نرخ‌های آن، ارزیابی هزینه‌های صورت گرفته و تطبیق هزینه‌های واقعی با قیمت تمام‌شده برق اشاره داشت.
همچنین این نهاد نظارت ویژه بر بازار برق و وضع مقررات مناسب را جهت حفظ رقابت در بازار برعهده خواهد داشت و نیز با قدرت اجرایی و تهیه اسناد قضایی مناسب برای ارائه به محاکم قضایی می‌تواند بر اجرای قوانین نظارت ویژه داشته و مرجع کارشناسی و رسیدگی به شکایات بازیگران مختلف بازار و شرکت‌های موجود در این صنعت باشد.
بررسی اجمالی مشکلات صنعت برق
نرخ‌گذاری نامناسب تعرفه‌های برق، تصمیم‌های اشتباه سیاست، عدم ثبات مدیریت و تغییرات ساختاری ناقص سبب ناکارآمدی اقتصادی سیستم و بدهی‌های سرسام‌آور در وزارت نیرو(که متولی شبکه برق است) شده است. حجم بالای بدهی‌های این صنعت(که در حال حاضر حدود ۳۰هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود) موجب تاخیر در پرداخت هزینه‌های برق تولیدی به نیروگاه‌ها و تعویق در اجرای برنامه‌های توسعه سیستم شده است. از سوی دیگر، عدم پرداخت معوقات پیمانکاران و تولیدکنندگان مشکلات بسیاری برای این شرکت‌ها به وجود آورده است.
از طرفی نیاز روزافزون به انرژی الکتریکی، سرمایه‌گذاری مداوم را در شبکه برق طلب می‌کند و این درحالی است که از یکسو به دلیل محدودیت‌های ناشی از اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل(۴۴) قانون اساسی همچنین کمبود منابع، امکان سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در این صنعت وجود نداشته و از سوی دیگر، به دلیل حجم بالای بدهی‌ها و تعرفه‌های پایین انرژی انگیزه کافی در بخش خصوصی به‌منظور سرمایه‌گذاری وجود ندارد. عدم سرمایه‌گذاری در بخش تولید در نهایت سبب می‌شود که میزان مصرف انرژی الکتریکی از میزان تولید آن پیشی گیرد. در چنین شرایطی، بهره‌بردار سیستم ناچار است به‌منظور حفظ پایداری شبکه و تعادل تولید ـ مصرف، بخشی از بار سیستم را به‌صورت اجباری قطع کند.
مشکلات ساختاری و به تبع آن عدم سرمایه‌گذاری در صنعت برق چند سالی است که به‌صورت جدی سبب عدم تعادل تولید ـ مصرف در زمان پیک (فصول گرم سال) و محدودیت انتقال در سیستم شده است. با این حال، مدیران وزارت نیرو با قطع اجباری برق صنایع، انرژی مورد نیاز مشترکان خانگی را تامین کرده‌اند. اگرچه این رویکرد، با وجود تحمیل هزینه‌های سنگین به صنایع از خسارات اجتماعی سیاسی ناشی از قطع برق در مناطق مسکونی جلوگیری می‌کند.
با این حال، رویکرد قطع اجباری صنایع نیز دارای اثربخشی موقتی بوده و همان‌طور که اتفاقات تابستان ۱۳۹۷ نشان داد، عدم تعادل تولید ـ مصرف می‌تواند موجب قطعی‌های گسترده در سطح کشور شود. بدیهی است در صورتی که برای بهبود وضعیت شبکه برق چاره‌ای سریع و کارآمد اندیشیده نشود، میزان قطعی‌های برق روزبه‌روز افزایش یافته که این مهم خسارات اقتصادی، نارضایتی‌های اجتماعی و تبعات سیاسی گسترده‌ای را به دنبال خواهد داشت.
عدم تدوین و اجرای نقشه راه، نبود مکانیزم صحیح تعیین تعرفه، حجم بالای بدهی‌ها، واگذاری‌های غیراصولی و اجرای ناقص تغییرات ساختاری به عنوان اصلی‌ترین ریشه‌های بحران فعلی صنعت برق هستند. بررسی وضعیت موجود نشان می‌دهد که مشکلات اصلی صنعت برق ناشی از کاستی در بخش‌های سیاست‌گذاری و مدیریتی است. ازاین‌رو راه‌حل پایدار وضعیت موجود را باید در اصلاح و توسعه قوانین، مقررات، ساختارها و نظامات اجرایی جست‌وجو کرد.
