چالش‌های بخش بازرگانی در اقتصاد ایران

فتح‌اله تاری، سعید غلامی باغی، حسین هرورانی و زهرا کاویانی مسوولیت تهیه و تدوین این گزارش را بر عهده داشته‌اند. از آنجا که بخش بازرگانی حوزه‌های مختلفی را در جنبه‌های داخلی و مرتبط با تجارت خارجی دربرمی‌گیرد و سیاست‌های اتخاذشده در این بخش تاثیر مستقیمی بر بخش‌های تولیدی دارد، این گزارش به‌صورتی شفاف و روشن به بررسی موانع، ابهامات و چالش‌های موجود در بخش بازرگانی اقتصاد ایران می‌پردازد. بخش بازرگانی را می‌توان موتور محرکه‌ یک اقتصاد و به عنوان مولفه‌ اثربخش و تاثیرگذار در تمام موارد قابل تجارت تلقی کرد. بخش تجارت خارجی را نیز می‌توان انعکاس شرایط رونق و رکود در اقتصاد دانست و بروز مشکل در این بخش را به معنای وجود مشکلاتی در کارآیی سایر بخش‌ها دانست. بر اساس آخرین آمار انتشاریافته توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی در سال 1388، سهم بخش بازرگانی داخلی ایران در تولید ناخالص داخلی 11.1درصد بوده است. این سهم فقط فعالیت‌های بازرگانی داخلی را دربرمی‌گیرد و شامل سهم بخش خدمات و فعالیت‌های بازرگانی در چارچوب بنگاه‌های تولیدی نیست، که در صورت لحاظ‌کردن سهم این بخش‌ها رقم مذکور بالاتر خواهد رفت. یکی از تحولات بخش بازرگانی ایران در سال‌های اخیر افزایش صادرات غیرنفتی است که از 14 میلیارد دلار در سال 1385 به بیش از 43 میلیارد دلار در سال 1390 رسیده است. با این نوسان در صادرات غیرنفتی، میزان واردات کالا طی تمام سال‌های اخیر بین 50 تا 62 میلیارد دلار باقی مانده است که نشان‌دهنده‌ وابستگی ساختار تولید و مصرف داخل به واردات است. نکته‌ قابل توجه دیگر اینکه براساس آخرین آمار گمرک ایران در 11 ماه 1391، متوسط یک تن کالای صادراتی ایران معادل 369 یورو (474 دلار) بوده که به نسبت مدت مشابه سال قبل 1.1درصد در ارزش یورو افزایش داشته است. این شاخص برای هر تن کالای وارداتی 1050 یورو (1349 دلار) بود که شاهد کاهش 10.8درصدی در ارزش یورو بود. به این ترتیب رابطه‌ مبادله‌ تجاری ایران(TOT)0.35 خواهد بود که به معنای صادرات محصولات ارزان‌قیمت و واردات محصولات با ارزش افزوده‌ بالاتر است. مقاله‌ مذکور به شناسایی، معرفی و بررسی چالش‌های موجود در بخش بازرگانی ایران می‌پردازد. نظام تعرفه‌ای: نابسامانی نظام تعرفه‌ای کشور موجب شده تا در موارد متعددی تولیدکننده‌ کشاورزی یا صنعتی داخل بیش از پیش تضعیف شود یا در موارد دیگر حقوق مصرف‌کنندگان نادیده گرفته‌شود و همچنین پدیده‌ نامبارک قاچاق کالا افزایش یابد. یکی از اصلی‌ترین مواردی که در این خصوص مطرح است اصلاح نظام تعرفه‌ای از نظام تعیین تعرفه‌ کالا به کالا به نظام تعیین چند سطح تعرفه‌ای محدود است. به این صورت که نظام تعرفه‌ای به جای تعیین تعرفه برای حدود 7000 ردیف کالایی، چند سطح تعرفه‌ مشخص برای کالاهای مواد اولیه، کالاهای سرمایه‌ای، کالاهای واسطه‌ای و کالاهای مصرفی و کالاهای لوکس ایجاد و سطوح تعرفه‌ای را ساده‌سازی کند. صادرات غیرنفتی و ترکیب آن: بررسی آخرین وضعیت آمار تجاری