استخدام بی‌رویه 500 هزار نفر

در بالاترین طبقات این ساختمان، به اتاق «محمود عسکری‌آزاد» می‌رویم، فردی که از اوایل دهه 60، با وجود روی کار آمدن دولت‌هایی با خط فکری مختلف سیاسی، هیچگاه از بدنه کارشناسی دولت‌ها خط نخورد. بعد از تجربه همکاری با دولت سازندگی، اصلاحات، دولت اصولگرای نهم و دهم، چندی پیش مسوولیت امور استخدامی دولت یازدهم در قالب معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور به وی سپرده شد. این انتصاب در حالی صورت گرفته که در جریان انتخابات ریاست‌جمهوری سال جاری، عسکری‌آزاد به عنوان مشاور اقتصادی محمدباقر قالیباف در ستاد انتخاباتی وی حاضر بود اما این موضوع به معنای سیاسی بودن این چهره عمدتا اقتصادی نیست. شاید همین ویژگی اوست که موجب شده در خلال سه دهه بعد از انقلاب، دولت‌های مختلف در برابر انتصاب وی در حوزه‌های مدیریتی، موضع منفی‌ای نداشته و از حضورش بهره گیرند. سابقه طولانی عسکری‌آزاد در حوزه امور استخدامی دولت‌ها و حضور در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، موجب شده که امروز استخدام‌های بی‌قید و بند در دولت قبل، به دغدغه نخست وی تبدیل شود، استخدام‌هایی که نیروهای غیرمتخصصی را به صورت بی‌رویه به ساختار اداری دولت تحمیل کرده است. زمانی که از رشد 90 درصدی سمت‌های مدیرکلی در ساختار اداری دولت طی هشت سال اخیر می‌گوید، لبخند تلخی می‌زند که منعکس‌کننده سنگینی بار نیروی انسانی پیش روی دولت یازدهم است. اخیرا او و همفکرانش، برنامه‌یی برای اصلاح برخی ساختارهای نامعیوب ارائه داده‌اند که نامش را «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری کشور» گذاشته‌اند. زمانی که گفت‌وگو را آغاز می‌کنیم، به اولویت‌های این برنامه با محوریت کوچک‌سازی دولت می‌پردازد، مساله‌یی که معتقد است هنوز جامعه و حتی برخی مسوولان به درک درستی نسبت به ضرورت آن نرسیده‌اند. به پای صحبت‌های معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور می‌نشینیم؛ صحبت‌هایی که تلخی‌های این روزهای ساختار اداری کشور را به خوبی برایمان ترسیم می‌سازد معاونت توسعه مدیریت و نیروی انسانی، برنامه‌یی تحت عنوان «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری کشور» تهیه و ارائه داده است که در آن بر اصلاح ساختارهای دولتی و اداری در قالب برنامه‌ها و رویکردهای مختلف تاکید شده است. اما نخستین موضوع مورد بررسی این برنامه که به نوعی مهم‌ترین بخش نیز تلقی می‌شود، به نقش دولت در ساختار کشور اشاره دارد. می‌خواهیم بدانیم که پشت نگاه به نقش دولت، چه فلسفه‌یی قرار دارد؟ آیا موضوع کوچک‌سازی و چابک‌سازی نهاد دولت مورد توجه قرار دارد؟ اصلاح ساختارهای دولت تا چه حدودی مورد توجه قرار گرفته، آیا در اصلاح ساختارها باید از قانون اساسی عدول کرد؟ ما در برنامه اصلاحاتی، به نقش دولت، به عنوان نخستین و کلیدی‌ترین موضوع پرداخته‌ایم. زمانی که می‌خواهیم به نقش دولت و ساختار آن بپردازیم و اصلاحاتی در این حوزه اعمال کنیم، نخستین سوالی که مطرح می‌شود این است که با چه دولتی روبه‌رو هستیم و چه برنامه‌یی برای آن در نظر داریم که متناسب با آن ساختارها را اصلاح کرده، نیروی انسانی را شکل داده و فناوری‌هایمان را متناسب آن ایجاد کنیم. در کشور ما بعد از انقلاب این ذهنیت در میان مردم و حتی دولتمردان ایجاد شد که همه کارها باید توسط دولت و کارهایی که توانش از عهده دولت خارج است توسط مردم صورت گیرد. به این ‌ترتیب دولت ما از همان سال‌ها رفته‌رفته بزرگ و بزرگ‌تر شد تا اینکه امروز به اینجا رسیدیم. اگر شما به زندگی شخصی خودتان نگاهی کنید، می‌بینید که بخش‌های وسیعی از زندگی شما از تامین آب مصرفی‌تان گرفته تا ارائه خدماتی چون مدرسه و... توسط دولت ارائه می‌شود. امروز به واسطه وسیع شدن نقش دولت در کشور و افزایش حجم آن، به یکی از مشکلات جدی ما تبدیل شده چرا که از یک سو امکان کنترل افزایش حجم دولت وجود نداشته و از سوی دیگر منابع کافی برای ارائه خدمت در دست نیست. بنابراین متناسب با رشد حجم دولت، کیفیت ارائه خدمات کاهش یافته و این امر به نارضایتی در سطح جامعه انجامیده است. به عبارتی، در حوزه‌های مختلف دولت را به عنوان ارائه‌دهنده خدمات معرفی کردیم اما به لحاظ گستردگی کار کیفیت کاهش یافت. اما نقشی را که برای دولت مطرح است نمی‌توان به راحتی بازتعریف کرد زیرا در مرحله نخست، قانون اساسی و اسناد بالادستی تعریفی از نقش و جایگاه دولت ارائه داده‌اند. معتقدم نقشی که امروز دولت به آن عمل می‌کند از نقشی که قانون اساسی برای آن تعریف کرده بسیار وسیع‌تر است. در این راستا باید سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مبنای کار قرار می‌گرفت تا به تبع آن با واگذاری برخی تصدی‌های دولت در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، حجمی از مسوولیت‌های دولت کاهش می‌یافت. به عنوان مثال در قانون اساسی ما عنوان شده که آموزش و پرورش رایگان است یا اینکه تامین اجتماعی جزو وظایف دولت به شمار آمده است؛ حالا براین اساس این سوال مطرح می‌شود که وقتی در قانون اساسی این مسائل جزو وظایف دولت محسوب شده، به این مفهوم است که دولت باید تولید خدمت کرده و آن خدمات را رایگان به مردم ارائه دهند؟ یا اینکه می‌توان همین وظایف و ماموریت‌ها را توسط بخش‌های غیردولتی انجام داد و با خرید خدمات و پرداخت هزینه‌ها، آن را رایگان به مردم ارائه داد؟ اگر دولت متولی سلامت و بهداشت جامعه است، آیا باید این خدمت را خودش اجرا کند یا اینکه می‌تواند همین وظیفه را توسط بخش‌های غیردولتی انجام داده و رایگان یا با هزینه ارزان‌تر، در اختیار مردم بگذارد؟ این سوال مهمی است که باید به آن پاسخ داده شود. برخی بر این باورند که مفهوم قانون اساسی که دولت را موظف به ارائه خدماتی از این دست می‌داند، بر آن دلالت دارد که تمام این کارها باید توسط خود دولت انجام شود. و شما چنین برداشتی از قانون را اشتباه می‌دانید؟ بله، من معتقدم که این برداشتی کاملا اشتباه است. دولت براساس قانون تکلیف دارد که این خدمت را به مردم ارائه دهد اما در قانون اساسی گفته نشده که این کار چگونه انجام گیرد. اگر ما در کنار قانون اساسی، فرمایشات امام (ره) را نیز قرار دهیم، می‌بینیم که هیچ الزامی برای انجام تمام کارها توسط دولت وجود ندارد. ایشان بارها فرمودند که کارها را به عهده مردم بگذارید و در برخی سخنان‌شان اشاره داشتند که بگذارید شهرها را مردم اداره کنند که حتی در این خصوص به برخی شهرها همچون اصفهان و خراسان نیز اشاره می‌کنند. از سوی دیگر امام (ره) به مسوولان می‌گفتند که بگذارید بازار در اداره کشور سهیم باشد. زمانی که اینها را کنار هم می‌گذاریم، می‌بینیم در روش انجام کار که تاکید بر این دارد که الزاما دولت باید برای ارائه خدمت، همه کارها را انجام دهد، یک برداشت اشتباه صورت گرفته است. با این نگاه، نقشی که ما برای دولت دیدیم آن است که دولت مسوول توسعه کشور بوده و باید هدایت کار، برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، اجرا و همچنین نظارت را اعمال کند در حالی که بخش‌هایی نظیر اجرا را می‌توان به طور کامل به مردم واگذار کرد. حتی در برخی وظایف حاکمیتی نیز رکن اجرا قابل واگذاری به مردم است. به عنوان نمونه هم‌اکنون در بخش قوه قضاییه که جزو حوزه‌های حاکمیتی محسوب می‌شود، شوراهای حل اختلاف شکل گرفته که برمبنای آن بخش وسیعی از مسائل قضایی توسط مردم حل و فصل می‌شود. به همین ترتیب بسیاری از تصدی‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز قابل واگذاری توسط مردم است. هم‌اکنون در بسیاری از کشورهای دنیا، مدیریت‌های محلی در حال توسعه بوده و بخش‌های وسیعی از تصدی‌ها به آنها واگذار می‌شود. به تبع این روند دولت تبدیل به یک دولت کوچک و چابک شده و تنها به وظایف اصلی خودش یعنی سیاستگذاری، تسهیل‌گری و نظارت می‌پردازد. به همین خاطر است که تعریف نقش دولت جزو اساسی‌ترین و زیربنایی‌ترین کارهایی است که باید تعریف شده و ساختار مناسبی برای آن اعمال شود. مطلبی که شما می‌فرمایید کاملا مطلوب و ایده‌آل است، اما در صورتی که فضای فکری و سیاسی جامعه و مجموعه آرای نهادهای قدرت نیز به این باور یکسان برسند. در شرایط کنونی به نظر می‌رسد که پذیرش این نوع تعریف از وظایف دولت، برای برخی سخت است. ببینید ما انتظار نداریم که واگذاری تصدی‌های دولتی یک‌باره و سریع اتفاق بیفتد. در قانون مدیریت خدمات کشوری که نوشته و به تصویب مجلس رسیده بود، آمده که سالانه چهار درصد از تصدی‌های دولتی واگذار شود که به نظر من این سالی چهار درصد، حجمی منطقی و قابل تحقق است. اما با این وجود شاهد بودیم در دولت قبل نه تنها این اتفاق نیفتاد بلکه برعکس، حجم دولت توسعه نیز یافت، در هشت سال اخیر چیزی در حدود نیم میلیون نفر کارمند به سیستم اداری دولت اضافه شد، آن هم به صورت غیرقانونی. خب اگر این تفکر در دولت قبل مورد پسند بود، اگر هم خواستار کوچک‌سازی دولت نبودند، حداقل حجم نیروهای دولتی و کارکنان ثابت باقی می‌ماند. چیزی که در این سال‌ها اتفاق افتاده، توسعه کمی دولت است که این رویکردی خطرناک است. همان طور که شما اشاره کردید در سال‌های اخیر حجم دولت نه‌تنها کوچک نشد بلکه از بعد کمی توسعه نیز یافت، آن هم با رویکردهای خاص. کمااینکه گفته می‌شود به عنوان مثال از سال 1384 تا پایان فعالیت دولت دهم، تعداد استخدامی‌های رسمی وزارت نفت از 96 هزار نفر به حدود 216 هزار نفر رسیده که البته این استخدامی‌ها با رویکرد مشخصی صورت