نظام‌نامه احیای زاینده‌رود؛ ظرفیتی برای حل مسائل زاینده‌رود؟

به گزارش اقتصادآنلاین،  سروش طالبی‌اسکندری* در شرق نوشت: شورای عالی آب نیز در سی‌و‌نهمین جلسه خود در تاریخ 7/3/98 پیش‌نویس «نظام‌نامه کارگروه‌های احیای زاینده‌رود و ساماندهی کمی و کیفی کارون بزرگ» را بررسی کرد و مصوب شد که این نظام‌نامه به همراه ساختار و شرح وظایف آن در کمیته تخصصی شورای عالی آب با حضور نمایندگان اعضای شورا بررسی شود. اما تاکنون پس از حدود سه ماه، این نظام‌نامه تصویب نشده است و عملا گامی برای احیای زاینده‌رود برداشته نشده است. فارغ از ارزیابی محتوای نظام‌نامه، می‌توان اطمینان داشت که اگر سازوکار مناسبی برای تدوین آن طی نشده باشد و ساختار مناسبی نیز برای پیاده‌سازی آن وجود نداشته باشد، عملا با آمال و آرزوهایی زیبا اما متوهمانه و غیر‌عملیاتی مواجه خواهیم بود. به همین دلیل در این نوشته سعی شده است تمرکز بر نقد و بررسی این دو جنبه باشد.

سازوکار تدوین نظام‌نامه:

متأسفانه مشخص نیست چه افرادی مسئولیت تهیه نظام‌نامه را داشته‌اند اما این موضوع قطعی است که ذی‌نفعان درون حوضه هیچ نقشی در آن نداشته‌اند. نکته قابل توجه این است که در نظام‌نامه چشم‌انداز، اهداف و اصولی تعیین شده است که بازیگران اصلی حوضه درباره آن اظهارنظر نکرده‌اند. بنابراین این نظام‌نامه بیش از آنکه به سندی مورد اجماع بازیگران اصلی حوضه زاینده‌رود شبیه باشد، بیرون آمده از کلاه جادوگری است! اما بدتر از حذف گروه‌های ذی‌نفع در شروع شکل‌گیری ستاد احیای زاینده‌رود این است که در رویه‌ای تکراری، تاکنون نظام‌نامه به‌صورت عمومی نیز منتشر نشده است و در این مدت سه‌ماهه وزارت نیرو خود را از در‌اختیار‌داشتن نظرات جامعه درباره نظام‌نامه محروم کرده است.

اگر احیانا قائل به لزوم مشارکت ذی‌نفعان و مخصوصا آب‌بران در رسیدن به سازوکارهای احیای زاینده‌رود نباشیم نیز با نگاهی به نظام‌نامه این ابهام ایجاد می‌شود که وزارت‌ نیرویی که آن را تهیه کرده یا امروز تأسیس شده و برای اولین‌بار عهده‌دار حل مسائل رودخانه زاینده‌رود شده است! وزارت نیرو باید پاسخ دهد که در قبال مسئولیت‌های حاکمیتی که از سال 1342 تاکنون داشته است، چه کاری برای این رودخانه انجام داده است و شکاف به‌‌وجود‌آمده بین منابع و تقاضای مصارف و افت شدید آبخوان دشت‌های حوضه ناشی از چیست؟ مسائل کنونی کمیابی آب در زاینده‌رود حداقل سابقه‌ای 20 ساله (و به عبارت بهتر 50 ساله) دارد و در این دوره وزارت نیرو باید نشان دهد چه موفقیتی در قبال حفاظت از منابع آب این حوضه داشته است؟