ضرورت تاسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل
در این میان، تاسیس نهاد مستقل و قدرتمند تنظیم‌گر می‌تواند راهگشای بسیاری از مشکلات این صنعت باشد. عدم وجود این نهاد در ساختار صنعت برق کشور سبب شده تعرفه‌های برق برای سال‌های طولانی به‌صورت غیرکارشناسی تعیین شود که این مهم زیان انباشته سنگینی را به این صنعت تحمیل کرده است. از سوی دیگر، تا امروز، مرجع مستقلی برای ارزیابی هزینه‌های صورت گرفته در شرکت توانیر و تعیین هزینه تمام‌شده برق وجود ندارد. از همه مهم‌تر، خلأ وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در واگذاری‌های غیراصولی نیروگاه‌ها و شرکت‌های توزیع و تغییرات ساختاری بی‌برنامه صنعت به‌خوبی احساس می‌شود. نهاد تنظیم مقررات یکی از مهم‌ترین ارکان تجدید ساختار در کشورهای مختلف بوده و کمک شایانی به موفقیت تجدید ساختار در این کشورها کرده است. در حال حاضر در ایران چنین نهاد قدرتمند و مستقلی وجود نداشته و وزارت نیرو یا نهادهای وابسته به آن این وظیفه را برعهده دارند که این موضوع به ایجاد مساله تعارض منافع دامن می‌زند. از آنجا که سهم بزرگی از تولید و بهره‌برداری سیستم برق کشور در اختیار وزارت نیرو است، این نهادها به هیچ عنوان صلاحیت انجام وظایف یک نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند را ندارند. همچنین شورای رقابت به عنوان دیگر نهاد موجود در این زمینه در شرایط فعلی کارآمدی کافی به‌منظور اجرای مقررات در این حوزه و اعمال نظرات خود را ندارد. بنابراین این شورا نقش نهاد تنظیم مقررات مستقل یا ارکان رقابت را به‌خوبی اجرا نکرده است. با این تفاسیر خلأ چنین نهادی به‌شدت در کشور احساس می‌شود و اصلی‌ترین راه‌حل برون‌رفت از شرایط موجود برای صنعت برق را می‌توان ایجاد نهاد مقرره‌گذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی و به تبع آن توسعه مقررات کارآمد و غیرجانبدارانه برای این صنعت دانست.
اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه نهاد تنظیم‌گر
باتوجه به اهمیت تاسیس این نهاد، قانون‌گذار با درک اهمیت کلیدی نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند، بنیان‌های تاسیس چنین نهادی را در بخش‌هایی که متاثر از تبعات منفی انحصار هستند مطابق ماده (۵۹) قانون «اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴» در نظر گرفته و شورای رقابت را موظف به ارائه پیشنهاد تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی کرده است. مطابق این قانون شورای رقابت مکلف شده است در حوزه کالا و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار است، پیشنهاد تاسیس و اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را به هیات وزیران ارسال کند.
صنایع آب، برق و گاز نیز باتوجه به صرفه مقیاس در شرکت‌های عرضه‌کننده این خدمات، در گروه صنایع با انحصار طبیعی قرار می‌گیرند. در حقیقت در این‌گونه صنایع به دلیل حجم سرمایه‌گذاری اولیه بسیار بالایی که در مقایسه با سایر صنایع دارند، شرکت‌های کوچک‌تر توان و تمایل کمتری برای ورود به این عرصه دارند و به‌عبارتی حجم سرمایه‌گذاری اولیه بالا، مانعی برای ورود رقبای جدید به این عرصه است. از طرفی همین خصیصه موجب می‌شود خروج سرمایه‌گذاری نیز به سهولت قابل انجام نباشد.
این ویژگی نوعی انحصار برای صاحبان بخش خصوصی در این صنعت به وجود می‌آورد. از طرفی شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی حاضر در این صنایع به دلیل عدم کارآیی و سوء‌مدیریت، این خدمات را نامناسب و با هزینه تمام شده بالاتری عرضه می‌کنند. ضرورت اصلی کنترل و وضع مقررات در رابطه با این خدمات، ارائه این خدمات با کیفیت مناسب و قیمتی معقول، تامین منافع ملی درکنار حفظ منافع کلیه ذی‌نفعان است. به‌علاوه، برمبنای این قانون، اختیارات گسترده‌ای برای نهاد تنظیم‌گر بخشی در نظر گرفته شده است.
مرجع نهاد تنظیم‌گر باید اختیارات خود را به صورت کاملا بی‌طرفانه و شفاف اعمال کند که این امر مستلزم استقلال مرجع نهاد تنظیم‌گر هم در ارتباط با موسسات بخش خصوصی و هم موسسات بخش عمومی است. درحال حاضر تنظیم مقررات بخش برق توسط وزارت نیرو، هیات تنظیم بازار برق ایران و شرکت مدیریت شبکه برق ایران انجام می‌شود که دو مشکل اصلی دارند.
