آموزش زیر فشار بودجه‌های غیر واقع بینانه
در آخرین گزارشی که یونسکو در سال ٢٠١٩ منتشر کرده و داده‌های آماری آن مربوط به سال ٢٠١٧ است، دولت ایران در مشارکت تأمین مالی دولت در تأمین مخارج آموزش و پرورش جزو ضعیف‌ترین کشورهاست. یعنی میانگین جهان حدود ٨٢درصد و پایین‌ترین لایه مشارکت دولت‌ها حدود ٦٥درصد است، درحالی‌که در بالاترین برآوردها در ایران مشارکت دولت بین ٥٥ تا ٦٠درصد است.
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از شهروند، لایحه بودجه؛ همان پرونده پر از اعداد و ارقامی که ابتدای زمستان هر سال رئیس‌جمهوری آن را به مجلس تقدیم می‌کند؛ لایحه‌ای که بیش از آنکه جدول ارقام و حساب‌کتاب‌ها باشد، پیش‌بینی سرنوشت تک‌تک کسانی است که در جغرافیای ایران زیست می‌کنند. پیش‌بینی اینکه یک معلم چطور در سال آینده زندگی کند، یک دانش‌آموز چطور درس بخواند، یک کشاورز چقدر از برداشت محصولاتش سود کند بدون آنکه هر یک از آنان بتوانند در رقم‌زدن این سرنوشت دخالتی داشته باشند، چرا که ارقامند که چگونه زیستن را در یک سال جبر می‌کنند. نگاهی دقیق‌تر به اعداد ریز و درشت و جداول کوتاه و بلند لایحه بودجه نشان می‌دهد منطقی پشت هر یک از آنها وجود داشته که بر اساس آن قرار شده سهمی کم یا زیاد شود. رضا امیدی، استادیار دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران است و سال‌هایی از زندگی خود را صرف طرح پرسش از سیاست‌گذاری‌های اجتماعی در ایران و تجلی آن در بودجه‌های سال‌های مختلف کرده است. در مقام پژوهشگر اعداد و ارقام، بودجه برای او حکایتی از اتفاقات کوچک و بزرگ است. از نظر او فرو ریختن سقف یک مدرسه، چپ‌کردن وانت‌باری که دانش‌آموزان را به مدرسه می‌برده و اتفاقاتی دیگر که طبیعی به نظر می‌رسند، ربط وثیقی با بودجه دارد که صناعت دست انسان است.
پنجشنبه، سوم بهمن‌ماه، رضا امیدی در مدرسه دین و اقتصاد بر فراز بحثی نشست تا سیاست‌گذاری بودجه در سه بخش آموزش، سلامت و رفاه اجتماعی را بررسی کند. پیش از هر چیز او صحبت خود را بر این مقدمه استوار کرد: «از منظر سیاست‌گذاری اجتماعی، حقوق اجتماعی در بودجه معطوف به سه حوزه آموزش، سلامت و رفاه اجتماعی است و بحث من نیز معطوف به این سه امر در میان امور دَهگانه بودجه کشور است. طبیعتا بودجه در نگاه عمومی به معنای روند افزایش و کاهش اعداد و ارقام است که این نگاه اهمیت بسیاری دارد، اما برای خود من بیش از آنکه اعداد و ارقام مبنا باشد، منطق و سیاست‌های پشت این اعداد مهم است. به‌عبارتی باید گفت افزایش اعتبارات یک حوزه الزاما به معنای بهبود کاهش آن به معنای آسیب‌دیدن آن حوزه خاص نیست و این بیشتر به سیاست‌ها یا منطقی ربط دارد که در حال پیگیری در آن حوزه‌هاست.»
به باور این پژوهشگر فلسفه، وجود سندی به نام بودجه بر مبنای وظیفه دولت‌ها در برابر شهروندان‌شان است. «یکی از مهم‌ترین علت‌هایی که اساسا برای تدوین لایحه‌های بودجه یا اصلا بودجه عمومی بیان می‌شود این است که دولت‌ها موظف به تأمین «مواهب جمعی» یا «کالاهای عمومی» هستند. چه اینکه بگوییم در حوزه‌هایی که بازار شکست می‌خورد دولت باید مداخله کند و چه اینکه بگوییم اساسا این مواهب جمعی یا کالاهای عمومی اگر دچار خدشه شوند جامعه یک چیز مهم را از دست می‌دهد. درواقع از هر دو منظر در متون مختلف یکی از کارکردهای جدی که برای بودجه یا یکی از الزاماتی که برای بودجه و بودجه‌ریزی در نظر گرفته می‌شود این است که دولت موظف شده این مواهب جمعی را تأمین کند و اگر من این سه حوزه اجتماعی را در نظر گرفتم به همین دلیل است.»