اگر بخواهیم از ناتوانی‌های گذشته نیز چشم‌پوشی کنیم، با یک نگاه کاملا حداقلی انتظار است مسئولان وزارتخانه متولی آب کشور، یک صفحه گزارش یا اظهار‌نظر رسمی ارائه داده باشند که مسئله زاینده‌رود را چه می‌دانند، از نظرشان چگونه این مسائل به وجود آمده است و برای حلش چه راهکاری دارند؟ انتظار است نهادی به این اندازه توانمند که می‌تواند مسئله زاینده‌رود را حل کند، بیان کند بعد از حدود شش دهه تجربه مدیریت بر آب کشور، اکنون بر پایه چه تحلیلی از مسائل زاینده‌رود و چه رویکردی به راهکار برای مسائل، این نظام‌نامه را تهیه کرده است؛ به عبارت دیگر اگر دولت و وزارت نیرو ادعا می‌کنند که ارائه راهکار مسائل و اجرائی‌کردن آن باید در اختیار خودشان باشد، نباید به کلی‌گویی‌هایی در حد ترکیب اعضای ساختار جدید و تقلیل راهکار به تشکیل کارگروه‌ها و کمیته‌ها و ستادهای دولتی -که به‌کرات نمونه‌هایش را در گذشته دیده‌ایم و اکنون انتظار همه از آنها صرفا تشکیل جلسه و ارائه مصوبه و تدوین سند و گزارش بدون نمودی در تغییر شرایط است-، بسنده کند.

سؤال دیگر این است که آیا نگارش بیش از 100 نظام‌نامه که در سال‌های گذشته در وزارت نیرو مصوب شده ‌، توانسته است الزام اجرائی درون ستاد وزارت نیرو ایجاد کند که اکنون انتظار داریم با نظام‌نامه جدید، شرکت‌های ذیل وزارت نیرو، سایر وزارت‌خانه‌ها و سازمان‌ها و ذی‌نفعان حوضه‌ را نیز با آن همراه کنیم؟ حتی یک گام فراتر از آن، آیا وزارت نیرو تعهدی به اجرای بی‌کم‌و‌کاست قوانین، آیین‌نامه‌ها و مصوبات شورای عالی آب و هیئت‌وزیران داشته که درباره آب بوده‌اند و شأنیت حقوقی بالاتری نسبت به نظام‌نامه مصوب وزارت نیرو داشته است که اکنون قرار است این نظام‌نامه مشکلاتمان را حل کند؟

ساختار برنامه‌ریزی احیای زاینده‌رود

این نظام‌نامه به غیر از بخش ابتدایی که در ارتباط با چشم‌انداز، اصول، اهداف و... صحبت می‌کند، حاوی معرفی ساختار و تعریف نقش‌های نهادهای عمدتا رسمی و دولتی است. محوریت تصمیم‌گیری درباره احیای زاینده‌رود بر عهده کارگروه احیای زاینده‌رود قرار گرفته است و کمیته‌هایی تخصصی با مشارکت ذی‌نفعان محلی و غیردولتی نهایتا نقش مشورتی خواهند داشت. لیست اعضای کارگروه شامل نمایندگانی از وزارت نیرو، جهاد کشاورزی، محیط ‌زیست، صنعت، معدن و تجارت، کشور، سازمان برنامه و بودجه، استانداران، سازمان هواشناسی و از بخشی که با اغماض می‌توان آن را غیردولتی نامید، دو نفر صاحب‌نظر دانشگاهی -با انتخاب معاون اول ریاست‌جمهوری یا وزیر نیرو- و نماینده اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران است. سؤالی که در اینجا مطرح می‌شود، این است که آیا این نقش‌ها و مسئولیت‌ها تاکنون وجود نداشته است یا مسئولان این نهادها با مسئولیت‌هایشان آشنا نبوده‌اند که اکنون دوباره نقش‌ها تعریف شده‌اند؟ آیا فرایند رسمی و اداری برای حل مسئله زاینده‌رود تاکنون دستاوردی داشته است که دوباره به سراغ این روش رفته‌ایم؟

