ظهور «بنگاه‌های زود بازده» در دولت روحانی؟
انتشار جزییات برنامه دولت برای ایجاد اشتغال در سال ٩٧ واکنش برخی از اقتصاددانان و فعالان اقتصادی کشور را به دنبال داشت.
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از اعتماد، روز گذشته محمدباقر نوبخت، خبرنگاران را به سازمان برنامه و بودجه فراخواند تا از بسته دولت برای ایجاد یک میلیون شغل در سال رونمایی کند. بسته‌ای که در غیاب سرمایه‌گذاری خارجی، کاهش رشد سرمایه‌گذاری و کمبود منابع دولتی بوی طرح‌هایی آزموده شده نظیر بنگاه‌های زودبازده در دولت نهم و طرح ضربتی اشتغال در دولت اصلاحات را یادآوری می‌کند. آنگونه که این روزنامه کسب اطلاع کرده این طرح در دولت یازدهم تهیه شده بود که به دلیل همزمانی با انتخابات ریاست جمهوری و ملاحظات سیاسی و اجتماعی رونمایی از آن به تاخیر افتاد.
دولت در بودجه ٩٧ قصد دارد با سرمایه‌گذاری ۳۲۷ هزار میلیارد تومانی، یک میلیون و ۳۳ هزار شغل ایجاد کند. این ارقام باعث شده است مقامات دولتی بودجه ٩٧ را «بودجه اشتغال» معرفی کنند. بر این اساس منابع اشتغالزایی را از دو بخش تامین خواهد کرد. حدود ۷۳ هزار میلیارد تومان آن از طریق سرمایه‌گذاری در طرح‌های تولید و اشتغال و ۲۵۴ هزار میلیارد تومان دیگر در سرمایه‌گذاری برای طرح‌های عمرانی خواهد بود.
درباره تحقق ارقامی که دولت در بودجه پیش‌بینی کرده است تردیدهایی وجود دارد. پیش از این قرار بود ۱۷ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان در تبصره (۱۸) لایحه بودجه، از محل افزایش حامل‌های انرژی به دست آید. این رقم بخشی از ۷۳ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان تعیین شده برای طرح‌های تولید و اشتغال در بودجه است که با تجدید‌نظر درباره افزایش قیمت سوخت، اخیرا کمیسیون تلفیق این رقم را به ۱۰ هزار میلیارد تومان کاهش داده و محل آن را از بودجه عمومی تامین کرده است که آن نیز باید از فروش املاک تملیکی به دست آید. با کاهش ۷۰۰۰ میلیاردی فعلا بخشی از سرمایه‌گذاری کل کاهش یافته و البته تحقق ۱۰ هزار میلیارد دیگر نیز مبهم است.
بخش دیگری از سرمایه‌گذاری در طرح‌های تولید و اشتغال قرار است با تسهیلات ۱۵ هزار میلیارد تومانی از محل صندوق توسعه ملی انجام شود که این منابع به صورت ریالی و به منظور اعطای تسهیلات به طرح‌های اقتصادی اشتغالزا به صورت تلفیقی انجام می‌شود.
۳۵ هزار میلیارد دیگر از محل منابع شبکه بانکی برای اعطای تسهیلات به طرح‌های اقتصادی اشتغالزا در نظر گرفته شده است و ۶۰۰۰ میلیارد تومان دیگر از مانده اعتبارات قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری خواهد بود که در مجموع این منابع را به ۷۳ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان می‌رساند.
بر اساس بودجه پیشنهادی ٩٧، ۲۵۴ هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان دیگر نیز قرار است با سرمایه‌گذاری در طرح‌های عمرانی محقق شود. از این رقم حدود ۶۰ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان همان بودجه عمرانی است که در لایحه بودجه قرار دارد، این رقم در مقایسه با ۷۰ هزار میلیارد تومان سال جاری تا ۱۰ هزار میلیارد کاهش دارد. ۱٣ هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان نیز از محل منابع اختصاصی سازمان‌ها تامین خواهد شد.
حدود ۵۳ هزار و ۱۰۰ میلیارد تومان مبلغی است که باید با مشارکت بخش خصوصی و تسهیلات صندوق و بانک‌ها برای طرح‌های عمرانی مورد استفاده قرار گیرد. ۳۰۰۰ میلیارد تومان دیگر سرمایه‌گذاری در آب‌های مرزی و تا ۱۲۴ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان هم به منظور سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی از محل منابع داخلی انجام می‌شود.