هیچ اصلاحی در امور اجتماعی در بودجه دیده نمی‌شود
در ادامه، این پژوهشگر سیاست‌های اجتماعی از اتفاقی داد سخن داد که واژه‌هایی خوش‌نام را تهی از هر معنایی امیدبخش کرده است. «می‌خواهم از سندی استفاده کنم که تحت عنوان اصلاح ساختاری بودجه در سازمان برنامه و بودجه تنظیم شده است. در فهم عامه از واژه اصلاح، انتظار بهبود وضع را داریم اما آیا واقعا این برنامه‌های کوتاه‌مدت و بلندمدتی که تحت عنوان «اصلاح ساختار بودجه» تدوین شده به اصلاح منجر می‌شود یا به بدتر شدن و تخریب وضعیت؟ دست‌کم در حوزه‌های اجتماعی هیچ اصلاحی- به آن معنا که از اصلاح می‌فهمیم- در این سند نمی‌بینم.»
لایحه بودجه ٩٩، محافظه‌کارانه‌ترین بودجه تا امروز
«امیدی» از سال ٨٢ حدود ١٠ تا ١١ سال در سازمان برنامه و بودجه کار و درباره مسائل مختلف این لایحه تحقیقاتی کرده است و وقتی به بودجه‌های قبلی نگاه می‌کند درباره بودجه ٩٩ به چنین نتیجه‌ای می‌رسد. «بودجه سال ٩٩ به معنایی یکی از محافظه‌کارانه‌ترین لوایح بودجه‌ای است که تا امروز با آن مواجه هستیم. اگر به بودجه نگاه کنیم، می‌توان پرسید این لایحه برای چه ذی‌نفعانی تنظیم شده و چه منافعی را برای چه کسانی تأمین می‌کند. برای مثال امروز می‌بینیم با کاهش منابع حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی به یک‌باره منابع حاصل از فروش و واگذاری منابع منقول و غیرمنقول دولتی بیش از ١٠ برابر افزایش پیدا کرده و از حدود ٤هزار‌میلیارد تومان به حدود ٥٠هزار‌میلیارد تومان و فروش و واگذاری اوراق قرضه از حدود ٤٠هزار‌میلیارد تومان به بیش از ٨٠هزار‌میلیارد تومان رسیده است. پرسش اینجاست که واقعا ذی‌نفعان انتشار این حجم از اوراق قرضه و این حجم از فروش اموال دولتی چه کسانی هستند؟ به نظرم این پرسش مهمی است، چرا که با منطق بودجه در حوزه اجتماعی بی‌رابطه نیست.»
آموزش همگانی؛ بحثی که اعداد آن، فراز و فرود سیاست‌ها را نمایان می‌کند. «در لایحه دَهگانه بودجه یکی از امور بزرگ آموزش و پژوهش است که هم آموزش و پرورش و هم آموزش عالی را شامل می‌شود. اعتباراتی که برای این امور در سال ٩٩ در نظر گرفته شده است چیزی حدود ٩٠هزار‌میلیارد تومان است که از این میزان چیزی حدود ٢١هزار‌میلیارد تومان مختص آموزش عالی است که البته آموزش عالی باید چیزی حدود ٥هزار‌میلیارد تومان از این منابع را از محل درآمدهای اختصاصی خود دربیاورد.»
جدای از بودجه دانشگاه فرهنگیان یا دانشگاه شهید رجایی و دیگر سازمان‌های وابسته به وزارت آموزش و پرورش، بودجه این وزارتخانه حدود ٥٧هزار‌میلیارد تومان است که در مقایسه با سال قبل بین ١٨ تا ٢٠درصد افزایش داشته است. امیدی درباره این افزایش می‌گوید: «یعنی افزایشی به مراتب کمتر از نرخ تورم سالیانه. می‌توان گفت این افزایش صرفا معادل افزایش حقوق و دستمزد کارکنان آموزش و پرورش خواهد بود، آن هم بدون احتساب معوقاتی که برای پاداش‌ها و سایر مسائل همچنان وجود دارد. بنابراین صرفا افزایش حقوق نزدیک به ٩٠٥هزار کارکن وزارتخانه در بودجه لحاظ شده است. بودجه سرانه دانش‌آموزی هم تنها ٥درصد افزایش پیدا کرده یعنی به حدود ٣٦٦میلیارد تومان رسیده است. باید گفت که جمعیت دانش‌آموزان کشور حدود ١٤میلیون نفر است و این یعنی هر دانش‌آموز ٢٦هزار تومان سرانه دارد که این مبلغ بخشی از اعتباراتی است که در اختیار مدارس آموزش و پرورش نواحی قرار می‌گیرد برای اداره مدارس و شامل آب و برق مدرسه و اقلام مورد نیاز آن می‌شود.»