ترکیب اعضای این کارگروه نشان می‌دهد وزارت نیرو نقش دانا و توانای کل در حل مسائل آب و وزارت جهاد کشاورزی این نقش را در مدیریت مسائل کشاورزی دارد و سایر سازمان‌ها نیز متناسب با وظایف سازمانی‌شان متولی مأموریت‌های بخشی یا تأمین منابع مورد نیاز و هماهنگ‌سازی مجریان در پیشبرد مصوبات هستند و از آب‌بران و سایر جامعه ساکن حوضه که مالکان اصلی زاینده‌رود هستند و اصلی‌ترین نقش را در اجرای تصمیمات خواهند داشت و از احیا یا خشکی زاینده‌رود منتفع یا متضرر اصلی خواهند بود، هیچ ردپایی در تصمیم‌گیری‌ها دیده نمی‌شود.

رویکرد موجود در این نظام‌نامه نشان می‌دهد از نظر وزارت نیرو ساختاری که تاکنون وظیفه حل مسائل زاینده‌رود را داشته است، ایراد بنیادی نداشته و اکنون می‌توان با ترکیبی از همان نهادهای قبلی حاضر در شوراها و کارگروه‌ها، مسئله زاینده‌رود را حل کرد. اما باید پرسید آیا می‌توان علت ناکامی در حل مسائلی را که در بازه تاریخی نسبتا طولانی لاینحل مانده‌اند، صرفا به ناتوانی‌ها و ضعف مسئولان قبلی در سازمان‌های متولی آب کشور نسبت داد؟ شورای عالی آب -که تاکنون چهار جلسه خود را به زاینده‌رود اختصاص داده است- یا کارگروه سازگاری با کم‌آبی که متشکل از اعضای دولتی مشابه اعضای پیش‌بینی‌شده در این نظام‌نامه است تاکنون چه دستاوردی در زاینده‌رود داشته‌اند؟ و چه آسیب‌شناسی‌ای از شورای هماهنگی حوضه آبریز که مطابق با بند 1 مصوبات دهمین جلسه همین شورای عالی آب تشکیل شده بود و اعضای آن نیز کم‌وبیش همین افراد دولتی بودند، صورت گرفته است که اکنون دوباره به سراغ چنین سازوکاری -البته با یک تغییر مهم در اعضا- رفته‌ایم؟ آیا تنها مشکلی که در شورای قبلی احساس می‌شد، حضور نمایندگان کشاورزان استان‌های اصفهان و چهارمحال‌و‌بختیاری بوده است؟ شناختی حتی محدود از حوضه آبریز زاینده‌رود در پنج سال گذشته نشان می‌دهد اگر نظام صنف کشاورزان تا این اندازه در متشکل‌کردن کشاورزان و ایفای نقش نمایندگی آنها در مسیر بهبود وضعیت حوضه آبریز زاینده‌رود ابتکار عمل را به دست نگرفته بود، بهبود حکمرانی و موفقیت‌های سال‌های اخیر که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود، صورت نمی‌گرفت.

• ساماندهی بستر و حریم رودخانه که با عاملیت صنف کشاورزان اجرا شد، سالیان طولانی بی‌قانونی در تعارض به حریم و بستر رودخانه و برداشت‌های غیرمجاز را تا حد خوبی مدیریت کرد؛

• در مواجهه با خشک‌سالی 96-97 با مشارکت صنف کشاورزان راهکار جبران خسارت به ازای نکاشت طرح و اجرا شد –با وجود تمام ضعف‌ها و خلف وعده‌های دولت- و اگر صنف کشاورزان نبود دولت هیچ‌گاه نمی‌توانست تعارضات را کنترل و رضایت نسبی کشاورزان را کسب کند؛