در بودجه ٩٧ آرزوهای خوشایندی برای اشتغال شده است اما تحقق منابع مورد نیاز برای اشتغال خود عامل اصلی ایجاد شغل در سال آینده خواهد بود. فعلا منابع مربوط به افزایش قیمت حامل‌های انرژی حذف شده است و ۱۷ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان آن نیز مبهم است. از سوی دیگر با توجه به تحقق کامل نیافتن بودجه‌های عمرانی در سال‌های اخیر، بودجه ۶۰ هزار میلیاردی عمرانی برای اشتغالزایی نیز چندان قابل پیش‌بینی نیست .
هرچند گفته می‌شود رقم ۳۲۷ هزار میلیاردی اشتغال قرار نیست که به صورت مستقیم و تسهیلات به اشخاص حقیقی یا حقوقی پرداخت شود و قرار است در قالب یارانه سود تسهیلات، وجوه ارایه شده، کمک به آموزش نیروی کار و همچنین یارانه دستمزد و کمک‌های بلاعوض پرداخت شود، اما با وجود موانع حتمی و قابل پیش‌بینی، بعید به نظر می‌رسد این برنامه تفاوتی ساختاری و اساسی با برنامه‌های مشابه پرداخت وام به قصد اشتغالزایی نداشته باشد. پیگیری سرنوشت برنامه‌های مشابه دست‌کم در سه دولت گذشته روشن می‌کند وام‌هایی که دولت با انگیزه ایجاد اشتغال خرج می‌کند، در اکثر موارد به هدف نمی‌رسند.
خود اشتغالی
طرح اعطای «وام خوداشتغالی» در دهه ٧٠ و در دولت هاشمی‌رفسنجانی اجرا شد. بر اساس این طرح به هر فرد متقاضی تا سقف ٣ میلیون تومان وام کم‌بهره اختصاص می‌گرفت. هدف این طرح ایجاد اشتغال «خویش‌فرما» برای توسعه فعالیت‌های اقتصادی کوچک و زودبازده افرادی بود که به دلیل اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی دولت وقت، شغل خود را از دست داده بودند یا با وجود دارابودن مهارت، بیکار بودند. بودجه این طرح در یک‌سال هیچگاه از ٥٠ میلیارد تومان تجاوز نکرد و در طول یک دهه اجرا، حداکثر ٢٠٠ هزار متقاضی موفق به اخذ وام خوداشتغالی از بانک‌ها شدند. با فرض ایجاد شغل‌هایی پایدار برای سالانه ٢٠ هزار نفری که موفق به دریافت وام شده بودند، در زمان اجرای این طرح سالانه ٧٥٠ هزار جویای شغل جدید آماده ورود به بازار کار می‌شدند و واضح بود چنین طرحی مشکل بیکاری را حل نخواهد کرد. اما مشکل فقط به دامنه اندک تاثیرگذاری وام‌های خود اشتغالی محدود نمی‌شد. با پدیدار شدن فساد و رانت در اعطای این وام‌ها، بازار غیر رسمی خرید و فروش وام ارزان قیمت خوداشتغالی از طریق درج آگهی‌های متعدد در روزنامه‌ها تشکیل شد.
در آبان‌ماه سال ٨١ صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی بدون اشاره به درصد مشخصی به طور رسمی اعلام کرد که بررسی‌های صورت گرفته نشان داده اکثر قریب به اتفاق وام‌هایی که برای انجام مشاغلی همچون خیاطی، آرایشگری و نظایر آن پرداخت شده، صرف کارهایی غیر از اشتغالزایی شده بود.
همچنین گزارش‌های غیررسمی نشان می‌داد که بخشی از متقاضیان با درج اطلاعات غیر واقعی از خود حتی امکان بازپس‌گیری این وام‌ها را از بانک‌ها سلب کرده بودند.