گرفته است. تعداد استخدامی‌های وزارت نفت در این هشت سال، 216 هزار نفر نبوده اما طبق اطلاعات ما تا 150 هزار نفر افزایش یافته است. اما جالب این است که در این سال‌ها با وجود برخی واگذاری‌های صورت گرفته در حوزه وزارت نفت شامل برخی پالایشگاه‌ها و مراکز وابسته، تعداد کمی نیروی کار در این بخش به مراتب رشد کرده است. گفته می‌شود زمانی که آقای میرکاظمی به وزارت نفت آمد، حدود 200 مدیر را بلافاصله در این وزارتخانه استخدام رسمی کرد. البته شما بهتر می‌دانید که این نوع استخدام‌ها محدود به وزارت نفت نبوده و در دیگر دستگاه‌ها و نهادها نیز اتفاق افتاده است. یکی از مهم‌ترین مشکلات ساختار اداری آنجاست که به راحتی نمی‌توان تصمیمات غلط اتخاذ شده را حل کرد. ببینید در طول هشت سال اخیر، حدود نیم میلیون نفر کارمند قراردادی به صورت غیرقانونی در دستگاه‌های دولتی استخدام شدند که البته خیلی از آنها شرایط استخدام مثل تحصیلات کافی را نداشته و در آزمون‌های استخدامی شرکت نکرده‌اند. در مورد مدیران دولتی نیز همانند عددی که شما در مورد وزارت نفت عنوان کردید در دستگاه‌های دیگر وجود دارد. طبق برآورد ما در این سال‌ها بیش از 90 درصد سمت‌های مدیرکلی به ساختار اداری دولت اضافه شده است. بدون شک این مشکل بزرگی پیش روی دولت است اما در عین حال عبور از این مشکل به راحتی قابل حل نیست. آماری از ساختارهای تازه ایجاد شده در سال‌های اخیر و استخدامی‌ها دارید؟ بله... ببینید؛ ما در سال 1384 حدود هفت هزار و 338 اداره کل در کشور داشتیم که در راس هر یک از آنها یک مدیرکل قرار داشت. طبق برآوردهای صورت گرفته تعداد این اداره کل‌ها در خلال هشت سال اخیر به 14 هزار و 502 مورد رسیده است که این نشان‌دهنده رشد 98 درصدی در این بخش است. معاونت‌های مدیرکل‌ها نیز در این سال‌ها از 21 هزار 486 مورد به 34 هزار و 742 مورد افزایش یافته که با رشد 62 درصدی همراه بوده است. در این مدت تعداد ادارات دولتی و سطوح همتراز آنها 56 هزار و 215 دستگاه به 83 هزار و 176 دستگاه افزایش یافت که این بخش نیز رشد 48 درصدی داشته است. ما در سال 84 تعداد 9 هزار و 584 اداره در سطح شهرستان‌ها داشتیم که در پایان کار دولت دهم تعداد آنها به 12 هزار و 779 اداره رسیده است که این حاکی از رشد 33 درصدی در این بخش است. جمع مدیران ما در این سطوح که سطوح میانی مدیریتی محسوب می‌شود، از 96 هزار و 623 نفر در سال 84 به 145 هزار و 199 نفر رسیده که براین اساس تعداد مدیران میانی حدود 50 درصد افزایش یافته است البته این عدد شامل مدیران اداری بوده و مدیران واحدهای عملیاتی مثل مدیران بیمارستان‌ها را شامل نمی‌شود. اخیرا با برخی مقامات ژاپنی جلسه‌یی داشتیم و برای من بسیار جالب بود که آنها می‌گفتند دولت مرکزی ژاپن، در کشوری با جمعیت بیش از 120 میلیون نفر و با درآمد سرانه 46 هزار دلار، تنها شامل 300 هزار نفر می‌شود. بنا به گفته مسوولان این کشور، در ژاپن وزارتخانه‌هایی وجود دارد که با چند ده هزار نفر فعالیت می‌کند. این دولت با این ظرفیت به بهترین وجه، تمام جریانات را هدایت و مدیریت می‌کند. طبق همین آمار، تنها تعداد مدیران بخش اداری ما تقریبا نصف کل کارکنان دولت ژاپن است! بیشترین حجم استخدامی‌ها در این سال‌ها مربوط به کدام وزارتخانه و دستگاه‌ها بوده است؟ همه وزارتخانه‌ها... بیشتر استخدامی‌های صورت گرفته مربوط به سال 91 و 92 بوده است. اما طبق آمار، تنها تا سال 1390، 308 هزار نیروی مازاد از قانون به صورت قراردادی در دستگاه‌های دولتی استخدام شدند که اگر دو سال آخر را به این آمار اضافه کنیم، فکر می‌کنم بیش از نیم میلیون نفر استخدامی غیرقانونی داشته‌ایم. مثلا طی سال‌های اخیر، در وزارت صنعت و معدن 28 هزار و 644 نفر غیرقانونی استخدام شدند. در وزارت جهاد کشاورزی تعداد 27 هزار و 222 نفر، استخدامی غیرقانونی داشتیم و در وزارت راه و شهرسازی این تعداد برابر 19 هزار و 511 نفر بوده است. در وزارت آموزش و پرورش و تنها در یک مورد استخدامی در یکی از استان‌ها، 76 هزار نفر استخدام شدند که نکته جالب آن است که در میان این تعداد افراد بیسواد، دارای مدرک ششم ابتدایی، سیکل و دیپلم هم وجود دارد، این در حالی است که طبق قانون زیر مدرک لیسانس نباید استخدام کنیم. طبق اطلاعات ما در همان بخش آموزش و پرورش، در یک استان از کل استخدامی‌ها، 2 درصد کلا بی‌سواد بوده، 14 درصد مدرک ابتدایی داشته، 19 درصد دوره راهنمایی، 31 درصد دارای دیپلم و 34 درصد مدرک بالاتر از دیپلم داشتند. که البته ترکیب استخدامی‌ها در سایر استان‌ها نیز تقریبا مشابه همین روند است. از سوی دیگر، در این هشت سال حدود 485 هزار نفر هم بازنشسته شدند که البته این به معنای آن نیست که این گروه از سقف بودجه‌یی دولت خارج شدند زیرا حدود 76 درصد منابع صندوق بازنشستگی از محل منابع دولتی است که این یعنی آنها همچنان حقوق بگیر دولت هستند. باید به این نکته نیز توجه داشت که در سال 84، حدود 67 درصد بودجه ما جاری بوده که این سهم امسال به 88 درصد رسیده است یعنی تنها 12 درصد از بودجه برای کارهای زیربنایی و عمرانی باقی مانده است. در صورت تداوم این روند، تا 2 الی 3 سال دیگر کل منابع را باید صرف بودجه جاری کنیم. تکلیف این استخدام‌های غیرقانونی چیست؟ اینها استخدام شدند و حذف آنها به راحتی ممکن نخواهد بود. دولت باید به مرور در مورد این موضوع برنامه‌ریزی کرده و تصمیم‌گیری کند اما هم‌اکنون دولت تصمیم خاصی در مورد این مساله ندارد. البته ما در مورد کادر خدماتی شرکت‌های خصوصی که به استخدام دستگاه‌ها درآمدند، یک بخشنامه دادیم که اینها باید بعد از استخدام در یک دستگاه، به همان کاری مشغول شوند که قبلا در شرکت خصوصی مشغول به کار بودند. مثلا اگر فردی نظافتچی بوده، باید بعد از استخدام هم به همان نظافت مشغول شود نه اینکه وارد سیستم اداری شود و به کادر دفتری بپیوندد یا اینکه بعد از مدتی مدرکی بیاورد و در سیستم به سطح‌های بالاتر ورود کند. داریم نمونه‌هایی که افراد این گونه وارد سیستم شده و بعضا تا سطح معاون مدیرکل هم بالا رفته‌اند. ابتدا باید این افراد را در حوزه کاری خود مشغول کرد و در آینده اگر توانستیم به مرور نظامات جدیدی وضع کنیم تا ببینیم با این نیروها چه می‌توان کرد. به هر حال دولت باید نسبت به این مساله تصمیم بگیرد، این معضلی است که پیش آمده و فکر نمی‌کنم در طول فعالیت یک دولت قابل حل باشد. با این وجود روند استخدام‌ها تداوم می‌یابد؟ استخدام‌ها متوقف نمی‌شود اما نه به شکل استخدام‌هایی که در سال‌های قبل اتفاق افتاد، اگر استخدامی هم صورت بگیرد، فقط باید برای تکمیل کادر تخصصی دستگاه‌ها باشد. با وجود استخدام‌های سال‌های قبل، ما در بخش‌های ستادی با کمبود نیروی متخصص روبه‌رو هستیم. در برنامه چهارم پیش‌بینی شده بود که سالی 20 هزار نفر در کل کشور استخدام شوند. خب هر ساله یک تعدادی از کارمندان به صورت معمول بازنشسته می‌شوند و یک بخش‌هایی از تصدی‌ها نیز واگذار می‌شود، براین اساس اگر سالی 7 الی 8 هزار نفر در بخش‌های ستادی استخدام کنیم، حجم نیروهای دولتی در سطح کلان کاهش می‌یابد. این کوچک‌سازی تصدی‌ها که اشاره کردید، هم‌اکنون معارض‌های زیادی حتی در میان نخبگان دارد. به نظر می‌رسد علاوه بر مشکل استخدامی‌ها، تفهیم لزوم کوچک‌سازی دولت نیز مسیر سختی را پیش روی قرار دهد. اولویت نخست این است که ما درک آن را پیدا کنیم که این کوچک‌سازی باید اتفاق بیفتد اما متاسفانه هنوز به این باور نرسیده‌ایم. همچنان فشارهایی برای استخدام کردن و ایجاد تشکیلات جدید به ما وارد می‌شود. ابتدا باید نسبت به این موضوع درک صحیحی داشته باشیم و بعد از آن اراده کرده و عزم خود را جزم کنیم. اگر تصمیم بگیریم همه‌چیز حل می‌شود. در قالب «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری کشور» که ارائه دادیم، پیشنهاد دادیم، تکالیفی در این خصوص دیده شده است. در این برنامه، تکالیف هر بخش برای توسعه کشور دیده شده است. متناسب با این برنامه، دستگاه‌ها باید به طور متوسط 4 درصد واگذاری‌ای که در قانون مدیریت خدمات کشوری دیده شده را اجرا کنند. در عین حال، واحدهای ستادی دستگاه‌ها نیز باید کوچک شوند. بدون شک اگر موضوع کوچک‌سازی جدی گرفته نشده و دنبال نشود، نظام اداری که باید در خدمت توسعه کشور باشد، عملا برعکس عمل کرده و مانع توسعه خواهد شد. بخش دیگری از «برنامه اصلاحات در مدیریت و نظام اداری»، به موضوع دولت الکترونیک اشاره داشت. این موضوع از سال‌ها قبل مطرح شد اما در عمل با آنچه باید فاصله زیادی دارد. تصور می‌کنید با چالش‌های پیش رو در فضای وب، دولت الکترونیک به معنای واقعی قابل تحقق باشد؟ مساله‌یی که ما در رابطه با این موضوع داریم در قالب سه مرحله است؛ ما در بحث دولت الکترونیک اولا می‌خواهیم که اطلاعات مربوط به سازمان‌های دولتی از طریق سایت‌ها در اختیار مردم قرار گیرد یعنی شفاف‌سازی شود. براین اساس اگر کسی نیاز به اطلاعات یک دستگاه دولتی دارد با مراجعه به سایت‌های مربوطه، مشکلش حل شود. دومین مرحله مورد توجه ما این است که بتوانیم تقاضای مردم را از طریق سیستم الکترونیکی دریافت کنیم، بدون نیاز به حضور مستقیم فرد در سازمان دولتی. مرحله سوم نیز آن است که بتوانیم از این طریق به متقاضی پاسخ داده و نیازها و مشکلش را حل کنیم. این روند از سال‌های 81 و 82 شروع شد و خوشبختانه کارهای خوبی هم در خصوص آن صورت گرفت اما روند آن در سال‌های اخیر رشدی متناسب با این زمان را نداشت. تحقق این هدف نیاز به اصلاحات سازمانی و اصلاح روش‌ها دارد