• در سال اخیر با رایزنی‌های صنف کشاورزان آب برای کشت زمستانه و تابستانه 97-98 تأمین و اکنون نیز بیش از 500 میلیون مترمکعب آب برای کشت پاییزه و شرب و صنعت ادامه سال 98 ذخیره شده است. از آن مهم‌تر توزیع عادلانه آب نسبت به دوره‌های گذشته در بین بخش‌های مختلف آبخور از رودخانه زاینده‌رود است که تنها با مشارکت صنف کشاورزان امکان‌پذیر شده است؛

• با اطلاع‌رسانی مناسب و ایجاد دغدغه در کشاورزان برای مشارکت در تصمیمات حوضه، طرح‌های غیرقانونی بارگذاری جدید از جمله طرح انتقال آب بن- بروجن که وزارت نیرو قصد اجرای آن را داشته است، متوقف شد و مشارکت و احساس مسئولیت کشاورزان در مدیریت مسائل زاینده‌رود به طور چشمگیری افزایش یافته است.

البته کاملا قابل انتظار است که این سطح از نقش‌آفرینی آب‌بران در تصمیمات حوضه که در دوره معاصر حکمرانی آب کشور تجربه مشابهی از آن وجود نداشته است، همراه با اشتباهات و ضعف‌هایی است که به مرور زمان و یادگیری ناشی از افزایش نقش‌آفرینی بهبود می‌یابد.

یکی از عوامل مهم پیچیدگی جلب مشارکت بهره‌برداران نبود نمایندگانی از این جامعه است که به صورت دموکراتیک انتخاب شده و مورد پذیرش عموم بهره‌برداران باشند. این مشکل در بسیاری از مناطق ایران نیز وجود دارد. اما حوضه زاینده‌رود و مخصوصا کشاورزان آبخور زاینده‌رود در استان اصفهان از این موضوع مستثنا هستند و صنف کشاورزان اقبال عمومی بسیار خوبی در سال‌های اخیر کسب کرده است. با این شرایط کنارگذاشتن نمایندگان کشاورزان، خطایی غیرقابل اغماض است و می‌تواند نشان‌دهنده رویکرد واقعی تهیه‌کنندگان نظام‌نامه در مورد شعار رایج لزوم جلب مشارکت باشد.

موضوع عجیب دیگر این است که مسائل رودهای کارون و زاینده‌رود تفاوت‌های جدی دارد و مشخص نیست چگونه یک نوع سازوکار برای حل مسائل این دو رود در قالب یک نظام‌نامه و یک فرایند پیشنهادی قابل ارائه است؟! حتی سازوکار این نظام‌نامه با تغییرات جزئی برای سایر حوضه‌ها مانند رودهای کر و هریرود و دشت‌های رفسنجان و مشهد و با کمی اغماض برای حل مسائلی مانند بی‌کاری و تورم هم قابل ارائه است، بدون اینکه ارزش آن تغییر چندانی کند. در صورتی که شرایط هر یک از این مسائل مختص به خود است. انتظار است سازوکارهایی که ارائه می‌شود رویکرد خود را به شناخت مسئله و ارائه راهکار در حوضه زاینده‌رود برای حل مسائلی مانند شکاف منابع و مصارف، بی‌سامانی برداشت آب زیرزمینی، تضییع حقوق آب متقدمین و سایر بهره‌برداران، تعارضات اجتماعی، برداشت‌های بالادست، اتکا به منابع جدید خارج از حوضه و گره‌خوردن توسعه منطقه به مصرف آب بیان کند. پیش از طرح تشکیل کارگروه نیز تمامی این وظایف برعهده وزارت نیرو بوده و شوراهایی نیز برای آن ایجاد شده است. قاعدتا اکنون باید مشخص شود رویکردهای تجربه‌شده گذشته چه بوده‌اند، چه منافع و ضررهایی داشته‌اند و بر پایه درس‌های گذشته چگونه اصلاح شده‌اند؟