اشتغال ضربتی
دولت اصلاحات برای رونمایی از طرح‌اشتغالزایی‌اش چهار سال صبر کرد. این دولت در سال ٨٠ با هدف اصلاح طرح وام خوداشتغالی و ایجاد سریع فرصت‌های شغلی در طرح‌های زود بازده، «طرح ضربتی اشتغال» را با همکاری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بانک مرکزی و وزارت کار و امور اجتماعی، به عنوان متولی اجرای طرح، تدوین کرد. این طرح با بودجه ٩٠٠ میلیارد تومانی با هدف ایجاد ٣٠٠ هزار شغل ضربتی در سال ٨١ به اجرا درآمد. دولت در قالب قانون برنامه سوم توسعه موظف به ایجاد سالانه ٧٦٥ هزار فرصت شغلی بود و اگر قرار بود نرخ بیکاری در کشور در سطح سال ٨٠ باقی بماند، اقتصاد ایران نیازمند ایجاد سالانه ٧٥٠ هزار فرصت شغلی بود. دولت برای تحقق برنامه توسعه به طرح ضربتی اشتغال امید بسته بود. در این طرح، کارفرمایان با ارایه جواز کارگاه‌ها و فهرست کارگران تحت پوشش می‌توانستند به ازای جذب یک نیروی کار جدید تا سقف ٣ میلیون تومان وام با بهره ٤ درصد دریافت کنند و در ضمن از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف شوند.
اعتبارات طرح ضربتی اشتغال شامل سه بخش خدمات، صنعت و تعاون می‌شد. گزارش عملکرد این طرح نشان می‌داد که حجم اصلی این اعتبار ٩٠٠ میلیارد تومانی به سمت اصناف و واحدهای خرده‌پای توزیعی و خدماتی سوق پیدا کرده بود. بر این اساس حداکثر تخصیص اعتبارات این طرح در بخش صنعت ٣٠ درصد بوده و حدود ٦٠ درصد اعتبارات به متقاضیان بخش خدمات تخصیص یافته بود.
در پایان سال ٨١، وزیر کار و امور اجتماعی وقت موفقیت طرح را ٦٠ درصد اعلام کرد. این درصد برپایه گزارش‌های سازمان تامین اجتماعی نیز بر اساس عقد قراردادهای جدید بیمه‌ای تایید شد ولی برخی گزارش‌های منتشر شده از سوی مجلس نشان از تحقق ٢٥ تا ٣٠ درصدی اهداف طرح داشت.
در سال ٨٢ یعنی دومین سال اجرای این طرح با جدی شدن تحقیق و تفحص از اجرای طرح، وزارت کار و امور اجتماعی از متولی‌گری طرح انصراف داد و این در شرایطی بود که دامنه اجرای طرح در سال ٨٢ به تعهد ایجاد ١٠٠ هزار فرصت شغلی محدود شد.
بنگاه‌های زودبازده
دولت احمدی‌نژاد در زمستان سال ٨٤، یعنی اولین سال استقرار از « طرح بنگاه‌های زودبازده» رونمایی کرد که ٣٥ هزار میلیارد تومان بودجه نیاز داشت. بودجه طرح مشابه در دولت خاتمی ٩٠٠ میلیارد تومان بود و دولت امیدوار بود این جهش در تزریق بودجه، حدود یک میلیون و ٢٠٠ هزار فرصت شغلی جدید ایجاد کند.
سه سال بعد از اجرای این طرح، مرکز پژوهش‌های مجلس اعلام کرد طرح بنگاه‌های زودبازده دولت نهم نیز همان روحیه انجام فعالیت‌های انفرادی طرح‌های خوداشتغالی را دارد به طوری که نمونه‌گیری‌های اولیه وزارت کار و امور اجتماعی در سطح استان تهران نشان داد حدود ٦٦ درصد طرح‌های اجرا شده در چارچوب طرح اعطای تسهیلات به بنگاه‌های زود بازده در زمره خوداشتغالی بوده است. همچنین تحقق اشتغال پیش‌بینی شده طرح ٨/٥٩ درصد و هزینه ایجاد هر فرصت شغلی بیش از ١٩ میلیون تومان بود و ٤٦ درصد بنگاه‌های دریافت‌کننده تسهیلات وجود خارجی نداشتند.