نشان می‌دهد که صادرات در ابتدای سال 1391 با کاهش فزاینده‌ای روبه‌رو بود و حتی در 3 ماهه اول این سال به رقم 17- رسید. از طرفی، بررسی همین آمار نشان می‌دهد که در 7 ماهه سال 1391 بخشی از این کاهش جبران شده و صادرات تنها 1.5درصد کاهش داشته است. همچنین بررسی آمار صادرات نشان می‌دهد که هنوز سهم میعانات گازی و محصولات پتروشیمی بسیار بالا است و صادرات سایر کالاها شامل کالا‌های صنعتی، کشاورزی، معدنی، فرش و صنایع دستی تنها یک‌سوم صادرات غیرنفتی را تشکیل می‌دهند. هرچند ابهاماتی در خصوص ملاک تقسیم‌بندی صادرات نفتی و غیرنفتی وجود دارد اما در هر حال این ترکیب بیانگر سیاست صادراتی مبتنی بر محصولات با منشأ نفت است. می‌توان گفت استراتژی کشور برای توسعه صادرات سایر کالاها، به‌خصوص کالاهای صنعتی و کشاورزی، ناکارآ بوده و می‌توان گفت که سیاست‌های اتخاذشده در بخش‌های تولیدی در جهت حمایت از تولید در حوزه‌های مختلف تاکنون نتوانسته در بهبود وضعیت تجاری کشور در بازارهای جهانی اثرگذار باشد. بررسی کشورهای عمده‌ طرف صادرات ایران نیز نشان می‌دهد که بیش از 75درصد وزن صادرات کشور و حدود 65درصد ارزش صادرات به پنج کشور عراق، امارات، چین، افغانستان و هند صورت گرفته است. این امر می‌تواند کشور را به‌شدت آسیب‌پذیر کند زیرا در صورت اعمال فشار بر همین چند کشور بخش عمده‌ای از صادرات کشور با مشکل مواجه خواهد شد. درحالی‌که توسعه‌ کشورهای طرف تجاری به معنای گسترش بازار پیش روی اقتصاد و تقویت تولید است، راهبرد کشور برای ایجاد تنوع در طرف‌های صادراتی تا حدودی نامشخص بوده و به نتایج مثبتی نینجامیده است. واردات و ترکیب آن: بررسی آمار کلی واردات نیز گویای آن است که واردات در سال 1391 از نظر وزنی با افزایش و از نظر ارزشی با کاهش مواجه بوده است. این امر بیشتر به معنای تغییر ترکیب واردات است یعنی ترکیب کالاها به سمت کالاهای با حجم و وزن بیشتر و قیمت کمتر رفته است. همین امر نشان می‌دهد که استراتژی کشور در حوزه‌ واردات بیشتر به سمت واردات کالاهای اساسی، مواد غذایی و معیشتی بوده است. نکته‌ دیگر آنکه، این آمار حکایت از تمرکز شدید واردات بر اقلام خاص دارد و همچنین نشان‌دهنده‌ وابستگی شدید کشور به این اقلام است، زیرا از 31 میلیارد دلار واردات انجام شده بیش از 5 میلیارد دلار به شمش آهن، دانه‌ گندم، دانه‌ ذرت، کنجاله‌ سویا و برنج اختصاص یافته است. نکته‌ بعدی در این آمار آن است که کالای اول جزو مواد اولیه بوده که کشور خود تولیدکننده و صادرکننده‌ آن است و علت‌یابی ضعف در تامین داخلی و بالابودن واردات آن نیاز به تحلیل کارشناسی دارد. چهار قلم کالای بعدی نیز جزو محصولات کشاورزی است و از این منظر بخش مهمی از کشور یعنی معیشت خانوارها به واردات وابسته است و این موضوع را می‌توان به‌عنوان علامت خطر تلقی کرد. آمار کشورهای طرف واردات ایران نیز گویای این مشکل است که بیش از نیمی از واردات کشور از پنج کشور امارات، چین، ترکیه، کره و سوئیس تامین می‌شود که این موضوع به نوبه‌ خود می‌تواند کشور را در مواقع بحران و