پیام بودجه به اقتصاد ۹۷
رکز پژوهش‌های مجلس گزارش خود درباره «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۷» را که در آن متغیر‌های کلیدی سال آینده پیش‌بینی شده‌اند، منتشر کرد.
عواملی مثل خشکسالی و سطح پایین سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر، حکایت از پیش‌بینی رشد اقتصادی ۳ درصدی برای سال آینده دارند. تسلط سیاست مالی بر سیاست پولی در کنار کسری بودجه، تورم ۵/ ۱۱ درصدی را برای سال آینده پیش‌بینی کرده که اگر اثر افزایش حامل‌های انرژی نیز لحاظ شود، این رقم ۵/ ۲ درصد دیگر افزایش می‌یابد. به‌علاوه رشد نرخ ارز در سال بعد حدود ۸ درصد پیش‌بینی شده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گزارش مربوط به «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۷» را منتشر کرد. در این گزارش لایحه بودجه بررسی و اثرات آن بر متغیر‌های کلیدی اقتصاد کلان در سال بعد پیش‌بینی شده است. در سمت پیش‌بینی ابعاد حقیقی، مهم‌ترین متغیر نرخ رشد اقتصادی سال بعد است. به گزارش دنیای اقتصاد، از یک طرف بودجه‌ریزی انقباضی به‌نظر می‌رسد اثر افزایشی چندانی روی تولید سال بعد نداشته باشد و از طرف دیگر عواملی مثل خشکسالی و سطح پایین سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر چشم‌انداز مثبتی برای رشد اقتصادی در سال بعد نمی‌دهد. برآیند این عوامل رشد اقتصادی ۳ درصدی برای سال بعد را از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس پیش‌بینی کرده است. در سمت متغیر‌های اسمی نیز نرخ تورم، نرخ ارز و نرخ سود بانکی از سیاست بودجه‌ای دولت اثر می‌پذیرند. تسلط سیاست مالی بر سیاست پولی در کنار ماهیت کسری بودجه در سال بعد، حکایت از تورم ۵/ ۱۱ درصدی داشته که اگر اثر افزایش حامل‌های انرژی نیز لحاظ شود این رقم می‌تواند ۵/ ۲ درصد دیگر افزایش یابد. به‌علاوه این گزارش رشد نرخ ارز در سال بعد را حدود ۸ درصد پیش‌بینی کرده است. طی این پیش‌بینی نرخ ارز تا ۴۴۵۰ تومان افزایش خواهد یافت که البته نرخ ارز در ماه‌های اخیر خط ۴۴۰۰ تومان را نیز لمس کرده است. درخصوص نرخ سود نیز پیش‌بینی‌ها حاکی از چسبندگی رو به پایین آن در سال بعد است.
مختصات فعلی اقتصاد کلان
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ابتدا متغیر‌های مهم اقتصاد کلان کشور در سال‌جاری مورد بررسی قرار گرفته‌اند. به منظور بررسی تولید و رشد اقتصادی فصل اول سال‌جاری از گزارش مرکز آمار استفاده شده که حکایت از رشد اقتصادی بدون نفت ۷ درصدی و رشد ۶/ ۵ درصدی با نفت دارد. برای سایر فصل‌ها نیز با در نظر گرفتن جدیدترین آمار و اطلاعات در دسترس وزارت جهاد کشاورزی از تولید محصولات کشاورزی، برآورد هزینه‌های عمرانی و جاری دولت تا انتهای سال ۱۳۹۶، تحولات مورد انتظار از تولید و صادرات نفت تا انتهای سال جاری و برآوردهای شرکت‌‌ها و تشکل‌‌های مرتبط با صنایع مختلف راجع به میزان تولیدات محصولاتشان در انتهای سال ۱۳۹۶، رشد ارزش‌افزوده بخش‌های کشاورزی در سال ۱۳۹۶ حدود ۸/ ۳درصد، نفت ۳ درصد، صنعت ۵درصد، ساختمان منفی۳/ ۸ درصدو خدمات ۹/ ۵ درصد خواهد بود. در مجموع رشد اقتصادی برای کل سال‌جاری حدود۱/ ۴ درصد پیش‌بینی شده است. صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی نیز در آخرین گزارش‌های خود رشد اقتصادی کشور در سال ۲۰۱۷ را به ترتیب ۲/ ۴ و ۴ درصد پیش‌بینی کرده‌اند.
وضعیت نامطلوب اشتغال‌زایی در سال‌های اخیر در بخش دیگری از این گزارش به تصویر کشیده شده است. آخرین نرخ بیکاری منتشر شده حکایت از نرخ بیکاری ۷/ ۱۱ درصدی برای تابستان سال‌جاری دارد. مهم‌ترین چالش‌های بازار کار در ایران افزایش جمعیت غیر فعال، افزایش میانگین سنی جمعیت شاغل، توزیع نامتوازن منطقه‌ای اشتغال و افزایش عدم تطابق شغلی معرفی شده‌اند. در حوزه تورم اگر چه این متغیر مهم از ابتدای سال ۱۳۹۴ تا پایان سال گذشته روند تقریبا کاهشی را طی کرده و به مقدار رضایت‌بخشی رسیده است اما این روند از ابتدای سال‌جاری متوقف شده و روند افزایشی خفیفی را در پیش گرفته است. مهم‌ترین چالش‌های بالقوه‌ای که تداوم تورم زیر ۱۰ درصد را تهدید می‌کنند، وضعیت سیستم بانکی، تغییر نسبت پول و شبه‌پول و نرخ سود از یک طرف و وضعیت بازار ارز از طرف دیگر است. در کنار این دو، وضعیت قیمت‌گذاری حوزه انرژی هم عامل مهمی است که تاثیر مستقیم بر شاخص‌های قیمت دست کم برای یک دوره خواهد داشت. بی‌ثباتی‌های ارزی یکی از چالش‌هایی بوده که همواره اقتصاد ایران را تهدید کرده است. اگر چه از سال ۱۳۹۲ تا پایان سال گذشته نرخ ارز روند کم‌نوسانی را طی کرده اما سال ۱۳۹۶ به‌خصوص در فصل سوم آن، نرخ ارز رشد قابل‌توجهی را تجربه کرد. به‌طوری‌که در فصل سوم سال‌جاری نرخ ارز حدود ۸ درصد افزایش یافت. درخصوص بازار ارز در وضعیت کنونی دو دغدغه اصلی «جلوگیری از وقوع جهش ارزی» و «یکسان‌سازی نرخ ارز» قابل طرح است.