بسته اشتغال؛ سیاستگذاری یا سیاست‌های دستوری
مهم‌ترین مساله روز اقتصاد ایران موضوع اشتغال است. اهمیت این مساله، ابعاد آن را از یک موضوع اقتصادی صرف فراتر برده و جنبه‌های اجتماعی نیز به آن افزوده است. مهم‌ترین شاخص اقتصادی که در مورد توفیق یا عدم توفیق یک کشور در ایجاد اشتغال قضاوتی به دست می‌دهد نرخ بیکاری در جامعه است. بنابر آمار بانک جهانی ایران در سال ٢٠١٧ با نرخ بیکاری متوسط برابر ٤/١١ درصد از بین ٢٣٠ کشور در رتبه ١٨٠ قرار دارد. از طرفی گفته می‌شود که در سال ١٣٩٥ بیش از ششصد هزار شغل در اقتصاد ایران ایجاد شده است که از این نظر ایران در موقعیت بهتری نسبت به بسیاری از کشورها قرار دارد. پس باید دید که چگونه این دو روند پدیده متناقضی را نشان می‌دهند؟ می‌توان گفت این پدیده به این علت رخ داده است که جمعیت ورود به بازار کار از مقطعی به طور ناگهانی افزایش پیدا کرده است. یعنی جمعیتی که در گذشته از بازار کار فاصله گرفته بودند با ورود به بازار کار و جست‌وجوی شغل، بر نرخ بیکاری افزودند به طوری‌که اکنون نیاز به تولید اشتغال بسیار بالاتری است تا به واسطه آن بتوان نرخ بیکاری را تعدیل کرد و به سطح قابل قبولی رسانید. مساله دیگری که در بروز این آمار و ارقام نقشی اساسی دارد عدم وجود ثبات مناسب در اقتصاد ایران است. اقتصادی که رشد باثبات نداشته باشد، نمی‌تواند در اشتغالزایی موفق عمل کند بلکه فقط ممکن است در مقطعی با تزریق منابع به بخشی از اقتصاد موجب رونق موقت در آن بخش شده و چنانچه دیگر منابع جدیدی وجود نداشته باشد این رشد از بین می‌رود و شغل در اقتصاد به وجود نمی‌آید.
اشتغال در بنگاه‌های صنعتی خرد
ساختار اقتصاد ایران به صورتی است که بخش اعظم اشتغال در بنگاه‌های صنعتی خرد ایجاد می‌شود، در صورتی که بیشتر سهم درآمدی اقتصاد در صنایع بزرگ اتفاق می‌افتد. در سال ١٣٩٢ حدود ٦٧ درصد کل اشتغال در بخش صنعت، در بنگاه‌های خرد بود درحالی که آنها فقط ١٩ درصد از کل ارزش افزوده بخش صنعت را به خود اختصاص می‌دادند. برعکس، بنگاه‌های بزرگ ١٢ درصد کل اشتغال صنعتی را در اختیار داشتند در حالی که ٥٣ درصد از درآمد کل صنعت در این بنگاه‌ها به وجود می‌آمد. مهم‌ترین دلیل این الگوی آماری را می‌توان عدم وجود بازار مناسب برای بنگاه‌های خرد و کوچک به شمار آورد. محدود بودن بازار محصول برای بنگاه‌های کوچک سبب می‌شود که این بنگاه‌ها به نسبت به اشتغالی که در آنها وجود دارد سهم درآمد بسیار کمی را در اقتصاد داشته باشند که این می‌تواند موجب ناپایداری فعالیت چنین بنگاه‌هایی شود. این شواهد نشان می‌دهد که توجه به بنگاه‌های خرد و کوچک از نظر اشتغالی که می‌توانند در اقتصاد ایجاد کنند از اهمیت بالایی برخوردار است. از مهم‌ترین نیازهای این بنگاه‌ها برای فعالیت و تولید، تامین نیازهای مالی است و دولت می‌تواند با اتخاذ سیاست مناسب ملزومات مالی برای تولید را برای آنها مهیا کند. اما آنچه اهمیت زیادی دارد نحوه سیاستگذاری برای کمک به تولید پایدار و ایجاد اشتغال در این بنگاه‌ها است.