اختلاف با این کشورها با مشکل مواجه کند. فضای کسب‌وکار: شاخص فضای کسب‌وکار بیانگر میزان سهولت یا پیچیدگی فرآیندهای حاکم در اقتصاد یک کشور بوده و به همین دلیل تاثیر فراوانی در جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی و جهت‌دهی به جریان‌های اقتصادی دارد. متاسفانه رتبه‌ ایران در شاخص تجارت فرامرزی نامطلوب بوده و در گزارش سال 2012 بانک جهانی در میان 187 کشور در رتبه‌ 138 قرار گرفته است. در سنوات اخیر بسیاری از واردکنندگان از هزینه‌های رسمی و حتی غیررسمی که به صورت غیرقانونی به آنها تحمیل می‌شود گلایه کرده و همین امر موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی و ایجاد رانت و فساد و حتی خروج برخی واردکنندگان از بازارهای رسمی و اقدام آنها به قاچاق می‌شود. وضعیت تراز پرداخت‌ها: تراز پرداخت‌ها وضعیت کلی ورودی و خروجی ارز را نشان می‌دهد، منفی‌بودن تراز پرداخت‌ها به معنای خروج بیشتر ارز خارجی نسبت به ورود آن است. بررسی آمار نشان می‌دهد که تراز پرداخت‌ها از سال‌های اخیر، به‌رغم درآمدهای بالای نفتی، ارقام منفی را تجربه کرده است. روند نزولی تراز پرداخت‌ها در سال‌های 1386 به بعد تحت تاثیر دو عامل افزایش واردات و همچنین خروج سرمایه از کشور بوده است. تراز بازرگانی، متغیری مهم در تحلیل سیاست‌های تجاری و متغیرهای تجارت خارجی کشورها است. این تراز توازن بین میزان صادرات و واردات یک کشور را نشان می‌دهد، در صورتی‌که تراز بازرگانی کشوری منفی باشد، به معنای پیشی‌گرفتن مقدار واردات از صادرات است. درخصوص ایران به‌عنوان یک کشور صادرکننده‌ نفت خام، این نکته دارای اهمیت است که علاوه‌بر درنظرگرفتن وضعیت تراز بازرگانی، وضعیت تراز بازرگانی غیرنفتی نیز باید درنظر گرفته شود. وضعیت تراز بازرگانی غیرنفتی نشان می‌دهد که از سال 1370 تاکنون همواره مقداری منفی بوده است، یعنی میزان واردات کشور از کل صادرات غیرنفتی همواره بیشتر بوده و صادرات غیرنفتی کشور توانایی پوشش واردات را نداشته است. سیاست‌های محدودکننده‌ تجارت: در سال 1391 سیاست‌های محدودکننده‌ صادرات به دلایل متعدد صورت گرفت که دو دلیل اصلی آن عبارت است از: نبود صادرات محدود کالاهایی که با نرخ مرجع وارد بازار شده یا در فرآیند تولید کالاهایی که با ارز مرجع وارد شده‌اند و تنظیم بازار داخلی به‌واسطه‌ عدم اجازه‌ صدور برخی کالاها که در بازار داخل دچار کمبود هستند. این سیاست‌های محدودکننده که شامل برخی کالاهای کشاورزی، پتروشیمی، دامی و... می‌شد، با اعتراض بخش خصوصی مواجه شد. صادرات برخی اقلام ممنوع‌شده در سال 1390 بیش از یک میلیارد و 280میلیون دلار بوده که 3.8درصد کل صادرات گمرکی در همان سال است. همچنین این اقلام در مجموع بیش از 10میلیارد دلار واردات داشته‌اند که 16.9درصد کل واردات کشور را تشکیل می‌دهند. در نتیجه، مجموع تراز این اقلام مقدار منفی 9میلیارد و 167میلیون دلار است. در مجموع، اتخاذ سیاست‌های غیرمتعارف و غیرکارشناسانه در بخش تجارت غیر از رانت‌های احتمالی، بر صادرات یا واردات پیامدها و چالش‌هایی