۱- این نهادها جزئی از بدنه دولت بوده و کاملا وابسته به دولت هستند. گفتنی است که در حال حاضر وظیفه مقررات‌گذاری در صنعت برق برعهده «هیات تنظیم مقررات برق» است. این هیات که زیرمجموعه وزارت نیرو است اختیارات بسیار محدودی داشته و به دلیل وابستگی به این وزارتخانه در عمل نمی‌تواند نقش یک نهاد تنظیم‌گر مستقل را بازی کند. به عنوان مثال، به دلیل وابستگی این هیات به وزارت نیرو اختیار تعیین تعرفه که یکی از مهم‌ترین اختیارات یک نهاد تنظیم‌گر است از این هیات سلب شده است. به‌علاوه، این وابستگی سبب شده این هیات نتواند در سایر مسائل کلیدی صنعت مانند پیگیری مطالبات پیمانکاران و نیروگاه‌ها از وزارت نیرو نیز موثر عمل کند.
۲- مقررات تاسیس این نهادها، قانون مجلس نیست. به عنوان مثال هیات تنظیم بازار برق ایران در پی دستور وزیر نیرو و مطابق آیین‌نامه «تعیین شرایط و روش خرید و فروش برق در سراسر کشور» در سال ۱۳۸۲ تشکیل شد. این در حالی است که مجلس در اصلاح ماده (۵۹) دولت را مکلف به انجام اقدام قانونی برای تاسیس نهاد تنظیم‌گر کرده است.
اشکالات لایحه
لایحه تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق که در مردادماه ۱۳۹۹ به مجلس تقدیم شده با اشکالات فراوانی همراه است که خلاصه آن به شرح زیر است:
۱- نخستین مشکل این لایحه، تحدید حوزه تنظیم‌گری به برق است؛ حال آنکه برق به عنوان یکی از حامل‌های انرژی، چسبندگی زیادی با سایر حامل‌های انرژی به ویژه گاز طبیعی دارد و فقدان یک تنظیم‌گر یکپارچه در حوزه انرژی کشور، می‌تواند موجب نادیده گرفتن تمامی مولفه‌های اثرگذار بر حوزه انرژی شود. مطالعات تطبیقی، نشانگر چند بُعدی بودن مساله ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی (نظیر برق، نفت و گاز) یا ایجاد نهاد تنظیم‌گر انرژی است. با وجود اینکه ماده (۵۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، محدود به برق نیست، این لایحه صرفا درباره نهاد تنظیم‌گر بخشی حوزه برق است و این اختلاف محل تامل است.
۲- با توجه به فرآیند تصویب طرح مذکور و مصوبه اولیه مجلس و تاکید مجلس در مصوبه نهایی بر انجام اقدامات قانونی نشان‌دهنده این موضوع است که مجلس همچنان تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را در حوزه اختیارات قانون‌گذار و مجلس می‌داند و به خوبی بر این نکته اشراف داشته که برای حفظ دو اصل استقلال و پاسخگویی اساسنامه نهاد مذکور باید به تصویب مجلس برسد. لذا بند «۲» لایحه سلب اختیار مجلس درباره تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق و تفویض آن به هیات وزیران بوده که مغایر با ماده (۵۹) است.
۳- در بند «۳» ماده واحده لایحه تقدیمی دولت درباره تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق، استقلال نهاد تنظیم‌گر برق به صورت کامل نادیده گرفته شده و برخلاف تصریح قانون‌گذار در تبصره «۱» ماده (۵۹) مبنی بر اینکه مرکز ملی رقابت انجام وظایف دبیرخانه و پشتیبانی نهاد تنظیم مقررات و رگولاتوری را برعهده دارد، دبیرخانه این نهاد در وزارت نیرو پیش‌بینی شده است.
سوال اصلی اینجاست که اگر قرار است دبیرخانه این نهاد در وزارت نیرو مستقر باشد، اصولا با توجه به وجود هیات تنظیم مقررات برق که در حال حاضر زیرمجموعه وزارت نیرو است، چه نیازی به نهادی مشابه و غیرمستقل جدید وجود دارد. به عبارت دیگر، اگر چه در وضعیت فعلی نهاد تنظیم‌گر صنعت برق و دبیرخانه آن در داخل وزارت نیرو و به آن وابسته است، ولی وابستگی آن جنبه قانونی ندارد در حالی که با تصویب لایحه مذکور، دبیرخانه به لحاظ قانونی در داخل وزارت نیرو قرار خواهد گرفت و وابستگی آن به وزارتخانه، تثبیت خواهد شد.
۴- مکانیزم تجدیدنظرخواهی در رابطه با آرای نهاد تنظیم‌گر بخشی اعم از بخش برق در قانون مربوطه لحاظ نشده است و این موضوع باتوجه به استقلال این نهاد می‌تواند زمینه‌سازی تضییع حقوق ذی‌نفعان را فراهم آورد. بنابراین لازم است در تنظیم اساسنامه این نهادها مورد توجه قرار گیرد.