همچنین باید توجه داشت بر اساس مصوبه شورای‌عالی آب علاوه‌بر تشکیل کارگروه‌هایی برای احیای رودخانه زاینده‌رود و ساماندهی کمی و کیفی رودخانه کارون، ایجاد کارگروه برای سایر رودخانه‌های مهم کشور نیز در دستور کار قرار گرفته است. در نظام‌نامه نیز قید شده که تشکیل این کارگروه‌ها در راستای ایجاد سازمان‌های حوضه آبریز است، بنابراین می‌توان پیش‌بینی کرد چنین کارگروه‌هایی برای حداقل 30 حوضه درجه 2 تشکیل خواهد شد (حوضه آبریز رودخانه زاینده‌رود حتی یک حوضه درجه 2 هم نیست و بخشی از حوضه درجه 2 تالاب گاوخونی است). در این نظام‌نامه وظیفه مدیریت کارگروه‌های متولی زاینده‌رود و کارون برعهده وزیر نیرو قرار گرفته است. طبیعتا بعید است که وزیر نیرو با مسئولیت‌های بسیار زیاد فعلی بتواند در حیطه بسیار گسترده جدیدی نیز تمرکز داشته و اثربخش باشد. در عمل هم دیده شد که برگزاری اولین جلسه کارگروه فوق با حضور دولتمردانی پرمشغله چندین‌بار کنسل شد و بالاخره بعد از سه ماه بدون هیچ مصوبه‌ای برگزار شد و مسئولان حاضر در این جلسه به این نتیجه رسیدند که نظام‌نامه ایراداتی دارد و باید در جلسه‌ای که به آینده‌ای نامعلوم موکول شده است اصلاح شود! به نظر می‌رسد آنچه نظام مدیریتی آب کشور را به سمت تشکیل ساختارهای شورایی با مسئولیت افراد رده‌بالای سازمان‌های متولی آب سوق داده، شکست‌ها و ناتوانی‌ها در تجارب قبلی است، به‌طوری‌که از طرفی رده‌های بالایی سازمان‌های متولی اعتماد کافی به افراد و سازمان‌های ذیل خود ندارند و در هر سطحی از سازمان‌ها نیز، افراد ریسک و هزینه‌های تصمیم‌گیری را به رده‌های بالاتر و نهایتا شوراها واگذار می‌کنند.

اما اتفاقا مسئله بنیادی این است که دولت با انحصار بی‌رویه نقش‌ها برای خود در حکمرانی آب، عملا مسئولیت‌هایی را پذیرفته است که نمی‌تواند به خوبی از عهده آن برآید و از وظایف اصلی خود در زمینه تنظیم‌گری و تسهیلگری نیز بازمانده است. در ساختار پیشنهادی این نظام‌نامه نیز با تکرار این الگو، ردپایی از نقش‌آفرینی تشکل‌ها، سمن‌ها، آب‌بران، شوراهای شهر و روستا، اندیشکده‌ها، دانشگاه‌ها و ... دیده نمی‌شود، در صورتی که اگر بخواهیم شکست‌های گذشته در زاینده‌رود را آسیب‌شناسی کنیم می‌توانیم به یک جمله بسنده کنیم و آن هم این است که «فرایند رسمی و اداری برای حل مسئله پیچیده آب ناتوان بوده است». با نگاهی بدبینانه به فرایند طی‌شده می‌توان ادعا کرد که به‌جای آنکه وزارت نیرو به دنبال احیای زاینده‌رود باشد، به دنبال ساکت‌کردن اعتراضات جامعه ساکن در حوضه آبریز زاینده‌رود و نمایندگان مجلس و موکول‌کردن مسائل اصلی به آینده‌ای نامعلوم و با وعده‌هایی نامشخص و بدون بار مسئولیت برای خودش است و این نظام‌نامه نه‌تنها گامی رو به جلو در مدیریت مسائل زاینده‌رود نیست، بلکه پسرفت نظام سیاسی و اداری که خود را متولی حل مسائل آب کشور می‌داند نیز محسوب می‌شود.