امیدی درباره وضع سرانه دانش‌آموزی توضیح داد: «در سال ٨٦، یعنی آخرین سالی که بودجه آموزش و پرورش استانی تنظیم شد، سرانه دانش‌آموزی در هرمزگان ٣٤هزار تومان بود. از سال ٨٧ تحت این عنوان که می‌خواهیم عدالت را برقرار کنیم و همه مساوی باشند بودجه آموزش و پرورش ملی شد و این رقم به ١٥هزار تومان رسید و طی یک روند دوازده‌ساله تازه امسال به ٢٦هزار تومان رسیده است. معنای این رقم در بودجه سرانه این است که پرداخت از جیب مردم در مدیریت مدارس افزایش پیدا می‌کند. این مسأله از یک جهت دیگر نیز مهم است، چرا که در آخرین گزارشی که یونسکو در سال ٢٠١٩ منتشر کرده و داده‌های آماری آن مربوط به سال ٢٠١٧ است، دولت ایران در مشارکت تأمین مالی دولت در تأمین مخارج آموزش و پرورش جزو ضعیف‌ترین کشورهاست. یعنی میانگین جهان حدود ٨٢درصد و پایین‌ترین لایه مشارکت دولت‌ها حدود ٦٥درصد است، درحالی‌که در بالاترین برآوردها در ایران مشارکت دولت بین ٥٥ تا ٦٠درصد است.»
کاهش ٨٠درصدی بودجه پیش‌دبستانی‌ها
به گفته امیدی، کاهش بودجه پیش‌دبستانی‌ها مسأله دیگری است که در بودجه ٩٩ آمده است: «مسأله دیگر که به لحاظ جزئیات مهم است، کاهش حدود ٨٠درصدی بودجه توسعه پیش‌دبستانی‌هاست. آموزش پیش‌دبستانی امروز در دنیا و در ایران به‌خصوص در مناطقی که قومیت‌های مختلف داریم لازم است گسترش پیدا کند، اما از ابتدا هم آموزش و پرورش مسئولیتی برای خودش در این‌باره قائل نبود، حتی سال گذشته که بنا بود تغییراتی در آموزش و پرورش اتفاق بیفتد، پیشنهاد شد که آموزش پیش‌دبستانی به سازمان مدارس غیردولتی واگذار شود؛ یعنی فرض آموزش و پرورش از اساس این است که به جای اینکه پیش‌دبستانی‌ها در معاونت امور ابتدایی اداره شود باید به سازمان مدارس غیردولتی انتقال یابد و همین الان هم بخش قابل توجهی از پیش‌دبستانی‌هایی که در کشور داریم حتی در مناطق محروم و سکونتگاه‌های تهیدست‌‌نشین پیش‌دبستانی‌ها خصوصی هستند. مسأله بعدی کاهش شدید هزینه ایاب و ذهاب دانش‌آموزان مناطق محروم است که چیزی نزدیک به ٥٠میلیارد تومان نسبت به سال گذشته کاهش پیدا کرده است. اخبار سالیانه از چپ‌شدن وانت‌هایی می‌گویند که سرویس مدارس هستند و آخرین مورد آن سه ماه پیش در بشاگرد هرمزگان بود که دو دانش‌آموز فوت شدند. یکی از دلایل رخ‌دادن چنین اتفاقاتی براساس بررسی‌هایی که در استان هرمزگان انجام دادیم، این بود که بودجه‌ای که آموزش و پرورش برای ایاب و ذهاب مدارس مناطق محروم اختصاص می‌دهد کمتر از ٥٠درصد نیاز واقعی است که آنها دارند. به همین خاطر مابقی را که دولت تأمین نمی‌کند، خانواده‌ها و دهیاری‌ها تأمین می‌کنند و برای اینکه بتوانند ارزان‌تر رفت و آمد را ساماندهی کنند، وانت کرایه می‌کنند و این در حالی است که عدد ١٩٥میلیارد تومان که به رفت و آمد دانش‌آموزان مناطق محروم اختصاص دارد در کل بودجه کشور رقمی چشمگیر نیست.»
