چرا بانک مرکزی باید مستقل شود؟!

به گزارش گروه بررسی مطبوعات اقتصاد آنلاین روزنامه "اعتماد" با انتشار یادداشتی از اسماعیل چزانی درباره بانک مرکزی نوشت :

استقلال بانک مرکزی امری ضروری است که با تحقق این مهم، بانک مرکزی می‌تواند نظم مطلوبی را در نظام پولی کشور ایجاد کند و کارآمدی سیستم اقتصادی کشور را افزایش دهد. استقلال بانک مرکزی به معنای جدایی سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی در نظام اقتصادی کشور است که بانک مرکزی را از حوزه تسلط مطلق دولت رها می‌کند و در نتیجه، دولت نمی‌تواند به میل خود و به هر میزانی که تشخیص می‌دهد، به استقراض از بانک مرکزی و انتشار پول برای تامین کسری بودجه روی آورد. در چنین نظامی، بانک مرکزی مسوول حفظ ارزش داخلی پول ملی از طریق مقابله با تورم تلقی می‌شود؛ در حالی که انتظار می‌رود تعیین ارزش خارجی پول، یعنی نرخ برابری آن در مقابل ارزهای خارجی، به عوامل بازار واگذار شود. از سوی دیگر، با توجه به اینکه عامل اصلی تورم، فشار تقاضا و نقدینگی است، این استقلال باعث خواهد شد که سیاست‌های پولی بانک مرکزی عمدتا در جهت ایجاد ثبات اقتصادی و ثبات قیمت‌ها باشد و تصمیمات اخذ شده بیشتر بر مبنای اقتصادی و نه سیاسی باشد. بانک‌های مرکزی مستقل قادرند سیاست‌های صحیح‌تری نسبت به بانک‌های مرکزی غیرمستقل تنظیم و اجرا کنند. وقتی که بانک مرکزی از نفوذ و فشارهای سیاسی مصون باشد، با اعمال سیاست‌های پولی صحیح بهتر می‌تواند تورم را مهار کند، از کسری بودجه دولت تا حدود زیادی بکاهد، به رشد تولید ملی سرعت بخشد و نرخ بهره را به تعادل نزدیکتر کند. به عقیده محققان، وجود نظم در سیاست پولی چنانچه با استقلال بانک مرکزی توام باشد، در کاهش میزان تورم و تغییرات آن کاملا موثر است و به‌طور کلی می‌توان گفت پول و سیاست پولی باید بی‌طرف و مستقل باشد. البته باید به این نکته توجه داشت که عوامل موثر در عملکرد کلان اقتصادی کشور فراتر از سیاست‌های بانک مرکزی است. در این میان، استقلال بانک مرکزی در ایران را باید با توجه به وضع اقتصادی و تحولات سیاسی مورد توجه قرار داد. بانک مرکزی ایران به موجب قانون مصوب 17 خرداد 1339 تاسیس شد. سپس در 18 تیر 1351 قانون پولی و بانکی اصلاح شد که با تغییراتی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون معتبر است. همچنین وظایف بانک مرکزی به عنوان تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور به‌طور خلاصه نشر انحصاری اسکناس و سکه‌های فلزی، نظارت بر بانک‌ها، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات طلا و کارگزاری مالی دولت عنوان شده است. در ایران رییس‌کل بانک مرکزی با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی، تایید مجمع عمومی بانک‌ها و تصویب هیات دولت تعیین می‌شود و دوره تصدی او پنج سال است. شورای پول و اعتبار به موجب قانون برای مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست پولی بانک مرکزی و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور تشکیل شده است. مطابق ماده 38 فصل نهم سیاست‌های پولی و ارزی قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار به شرح زیر است: 1-‌ وزیر امور اقتصادی و دارایی (رییس شورا) 2-‌ رییس کل بانک مرکزی (نایب‌رییس شورا) 3-‌ رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور یا معاون اقتصادی وی 4-‌ دو نفر از وزیران به انتخاب هیات وزیران 