دولت جدید و هرم ذاتی سیاست های عمومی
در روز ۲۹ خرداد و با اعلام نتایج رسمی، تکلیف سیزدهمین انتخابات ریاست‌جمهوری ایران اسلامی روشن شد و کارزار این رویداد ملی با همه فراز و نشیب‌های آن به پایان رسید. طبیعی است که در دوران گذار، رییس‌جمهور منتخب در حال انتخاب تیم مدیریتی کشور و تعیین برنامه‌ها و اولویت‌های سیاستی خود با مشورت کارشناسان، اندیشکده‌ها و گروه‌های مختلف کشور است.
با توجه به برخی ایده‌های خام که با ظاهر و عنوانی جذاب به‌عنوان برنامه‌های علمی و عملی مطرح می‌شوند، ضروری است که در خصوص ماهیت و چیستی برنامهٔ سیاستی، گفت‌وگو شود تا دولت جدید از بدو تشکیل گرفتار گرداب عوام‌گرایی و تخصص زدگی نگردد.
نخستین و مهم‌ترین نکته در این باب این است که برنامه یا به‌عبارت‌دیگر ایده‌های سیاستی آقای رییس‌جمهور در خلأ شکل نمی‌گیرد و بنا بر ادبیات سیاستگذاری عمومی متشکل از پنج لایه اصلی است که هرم درونی آن را شکل می‌دهند: گفتمان[1]، هدف[2]، نهاد[3]، ابزار[4] و تنظیمات[5]. ارتباط و به‌هم‌پیوستگی این لایه‌ها، و انسجام ساخت درونی و بیرونی این هرم است که تأثیر و برندگی سیاست‌ها در عرصه عمومی را افزایش می‌دهد.
منظور از انسجام درونی آن است که انتخاب اهداف، ابزارها و نهادها باید متناسب با لایه‌های بالادستی آنها صورت گیرد یعنی مثلاً با هدف افزایش رقابت در یک صنعت نمی‌توان رانت و انحصار توزیع کرد. انسجام بیرونی یعنی هرم‌های سیاستی در هر بخش و حوزه، نباید متعارض یکدیگر باشند، یعنی مثلاً با هدف دستیابی به توسعه اقتصادی، سیاست‌های صنعتی نباید متناقض یا متنافر با سیاست‌های کشاورزی و اجتماعی باشد. معنی دیگر انسجام بیرونی آن است که سیاست‌های بخش‌های گوناگون نباید التقاطی و چهل‌تکه توسعه یابند یعنی این سیاست‌ها باید از یک گفتمان و یا از گفتمان‌های متجانس نشئت‌گرفته باشند. نمی‌توان در امر اجتماعی کمونیستی، در عرصه اقتصادی کاپیتالیستی و در حوزه سیاسی لیبرالیستی عمل نمود و درنهایت شکل‌گیری تمدن نوین ایرانی - اسلامی را انتظار داشت.
نظری‌ترین و انتزاعی‌ترین لایه از این هرم، گفتمان است که نمایانگر رویکردهای ارزشی و زاویه دید به حقایق و وقایع است. اهداف سیاستی مقاصدی متأثر از گفتمان‌ها هستند که سیاست‌ها برای نیل به آنها توسعه یافته‌اند. قواعد و ساختارهای رسمی و غیررسمی که سیاست‌ها در بستر آنها پیش می‌رود را نهاد نامیده‌اند و شیوه‌های تحدید و ریل‌گذاری در پیاده‌سازی و اجرای سیاست‌ها را ابزار. در نهایت تنظیمات سیاست لایه‌ی پایینی از هرم است که کیفیت و کمیت‌ها در آن مقرر می‌شود. تغییرات در لایه‌های زیرین هرم به نسبت لایه‌های فوقانی سریع‌تر، آسان‌تر، ملموس‌تر و معمولاً کم مناقشه‌تر است.
برای مثال اینکه جمعیت را عامل یا مانع توسعه بدانیم دو گفتمان یا پارادایم متفاوت سیاستی است که هر یک اهداف متفاوتی را به دنبال خواهد داشت. در اولی به دنبال افزایش جمعیت و در دومی به دنبال کاهش آن هستیم. برای دستیابی به هر یک از این اهداف مسیرهای ساختاری و قانونی متفاوتی را می‌توان طی نمود. وضع یا تغییر قانون، ایجاد ساختار متولی و فرهنگ‌سازی نمونه‌هایی از نهادهای سیاستی برای رسیدن به قلهٔ هدف سیاستی هستند که هر یک از آنها یا ترکیبی از آنها ابزارهایی را در اختیار قرار می‌دهند که طی مسیر را تسهیل می‌کند. این ابزارها نیز با کمیت‌ها و کیفیت‌هایی که در اختیار می‌گذارند، سرعت و کیفیت طی مسیر را متفاوت می‌نمایند.