کاهش بودجه عدالت آموزشی در عین افزایش بازماندگان از تحصیل
نقطه دیگر بحث این پژوهشگر برنامه توسعه عدالت آموزشی است. «موضوع دیگری که با کاهش اعتبار جدی در بودجه مواجه شده، برنامه توسعه عدالت آموزشی است که به طور مشخص در استان‌های خاص برای پوشش دانش‌آموزان لازم‌التعلیم بازمانده از تحصیل است که از ٢٩٠میلیارد تومان از سال ٩٨ به ١٦٠میلیارد تومان در سال٩٩ کاهش پیدا کرده است؛ در حالی که گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که آمار بازماندگان از تحصیل به‌خصوص در مقطع متوسطه اول و دوم رو به افزایش است.»
به گفته امیدی مسأله بعدی که بی‌تناسب با داده‌های قبلی نیست، افزایش بودجه خرید خدمات آموزشی است. «نکته‌ای ظریف در این مسأله نهفته که آن تغییر عنوان این برنامه است؛ یعنی عنوان برنامه از «خرید خدمات آموزشی در مناطق کمتر برخوردار» که خود این «کمتر برخوردار» قبلا محروم بود، الان تبدیل شده به «خرید خدمات آموزشی در مناطق مورد نیاز» یعنی دولت ذیل این کار برنامه خرید خدمات آموزشی را گسترش می‌دهد. در اینجا نکته‌ای که وجود دارد این است که در تبصره ٢١ لایحه بودجه ٩٨ که مصوب نشد و کمیسیون تلفیق آن را از لایحه حذف کرد، قید شده بود که آموزش و پرورش سالانه ١٠درصد از دانش‌آموزان کشور را به برنامه خرید خدمات آموزشی منتقل کند و جالب است که در صحبت‌های کوتاهی که رئیس‌جمهوری هنگام تحویل لایحه بودجه انجام داد، برجسته‌ترین صحبت ایشان در این‌باره همین بود که ما باید در راستای ارزان‌سازی آموزش پیش برویم و اگر بخش خصوصی می‌تواند با یک‌میلیون تومان دانش‌آموز را اداره کند، چرا دولت باید سه‌میلیون تومان هزینه کند؟ و این در حالی است که دولت ما یکی از کم‌خرج‌ترین دولت‌ها در زمینه آموزش و پرورش و سرمایه‌گذاری در آن است.»
او ادامه می‌دهد: «خود آمریکا که مبدع خرید این خدمات بوده است، طی ٢٥ سال فقط ٦درصد دانش‌آموزانش تحت پوشش خرید خدمت هستند و در حدود ١٤ ایالت آن اجرای چنین برنامه‌هایی ممنوع است اما در کشور ما برنامه‌ریزی شده که سالی ١٠درصد از دانش‌آموزان تحت پوشش خرید خدمت بروند و به‌رغم اینکه این طرح در مجلس تصویب نشد اما آموزش و پرورش با شتاب این برنامه را در مناطق مختلف پیش می‌برد و محدود به مناطق محروم هم نیست و در خود تهران خرید خدمات انجام می‌شود با انواعی از استدلال‌ها که یکی از آنها پیشگیری از ورشکستگی مدارس غیرانتفاعی کوچک است؛ به‌عنوان مثال ممکن است در یک محله یک مدرسه دولتی و یک مدرسه غیرانتفاعی باشد و مدرسه غیرانتفاعی ٥٠ صندلی خالی داشته باشد. آموزش و پرورش می‌گوید به ازای یک‌میلیون تومان برای هر دانش‌آموز، آنها را به مدرسه غیرانتفاعی منتقل می‌کنم که صندلی‌های خالی را پر کنند و مدرسه ورشکست نشود و این در مدارس غیرانتفاعی کوچک و چه بسا بی‌کیفیت اتفاق می‌افتد.»