در پی دارد که نه تنها سیاست‌گذار را از اهداف مورد نظر دور کرده، بلکه باعث تلاطم در بازارها شده است. وضعیت نظام توزیع: یکی از مهم‌ترین عواملی که می‌تواند در زنجیره عرضه بر سطح هزینه‌های تمام‌شده کالاهای نهایی تاثیرگذار باشد، فرآیند توزیع کالاها است. در کشور ما متاسفانه نظام توزیع کالاها به‌گونه‌ای بسیار سنتی و نامناسب سازماندهی شده است، به نحوی که هزینه‌های بسیاری را بر مصرف‌کنندگان نهایی تحمیل می‌کند. همچنین این مساله سبب شده تا سود مناسبی نصیب تولیدکنندگان کالاها نشده و بخش اعظم افزایش قیمت کالاها که ناشی از فرآیند واسطه‌گری و توزیع است، نصیب دلالان شود. چالش‌های نظام توزیع را می‌توان به شرح زیر بیان کرد: الف. نامطمئن بودن و غیررسمی بودن بخش قابل‌توجهی از حمل و پخش کالا در شبکه توزیع. ب. عملکرد ضعیف و تعلل وزارت بازرگانی در ساماندهی واحدهای پخش. پ. ضعف زیرساخت‌های الکترونیک و شبکه‌ای در نظام توزیع. ت.بالابودن هزینه‌های شبکه توزیع کالا به‌دلیل نقش پررنگ واسطه‌ها بین تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان. ث. گسترش واحدهای صنفی و واسطه‌گری غیرمفید. شیوه‌ قیمت‌گذاری: طی برنامه سوم توسعه، سیاست‌های کنترل قیمت تحت عنوان «نظام تامین و تعیین قیمت کالا و خدمات سبد حمایتی» به اجرا درآمد. بر این اساس، کالاها و خدمات از نظر قانون‌گذاری به دو گروه دسته‌بندی شدند: گروه اول کالاها و خدمات اساسی، حساس و ضروری و گروه دوم سایر کالاها و خدمات. هرچند در عمل سیاست‌های کنترل قیمت به‌طور کامل اجرا نشد، ولی انتقادهایی را به دنبال داشت که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود: الف. قیمت‌گذاری دستوری کالاهای اساسی و پوشش ندادن میزان تقاضا. ب. کاهش کیفیت به‌دلیل قیمت‌گذاری دستوری. پ. نظام ناکارآی اجرایی و کنترل و نظارت. ت. ابهام درخصوص فهرست کالاها و خدمات عمومی، انحصاری و کالاهای اساسی. ث. تعدد مراجع قیمت‌گذاری کالاها و خدمات و ابهام در حیطه وظایف آنها. سازوکار تنظیم بازار: سازوکار تنظیم بازار در ایران نیز با ابهامات و موانعی روبه‌رو است که برخی از آنها عبارتند از: الف.ابهام درخصوص تخلفات تشکل‌ها، به نحوی که در ماده 94 حکم ارائه‌شده در لایحه برنامه پنجم توسعه مشخص نیست، تشکل‌ها در مقابل برعهده‌گرفتن وظایف چه امتیازاتی دریافت می‌کنند و در برابر تخلفات چگونه باید جبران خسارت کنند. ب. ابهام در سازوکار وزارت بازرگانی درخصوص سوء‌استفاده احتمالی تشکل‌ها. پ. ابهام در پاسخگو بودن تشکل‌ها و مشخص‌نبودن تقسیم کار تنظیم بازار میان دولت و تشکل‌های صنفی. ت. به‌خطرافتادن فعالیت فعالان بخش خصوصی به بهانه تنظیم بازار از طریق واردات مضاعف. ث. عدم اتخاذ تدابیر لازم در بهینه‌سازی و افزایش ظرفیت و نگهداری کالاها متناسب با نیاز کشور. ج. نظارت‌های ضعیف بر فعالیت سازمان‌های وابسته در زمینه تامین، توزیع و نگهداری کالا. چ. نبود پایگاه اطلاع‌رسانی مناسب برای اصناف و عدم‌شناسایی مستمر واحدهای صنفی کشور و تهیه شناسنامه اطلاعاتی از واحدهای مذکور. بورس