باید به این واقعیت توجه نمود که هریک از ایده‌های سیاستی و البته مجموع اولویت‌های سیاستی آقای رییس‌جمهور به هر میزان که در لایه‌های مختلف این هرم با یکدیگر یکپارچه و هم‌راستا باشند در اجرا تعارض و اصطکاک کمتری خواهند داشت و مؤثرتر عمل خواهند کرد.
نکته دوم این است که ساخت این هرم تدریجی است و نه دفعی. آقای رییس‌جمهور بنا بر عقاید، باورها، دانش، تخصص، تجربه و سبک زندگی خود مجموعه‌ای از ارزش‌ها و اولویت‌ها را در عرصه‌های مختلف اجتماعی، سیاسی و اقتصادی برای خود شکل داده و این سیاست‌ها در ذهن و عمل وی نهادینه شده است و هر یک از این هرم‌ها قطاعی از منظومهٔ حکمرانی مطلوب وی محسوب می‌شوند. فلسفه‌بافی سیاسی، عمل‌گرایی افراطی و کوتاه نگری از جمله مهم‌ترین موانع شکل‌گیری صحیح این هرم است که موجب اعوجاج در ساختار ایده‌های سیاستی و در نهایت نظام حکمرانی می‌شود.
نکته‌ی سوم آن است که توانمندی آقای رییس‌جمهور در مفاهمه و گفت‌وگو با عموم جامعه و نخبگان برای تبیین و توضیح این اولویت‌های سیاستی و برنامه‌های اقدام، جزئی از برنامهٔ پیاده‌سازی و اجرای این سیاست‌ها است و به هر میزانی که اقبال عمومی و نخبگانی نسبت به آنها بیشتر باشد، چالش کمتری در اجرا پیش روی دولت خواهد بود.
نکته بعدی آن است که آقای رییس‌جمهور در نزدیک‌ترین حلقه افراد خود که بعداً در مرکزیت دولت[6] وی مؤثر خواهند بود، باید افرادی را داشته باشد که اولاً هرم‌های سیاستی او را فهم کنند، ثانیاً بر اثربخشی آنها در عرصه عمومی باور داشته باشند و نهایتاً در اجرای آن توانمند و ذی‌صلاح باشند تا بتوانند در اجرای مؤثر سیاست‌ها و اولویت‌ها اقدام کنند.
نکته دیگر اینکه محدودیت‌های طبیعی مانع از آن است که آقای رییس‌جمهور بتواند در همه عرصه‌ها هرم‌های سیاستی خود را به طور کامل شکل دهد و یا بتواند آنها را در عرصه عمومی پیاده‌سازی نماید؛ لذا باید باتوجه‌به ظرفیت‌های حکمرانی کشور چندین هرم اصلی را محور و پیشران تحول در دولت خود قرار داده، از هم‌راستایی و حمایت دیگر هرم‌های سیاستی با این اولویت‌ها اطمینان حاصل نماید.
سخن پایانی اینکه در تشکیل و اداره دولت، یکپارچگی و هم‌راستایی هرم‌های سیاستی در بخش‌های مختلف، همان که تحت عنوان انسجام ساخت درونی و بیرونی هرم سیاست‌ها پیش‌تر مطرح شد، مقدم بر محتوای برنامه‌های اصلاحی است. فارغ از اینکه روش ۱ ما را به مقصود بهتری می‌رساند یا روش ۲، هماهنگی و هم‌راستایی مسیرهای انتخاب شده در بخش‌های مختلف است که برآیند عملکرد دولت را تعیین می‌نماید. این دقیقاً همان چیزی است که معمولاً و به دلایلی چون تخصص زدگی و بخشی‌نگری و تلاش برای انتخاب بهترین‌ها در هر حوزه‌ای، از آن غفلت می‌شود و نتیجه آنکه نه بهترین در آن حوزه اجرایی می‌شود و نه حداقل ممکن در کل دولت! لذا عدم توجه به همبستگی عناصر مختلف عرصهٔ عمومی، معمولاً منجر به شکست در سیاست‌ها و برنامه‌های پیشنهادی می‌شود. توجه به این همبستگی و همخوانی اولاً وظیفه آقای رییس‌جمهور و ثانیاً وظیفهٔ مرکزیت دولت او است که چه در چینش کابینه و چه بعدتر در اداره دولت باید به آن اهتمام داشته باشند.
*پژوهشگر ارشد اندیشکده حکمرانی شریف