باید برای توسعه مدارس بهتربرنامه‌ریزی کرد
از نظر استادیار علوم اجتماعی دانشگاه تهران ترمیم، نوسازی و توسعه مدارس هر چند با ثبات اعتبار در بودجه ٩٩ همراه بوده است اما محل تأمین این افزایش اعتبار محل بحث است: «موضوع دیگر اعتبارات توسعه و تجهیز مدارس که تقریبا ثابت مانده و حدود سه‌هزار‌میلیارد تومان است اما در این میان طنزی وجود دارد و آن هم تبصره‌ای است که در قانون لحاظ شده و براساس آن تبصره گفته شده است که هزار‌میلیارد تومان از اعتبارات باید از محل انتشار اوراق قرضه تأمین شود. کمیسیون مجلس نیز این هزار میلیارد اوراق را به دو هزار‌میلیارد افزایش داده یعنی گفته است دو هزار‌میلیارد تومان هزینه نوسازی مدارس از محل فروش اوراق قرضه تأمین شود، یعنی به جای اینکه هزار میلیارد تومان اوراق قرضه را حذف کنند یک‌هزار‌میلیارد تومان هم به آن اضافه کردند. این مسأله با مواردی دیگر موازی می‌شود؛ یک نکته این است که چند ماه قبل سازمان برنامه به دستگاه‌های دولتی ازجمله آموزش و پرورش بخشنامه کرده است که برای اینکه پاداش پایان خدمت بازنشستگان خدوم به موقع پرداخت شود شما مکلف هستید از اموال مازاد بفروشید و پاداش بازنشستگی را بدهید. دو یا سه سال قبل آموزش و پرورش رقمی بین دو تا سه‌هزار‌میلیارد اوراق قرضه برای پاداش پایان خدمت بازنشستگان هم منتشر کرد؛ یعنی درواقع دم دست‌ترین وظایف حاکمیتی این‌گونه مدیریت مالی می‌شود که در نوع منحصربه‌فرد خود جالب توجه است! در سندی که سازمان برنامه تحت عنوان «اصلاح ساختار بودجه‌ریزی کشور» منتشر کرده است در محور چهارم اصلاح که به باثبات‌سازی اقتصاد کلان مربوط است، دو برنامه کوتاه‌مدت و میان‌مدت در نظر گرفتند یکی از این دو انتشار اوراق قرضه ارزی و ریالی است و من نمی‌دانم که در منطق اقتصادی انتشار اوراق قرضه ارزی وریالی تا چه اندازه می‌تواند باعث ثبات در یک اقتصاد شود؟ حداقل در تجربه‌هایی که ما از کشورهای دیگر اطلاع داریم این امر عموما به بی‌ثباتی بیشتر اقتصاد منجر می‌شود.»
از سوی دیگر روند افزایش جمعیت دانش‌آموزان و کلاس‌های درس زنگ خطر کلاس‌های پرجمعیت را به صدا درمی‌آورد که در بودجه ٩٩ برنامه‌ای برای آن وجود ندارد. «امروز حدود ١٤میلیون دانش‌آموز در کشور داریم؛ یعنی تراکم دانش‌آموز در هر کلاس حدود ٢٢,٧ نفر است که نسبتا تراکم قابل دفاعی است و نکته جالب ماجرا این است که هند با ٣١٥میلیون دانش‌آموز هم حدود ٢٢.٧ نفر تراکم دانش‌آموز در کلاس‌های درس دارد و این نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری در زیرساخت یعنی در فضای فیزیکی آموزش و پرورش چقدر حیاتی است. نکته دیگر براساس روندهای جمعیتی است که در پایان چشم انداز بیست ساله یعنی در پایان ١٤٠٤ جمعیت دانش‌آموزان به ١٧میلیون نفر افزایش پیدا می‌کند و اگر بخواهیم تراکم دانش‌آموزی را در وضع فعلی حفظ کنیم، باید حدود ٢٠درصد به کلاس‌های موجود اضافه شود؛ یعنی چیزی حدود ١٢٠هزار کلاس.
امیدی می‌گوید: «در غیر این صورت باید چند اتفاق دیگر بیفتد که به نظر من دولت روی آنها برنامه‌ریزی کرده است. یک گسترش بخش خصوصی؛ یعنی خصوصی‌سازی هر چه بیشتر آموزش وپرورش و دوم پذیرفتن اینکه دوباره مدارس دو شیفته و سه شیفته داشته باشیم و سوم هم اینکه به احتمال زیاد با افزایش بازمانده از ثبت نام و تحصیل مواجه خواهیم شد. این مسأله را باید کنار اینکه براساس گزارش سازمان نوسازی مدارس کشور چیزی حدود ٢٨درصد مدارس کشور اصطلاحا در حالت تخریب کامل هستند و نزدیک به ٣٠درصد مدارس کشور هم باید نوسازی اساسی داشته باشند، قرائت کرد.»
