اختیارات جان بولتون و ضعف‌هایش
در نظام سیاسی-حقوقی آمریکا، «مشاور امنیت ملی» اختیارات متغییری دارد؛ به این معنی که میزانِ قدرت و دامنهٔ اختیارات او بستگی به رویکرد رئیس‌جمهور حاکم نسبت به سیاست خارجه و شخصیت خود فرد (خود مشاور) دارد.
در دولت‌های مختلف آمریکا تاثیر «مشاور امنیت ملی» بر روند تصمیم‌سازی در حوزهٔ سیاست خارجه بسیار متفاوت بوده است. در برخی دورهها – مانند دورهٔ ریچارد نیکسون که «هنری کیسینجر» مشاور امنیت ملی بود یا در دورهٔ جرج بوش دوم که «کاندالیسا رایس» این مسئولیت را برعهده داشت – پُست مشاور امنیت ملی به تاثیرگذارترین مقام در حوزه سیاست خارجهٔ آمریکا تبدیل شده بود؛ حال اینکه در برخی دورهها – مانند دورهٔ باراک اوباما – حتی اسم و نام خانوادگیِ مشاور در یادها نمانده است.
در واقع، به صورت کُلی می‌توان گفت اگر رئیس‌جمهور تمایل داشته باشد «سیاست خارجه» را در دست خود بگیرد، یا اگر قصد داشته باشد پروژه‌ٔ مشخصی را به سلیقهٔ خود در صحنهٔ بین‌المللی دنبال کند، یا اگر نگاهی «ایدئولوژیک» و مکتبی به جایگاه آمریکا و سیاست بین‌الملل داشته باشد، پُست مشاور امنیت ملی اهمیت مضاعفی می‌یاد و عملاً «کاخ سفید» به کانون تصمیم‌گیری و مرکز ثقل سیاستگذاری در سیاست خارجه تبدیل می‌شود. از سوی دیگر، اگر رئیس‌جمهور اولویت‌هایی غیر از سیاست خارجه داشته باشد، یا رویکرد او نسبت به سیاست خارجه بار ایدئولوژیک کم‌تری داشته باشد، معمولاً «وزارت امور خارجه» و دستگاه دیپلماسی کلاسیک کشور نقش تعیین‌کننده‌تری پیدا میکند.
در هر حال، مشاور امنیت ملی – جدا از اختیارات قانونی خود – می‌تواند از وزن بسیار بالایی برخوردار شود. «مشاور امنیت ملی» – همانطور که از اسم‌اش پیداست – هم به رئیس‌جمهور مشاوره می‌دهد و به دلیل نزدیکی فیزیکی به او (در مجاورت دفتر رئیس‌جمهور در کاخ سفید) دسترسی و قدرت نفوذ بالایی در روند تصمیم‌گیری او دارد؛ هم مسئول ایجاد هماهنگی میان نهاد‌ها و سازمان‌های مختلف درون حکومتی در حوزه سیاست خارجه است؛ هم مسئول نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های ابلاغی است؛ و هم می‌تواند در کسوت سخنگو ظاهر شود و عملاً «تصویر و صدا»ی دولت متبوع خود گردد.
معمولاً وقتی رئیس‌جمهور یک مشاور امنیت ملیِ مقتدر و قوی انتخاب میکند و کانون تصمیم‌گیری را عملاً به کاخ سفید منتقل میکند، وزیر امور خارجه به سایه می‌رود. در واقع، معمولاً رقیب اصلی مشاور امنیت ملی در حوزهٔ سیاستگذاری – بیش از اینکه وزیر خارجه باشد – «وزیر دفاع» است. به بیان دیگر، فردی که در ساختار سیاست خارجه و امنیت ملی آمریکا معمولاً می‌تواند عملکرد مشاور را «تعدیل» کند یا «تغییر» دهد، رئیس پنتاگون، یا همان وزیر دفاع است. البته، چنانچه استفاده از نیروی نظامی و توسل به زور در زمره برنامه‌های مشاور باشد، نقش وزیر دفاع باز مهم‌تر می‌شود.