5-‌ وزیر بازرگانی 6-‌ دو نفر کارشناس و متخصص پولی و بانکی به پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی و تایید رییس‌جمهور 7-‌ دادستان کل کشور یا معاون وی 8-‌ رییس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن 9-‌ رییس اتاق تعاون 10-‌ یک نماینده به انتخاب مجلس شورای اسلامی از هریک از کمیسیون‌های برنامه و بودجه، امور اقتصادی و دارایی و تعاون مجلس شورای اسلامی به عنوان ناظر. همان‌طور که دیده می‌شود، طی سال‌ها، حضور اعضای دولت در شورای پول و اعتبار تقویت شده و با توجه به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی، این شورا تا حد زیادی تحت کنترل و تسلط مستقیم دولت قرار گرفت. مطابق رویه موجود در کشور، شورای پول و اعتبار در چارچوب وظایف محوله متغیرهایی نظیر نرخ سود بانکی اعم از نرخ سود سپرده‌ها و نرخ سود تسهیلات، نرخ ذخیره قانونی، تعیین حق‌الوکاله شبکه بانکی، تعیین سهم بخش‌ها از تسهیلات البته با تصویب هیات وزیران، تایید و تصویب وام به اشخاص حقیقی و حقوقی از منابع مختلف اعم از منابع بانک‌ها یا منابع حساب ذخیره ارزی را تعیین می‌کند. با دقت در ترکیب شورای پول و اعتبار به‌خوبی مشخص است که این شورا از قوه‌مجریه، قوه‌مقننه، قوه‌قضاییه و بخش خصوصی کشور دارای نمایندگانی است. این امر با توجه به وظایف و کارکرد شورا در زمینه تنظیم سیاست‌های پولی و در کنار نحوه انتخاب رییس کل بانک مرکزی، ضمن نشان دادن پایین بودن درجه استقلال بانک مرکزی، با سهیم کردن کل مجموعه حکومتی در فرآیند تصمیم‌گیری، می‌تواند منجر به این ‌شود که هیچ دستگاهی حاضر به پذیرش مسوولیت تصمیمات متخذه نباشد. به عبارت دیگر، مقامات اقتصادی از پاسخگویی لازم خلاصی یافته‌اند. همچنین حضور مستقیم اعضای دولت در شورای پول و اعتبار محسوس است که از یک طرف سبب احراز عضویت شورا توسط افراد با تخصص و تجربیات غیرمرتبط و ناکافی می‌شود و از طرف دیگر، تحت تسلط منافع دستگاهی و بخشی، تصمیمات شورا را خدشه‌دار می‌کند. بر این اساس، همان‌طور که حقایق اقتصاد ایران نشان می‌دهد، بانک مرکزی ایران دارای استقلال نیست. از سوی دیگر، به دلیل درجه توسعه اقتصادی کشور اطلاعات اقتصادی مردم ما در حد کافی نیست. همچنین آشکارسازی اطلاعات بانک‌مرکزی به حد کافی نبوده است. در دهه‌های اخیر به دلیل غلبه مشکلات سیاسی بر مشکلات اقتصادی، اطلاعات جامعی درباره مسائل اقتصادی و پولی در بین عموم مردم وجود ندارد، بنابراین بانک مرکزی ایران تصویر و جایگاه روشنی در اذهان عموم ندارد. در کشورهای توسعه یافته، محیط اقتصادی اعم از نوع روابط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی به نحوی شکل گرفته که کشورها به استقلال بانک مرکزی ترغیب شده‌اند؛ به‌طوری که در طول دهه 90، درصد کشورهایی که دارای بانک مرکزی مستقل بوده‌اند، از 53 درصد به 81 درصد افزایش یافته است. باید به این نکته توجه داشت که اعطای استقلال به بانک مرکزی باید در قالب یک برنامه جامع تحلیل شود، به عبارت دیگر، استقلال بانک‌مرکزی جزیی از آزاد‌سازی مالی است که برنامه‌های دیگری نظیر خصوصی‌سازی شبکه بانکی، اجازه تاسیس شعبه‌های بانک‌های خارجی در داخل و آزاد‌سازی حساب سرمایه را شامل می‌شود و اعطای استقلال به بانک مرکزی به تنهایی نمی‌تواند حلال مشکلات موجود باشد. بنابراین اگرچه افزایش استقلال بانک مرکزی ایران مفید ارزیابی می‌شود، منتها در انجام این فرآیند باید شرایط اقتصادی و ساختار