کالای ایران: بازار کالاها به‌ویژه محصولات فلزی، معدنی و کشاورزی در ایران همواره با محدودیت‌ها و دشواری‌های ساختاری زیادی روبه‌رو بوده و بخش عمده‌ای از این مشکلات مربوط به عدم‌استفاده از ابزارهای نوین اقتصادی و ساختار نامناسب و ناکارآمد بازار است. به همین جهت نیاز به ایجاد یک بازار نظام‌مند برای تقابل آزاد عرضه و تقاضا در اقتصاد، زمینه‌ساز راه‌اندازی بورس کالایی در ایران شد. به‌طور کلی چالش‌های بورس کالا را می‌توان به شرح زیر تقسیم‌بندی کرد: الف. افزایش رانت ناشی از قیمت‌گذاری دستوری به‌جای کشف قیمت؛ به آن معنا که در برخی از مواقع بورس کالا به ابزار کنترل قیمت برای برخی دستگاه‌های اجرایی تبدیل می‌شود که این امر زمینه‌ساز ایجاد رانت و دلالی در بازار شده و بورس را از کشف قیمت شفاف کالاها دور می‌کند. ب. عدم عرضه متوالی و منظم کالاها علاوه‌بر اینکه ساختار عرضه و تقاضای بازار را با مشکل مواجه می‌کند باعث کشف قیمت‌های غیرواقعی در بورس می‌شود. پ. عمده ضعف بورس کالایی، نداشتن ابزارهای لازم جهت اعمال قانون است. پدیده‌ای که موجب شده برخی از شرکت‌ها از عرضه تولیدات خود در بازار سرباز زنند و این به‌معنای کاهش تعداد عرضه‌کنندگان به مرور زمان است. ت. به‌دلیل دوره گذار بورس کالا در اقتصاد ایران، عرضه برخی از کالاها به‌صورت انحصاری بوده و غیر از عرضه‌کننده این کالاها، تولیدکننده دیگری در بازار وجود ندارد. بورس نفت: در اواخر دهه هفتاد در قالب برنامه پنج‌ساله سوم توسعه و در چارچوب سیاست‌های اقتصادی کشور، تشکیل بورس نفت در دستور وزارت نفت قرار گرفت. پس از تلاش‌های زیاد در این زمینه نهایتا مسوولیت ایجاد بورس نفت به وزارت امور اقتصادی و دارایی واگذار شد و آن وزارتخانه از طریق سازمان بورس و اوراق بهادار مجوز عرضه فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمی را به بورس کالا واگذار کرد که پس از 9 مرحله عرضه هیچ خریداری نداشت و عملا طرح بورس نفت با شکست مواجه شد. جمع‌بندی بررسی وضعیت متغیرهای تجارت خارجی کشور کسری شدید تراز تجاری غیرنفتی را نشان می‌دهد. سیاست فعلی تخصیص ارز هم باعث بروز مشکلاتی برای صادرات و واردات شده است. در بخش صادرات محدودیت‌هایی به‌منظور جلوگیری از صادرات مجدد کالاهایی که با ارز مرجع وارد شده‌اند، صورت گرفته است و در بخش واردات نیز، عدم تخصیص ارز به برخی گروه‌های کالایی یا قاچاق کالاهایی که با ارز مرجع وارد شده‌اند مشکلاتی ایجاد کرده‌است. بنابراین سازوکار بازرگانی کشور باید به‌گونه‌ای تغییر کند تا ضمن حرکت به سمت حذف نرخ‌های چندگانه ارز در یک بازه زمانی، در کوتاه‌مدت نیز شفاف‌سازی لازم برای تخصیص ارز صورت گیرد تا ابهامات و مشکلاتی مانند ممنوعیت صادرات برخی اقلام کالا به‌دلیل دریافت ارز مرجع رخ ندهد. با توجه به وسعت حوزه بازرگانی و اثرگذاری سیاست‌های اجرایی آن بر همه بخش‌های اقتصادی، لازم است توجه ویژه‌ای به سیاست‌های کلان کشور شود. متن کامل این گزارش در آدرس اینترنتی زیر موجود است: http://rc.majlis.ir/fa/mrc_report/show/853435