تجارب گذشته و نتایج آن نشان داده است که گرایش به سمت سیاست‌های غیرکارشناسی که صرفا به تزریق پول در بخش‌های اقتصادی متکی هستند در دولت‌های مختلف وجود داشته است. از سیاست‌هایی که در این زمینه اجرا شد می‌توان به طرح ضربتی اشتغال در دولت اصلاحات و همچنین طرح بنگاه‌های زودبازده دولت محمود احمدی‌نژاد برای مقابله با بیکاری فزاینده نام برد. هدف اصلی این طرح‌ها اختصاص بخشی از منابع بانکی برای ایجاد اشتغال بود. متاسفانه این طرح‌ها از بازدهی خوبی برخوردار نبوده و به علت تخصیص غیربهینه، تسهیلات اعطایی در اختیار بنگاه‌هایی قرار می‌گرفتند که از کارایی لازم برخوردار نبوده و توان رقابت و فعالیت سودآور در بازار را نداشتند. از طرفی بخش قابل توجهی از این تسهیلات به دلیل فقدان نظارت مناسب، در جهت فعالیتی که برای آن تخصیص داده می‌شدند مورد استفاده قرار نمی‌گرفت. همین دخالت‌های دولت برای پرداخت تسهیلات بدون توجه به کارایی بنگاه‌ها و بازده آنها، باعث می‌شد که سرانجام بنگاه‌ها نتوانند بدهی خود را به بانک‌ها پرداخت کنند که این خود افزایش مطالبات وصول نشده بانک‌ها را به دنبال داشت که بر معضلات موجود در نظام بانکی بیشتر دامن می‌زد. در واقع می‌توان گفت این وظیفه تخصصی برعهده نهادهای مالی است که با بررسی ریسک و اعتبارسنجی از بنگاه‌های مختلف منابع را در جهت حداکثر کردن بازدهی وام خود به بخشی که شرایط مناسب و مورد نظر را دارد اختصاص دهند و از این طریق هم ریسک نکول وام‌های پرداختی خود را کاهش دهند و هم به دور از انگیزه‌های سیاسی منابع اقتصادی را به بخش‌هایی که قابلیت بیشتری دارند، تخصیص دهند.
وظیفه دولت در بازار کار چیست؟
اقتصاددانان معتقدند که افزایش اشتغال وظیفه‌ای نیست که دولت‌ها باید آن را برعهده بگیرند. وظیفه دولت ایجاد فضای مناسب کسب‌وکار و همچنین برقراری ثبات و امنیت اقتصادی برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی است. سرمایه‌گذاری زمانی اتفاق می‌افتد که چشم‌انداز خوبی از نظر سودآوری پیش‌روی سرمایه‌گذاران قرار داشته باشد. به همین جهت باید گفت که افزایش تولید امری نیست که به صورت تکلیفی و دستوری اتفاق بیفتد و نمی‌توان بدون ایجاد زمینه‌های لازم بنگاه‌ها را به سمت فعالیت‌های تولیدی مناسب سوق داد. در واقع در شرایط وجود بستر مناسب اقتصادی، منابع موجود در اقتصاد به سمتی می‌روند که انتظار بالاترین بازدهی در آن وجود داشته باشد. از این جهت پرداخت وام‌های دستوری به بنگاه‌هایی که صلاحیت لازم برای رقابت و کارایی مناسب برای تولید و حتی توانایی بازپرداخت وام‌های دریافت شده را ندارند، صرفا اتلاف و سوءتخصیص منابع را رقم می‌زند. از طرف دیگر منطقا بسیاری از این روندها منجر به تخصیص‌هایی می‌شود که صرفا بر اساس رانت صورت می‌گیرند و بر فساد دامن می‌زنند. همان‌گونه که ما در طرح‌های مشابه قبل دیدیم، بنگاه‌های زیادی پس از دریافت تسهیلات، وام دریافتی را صرف فعالیت‌هایی کردند که مولد نبوده و اقتصاد را بیشتر به ورطه نابودی سوق دادند. لذا دولت جدید که با شعار اصلاح ساختارها و تغییر رویکردها پا به عرصه گذاشت، در صورت اجرای سیاست‌هایی مشابه نشان خواهد داد که حرف تازه‌ای برای گفتن ندارد و در حال تکرار روندهای گذشته در دولت‌های پیشین است.
ارتقای فضای عمومی کسب‌وکار مانند رفع موانع تولید و سرمایه‌گذاری، کاهش ریسک سرمایه‌گذاری از طریق فراهم کردن امنیت بیشتر برای سرمایه‌گذاران بخش خصوصی، آزادسازی اقتصادی و گسترش بازار کالاها و خدمات از طریق تعامل اقتصادی بیشتر در سطح داخلی و خارجی، فراهم کردن انگیزه بیشتر برای به‌کارگیری نیروی کار توسط بنگاه‌ها و همچنین تقویت ارتباط بین آموزش‌های دانشگاهی و نیازهای بازار کار از طریق مهارت‌آموزی متقاضیان شغل، وظایفی هستند که دولت‌ها با برعهده گرفتن آنها می‌توانند فعالیت‌های اقتصادی را رونق بخشیده و از آن حمایت کنند.