سیاسی کشور از جمله نوع رابطه بانک و دولت، برون‌زا و مسلط بودن درآمدهای نفتی، دولتی بودن سیستم بانکی و تعلق درآمدهای نفتی به دولت که به تبع، ایفای نقش قابل ملاحظه‌یی برای دولت منجر می‌شود، مدنظر قرار گیرد. بنابراین لازم است بحث استقلال بانک مرکزی با نگرشی فراتر از یک تفکیک سازمانی انجام پذیرد. اثربخشی استقلال بانک مرکزی در راستای بهینه‌سازی مدیریت پولی کشور، مستلزم اصلاح مشکلات ساختاری در اقتصاد است. برخی از این مشکلات عبارتند از: 1-‌ بیش از 55 درصد بودجه دولت از محل درآمدهای نفتی تامین مالی می‌شود که کاملا برون‌زا هستند و در صورت عدم تحقق، به کسری بودجه دولت منجر می‌شود. 2-‌ فرآیند بودجه‌ریزی و برآوردهای بودجه‌یی غالبا درست انجام نمی‌شود، که در نتیجه به تغییر برخی برآوردهای درآمد یا هزینه بودجه می‌انجامد. 3- بانک مرکزی مکلف است ارز بدنه بودجه دولت را به ریال تبدیل کند. ‌به عبارت دیگر اگر تقاضای بازار به اندازه عرضه ارز نباشد، بانک مرکزی برای تامین مالی بودجه دولت، مکلف به تملک آنهاست. نکته جالب توجه این است که اگرچه طبق ماده 69 قانون برنامه سوم دولت مکلف است لوایح بودجه سالانه را به نحوی تنظیم کند که کسری احتمالی از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور تامین نشود، که در ظاهر این امر محقق شده است، ولی در عمل از کانال الزام تبدیل ارز بدنه بودجه دولت به ریال، هدف این ماده محقق نشده است، چرا که با تملک ارزهای به فروش نرفته توسط بانک مرکزی، ردیف خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی افزایش یافته که بالطبع باعث افزایش پایه پولی، ‌نقدینگی و سرانجام تورم می‌شود. به عبارت دیگر، دولت کماکان برای تامین منابع مالی بودجه به‌شدت به بانک مرکزی وابسته است. 4-‌ شبکه بانکی دولتی است. ‌اهمیت این امر به این دلیل است که یکی از وظایف بانک‌های مرکزی در دنیا نظارت و تعیین سیاست برای بانک‌هاست. در ایران اکثریت مسلط بانک‌ها (سیستم بانکی) دولتی هستند. بنابراین نقش تعیین سیاست، اجرا، نظارت همگی در یک شخصیت که همان دولت است جمع شده‌اند که به طریق اولی وضعیت مناسبی نیست. در مجموع، با توجه به روندهای موجود، حرکت به سمت استقلال نسبی بانک مرکزی مفید ارزیابی می‌شود. اما باید توجه داشت که ویژگی‌های اقتصاد ایران اعم از دولتی بودن بانک‌ها، برون‌زا بودن درآمدهای نفتی و متفاوت بودن ترتیبات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی ایجاب می‌کند که در بحث استقلال بانک مرکزی این تفاوت‌ها مورد توجه جدی قرار گیرند. با توجه به شرایط و ساختار اقتصاد ایران نمی‌توان با دیدی محدود و شکلی، بحث استقلال بانک مرکزی را مطرح کرد، بلکه با اتخاذ تصمیمات مناسب از جمله انتخاب افراد متخصص در زمینه‌های اقتصاد، بانکداری، مدیریت مالی و... برای عضویت در شورای پول و اعتبار؛ قایل شدن هویتی مستقل برای چنین شورایی، به نحوی که اعضای این شورا به واسطه احراز پست یا سمتی دولتی به عضویت شورا در نیامده باشند، که امکان صرف وقت لازم و کافی برای شورا فراهم شود؛ کاهش اعضای دولتی شورا (اعضایی که عضو مستقیم کابینه دولت هستند) و جایگزینی آنها با نمایندگانی متخصص، اصلاح ساختارهای اقتصادی نظیر کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای ارزی نفت به عنوان رکن موثر در استقلال سیاست‌های پولی و مالی، واگذاری بانک‌های دولتی و نظایر آن می‌توان امکان استقلال بانک مرکزی را فراهم کرد.