حال، با انتصاب جان بولتون به عنوان مشاور امنیت ملی دولت ترامپ، می‌توان انتظار داشت دینامسیم جدیدی در ساختار سیاست خارجه این کشور برقرار شود. در این راستا، ذکر چند نکته حائز اهمیت است:
۱) اینکه ترامپ فردی مانند جان بولتون را به پُست مشاور امنیت ملی منتصب کرده و همزامان فرد مقتدر دیگری (مایک پومپئو) را برای وزارت خارجه برگزیده خود اتفاق جدیدی است که حاکمیت آمریکا باید با آن کنار بیاید. در واقع، می‌توان مدعی شد که انتصاب جان بولتون به عنوان مشاور، احتمالِ تایید شدنِ مایک پومپئو به عنوان وزیر خارجه را توسط مجلس سِنا کم‌تر خواهد کرد. به بیان دیگر، احتمالاً «قوهٔ مدبره» در نظام سیاسی آمریکا حضور همزمان این دو فرد ایدئولوگ، مقتدر و تندرو را به مصلحت نخواهد دانست. در این راستا، جنگ تجاری آمریکا و چین، مختل شدن نظام تجارت بین‌الملل به خاطر رویکرد حمایت‌گرایانهٔ افراطی ترامپ، تیره شدن روابط واشنگتن و بروکسل، رابطهٔ مبهم دولت ترامپ با روسیه، ریسک شکست مذاکرات با کرهٔ شمالی، ریسک تشدید تنش با ایران و بسیاری از چالش‌های دیگر آمریکا در سیاست خارجه به احتمال زیاد در مداخلهٔ مثبت کنگره نقش خواهد داشت.
۲) اینکه انتصاب همزمان بولتون و پیشنهاد نامزدی پومپئو ناشی از یک «تاکتیک سیاسی» از جانب ترامپ است یا ریشه در ناآگاهی و بی تجربگی او دارد هنوز جای سئوال است. اما آنچه مسلم است این است که جان بولتون – جدا از اینکه چه کسی پُست وزارت خارجه را اِشغال میکند – تلاش خواهد کرد به تدریج اختیارات خود را افزایش دهد و قدرت تصمیم‌گیری‌اش را به حوزهٔ فعالیت سایر بازیگران عرصه سیاست خارجه بسط و تعمیم دهد. در این راستا، به احتمال زیاد، بولتون تلاش خواهد کرد عملکرد نمایندهٔ آمریکا در سازمان ملل و عملکرد سفرای آمریکا در کشورهای قدرتمند را به شدت تحت کنترل و نفوذ خود درآورد و از این طریق طرح‌های افراطی خود را با اهرم‌های بیشتری به اجرا بگذارد. در واقع، یکی از محورهای طرح بولتون برای خروج از برجام نیز (که در ماه آگوست ۲۰۱۷ منتشر کرد) مبتنی بر راه‌اندازی کمپین‌های رایزنی توسط سفرای آمریکا در کشورهای مهم است که این امر خود نشان می‌دهد او در راستای تسخیر این کانون‌ها تمام تلاش خود را بکار خواهد بست.
۳) این نکته را نیز باید در نظر داشت که هرچند جان بولتون جایگاه و احترام چندانی برای سازوکارهای چندجانبه، حقوق بین‌الملل و اهرم‌های بین‌المللی قائل نیست – و استفاده از اختیارات یکجانبهٔ دولت و کنگرهٔ ایالات متحده را بیش از هر چیز مد نظر دارد و حتی کافی می‌داند – اما او از استفادهٔ ابزاری از سازوکارهای بین‌المللی علیه رقبای خود استقبال خواهد کرد. او همان فردی است که شورای امنیت را «آچاری در جعبه ابزار آمریکا» خوانده است و اگر بتواند علیه ایران از شورای امنیت قطعنامه بگیرد – یا اگر بتواند با فضاسازی‌ها و ترفند‌های خود، از جمله با طرح ادعای «نقض برجام توسط ایران» یا طرح ادعای «همکاری پنهان هسته‌ای میان ایران و کرهٔ شمالی»، مکانیسم snap back را فعال کند – قطعاً از چنین کاری دریغ نخواهد کرد.
۴) در کنار مخاطرات جان بولتون، او بخاطر بدنامی و اعتبار مخدوش خود؛ سوابق تاریکی که در جنگ‌افروزی با عراق دارد؛ مخالفت خام، بی منطق، آمریکامحور و بی اساس‌اش با برجام؛ رویکرد ایدئولوژیک، تقابل‌جویانه و افراطی‌اش به روابط خارجه؛ یکجانبه‌گرایی و ماجراجویی‌هایی که آشکارا بیان و تجویز میکند؛ اسلام‌ستیزی مفرط و غیرقابل کتمان‌اش؛ و همچنین بخاطر نگاه استثناگرایانه‌ای که به جایگاه آمریکا در جهان دارد، فرصت‌های جدی و مهمی نیز به دستگاه دیپلماسی ایران می‌دهد تا کشورهای اروپایی را جلب خود کند و علیه دولت ترامپ به صف درآورد.
به عبارت دیگر، همانقدر که بولتون بی پروا و خطرناک است، بی اعتبار و پر دافعه هم هست و این فرصتی است که دستگاه حاکم در ایران باید از آن به هوشمندانه‌ترین شکال استفاده کند.
*کارشناس حقوق بین الملل