کسری توام با انقباض
سالانه به ازای کل کسری بودجه دولت خالص واگذاری دارایی‌های مالی دولت افزایش خواهد یافت؛ بنابراین بررسی خالص واگذاری دارایی‌های مالی روند کسری بودجه را روایت می‌کند. از سال ۱۳۹۲ اقتصاد ایران از منظر بودجه دولت شاهد رشد بالا و مداوم کسری بودجه بوده است. این موضوع بیشتر از اینکه ناشی از کاهش منابع دولت باشد، در نتیجه افزایش مصارف رخ داده است. اتخاذ رویکرد انبساطی دولت یازدهم در سال اول خود از طریق ارائه اصلاحیه بودجه و اجرای طرح پرهزینه تحول نظام سلامت از سال ۱۳۹۳ در کنار تداوم افزایش مخارج رفاه اجتماعی دولت به‌واسطه پرداخت‌های بازنشستگی، مهم‌ترین عوامل بروز کسری بودجه در این دوره بودند. این عوامل خود در کنار کاهش درآمدهای دولت از طریق فروش شرکت‌های دولتی، دولت را از سال ۱۳۹۳ در مسیر استقراض از بخش خصوصی به شکل فروش اوراق تعهدزا قرار داد که با توجه به نرخ بالای سود آنها در سال‌های بعد سهم مصارف دولت در تملک دارایی‌های مالی را به شدت افزایش داد که خود افزایش بیشتر کسری بودجه و استقراض را موجب شد. در کنار کسری، نمود دیگری از بودجه طراحی‌شده برای سال بعد انقباضی بودن آن است. به‌طوری که ارقام مخارج عمرانی لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ نسبت به قانون مصوب سال ۱۳۹۶، هم به قیمت‌های جاری و هم قیمت‌های ثابت رشد منفی داشته است. از طرفی دیگر، هزینه‌های جاری که وزن قابل توجهی در کل مخارج بودجه دولت دارد نیز با قیمت‌های ثابت کاهش ۲ درصدی نسبت به قانون بودجه سال‌جاری داشته است. انقباض در هر دو گروه هزینه‌های جاری و عمرانی اگر برای سال‌های بعد نیز پایدار باشد می‌توان با استدلال کاهش حجم دولت به‌عنوان یک نکته مثبت به آن نگاه کرد. اما اگر این انقباض از سر استیصال دولت در پرداخت هزینه‌های ضروری بوده و قرار باشد در سال‌های بعد افزایش یابد از نقاط ضعف بودجه سال آینده قابل ذکر است.
زاویه اشتغالی بودجه
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ بین اشتغال‌زایی، یارانه‌های نقدی و قیمت سوخت ارتباط برقرار شده است. در اولین مرحله یک بازنگری اساسی در توزیع یارانه نقدی در لایحه بودجه سال آینده صورت گرفته است. پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها از ۴۱ هزار میلیارد تومان فعلی به ۲۳هزار میلیارد تومان کاهش یافته است که با توجه به پرداختی ماهانه ۵/ ۴۵ هزار تومانی به هر نفر به معنای حذف ۳۳ میلیون نفر از دریافت یارانه است. بخشی از منابع باقی مانده صرف کاهش فقر مطلق، بخشی صرف هزینه‌های طرح تحول سلامت و بخشی هم صرف یارانه نان و خرید تضمینی گندم خواهد شد. تبصره ۱۸ لایحه بودجه ۱۳۹۷ منابع قابل توجهی را برای هدف اشتغال‌زایی تعیین کرده است که جمع آنها از منابع مختلف بیش از ۶۴هزار میلیارد تومان خواهد بود. بر اساس این تبصره ۴/ ۱۷هزار میلیارد تومان منابع از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و ۱۵ هزار میلیارد تومان هم به‌صورت برداشت از صندوق توسعه ملی برای هدف اشتغال‌زایی در نظر گرفته شده که با احتساب پیش‌بینی همین میزان استفاده از منابع سیستم بانکی به معنای پرداخت بیش از ۸/ ۶۴هزار میلیارد تومان تسهیلات با هدف ایجاد اشتغال است. آمارها نشان می‌دهد کل تسهیلات پرداختی سال منتهی به شهریور ۱۳۹۶ ازسوی سیستم بانکی حدود ۱۷۰هزار میلیارد تومان بوده است. به عبارت دیگر نسبت منابع در نظر گرفته شده در تبصره ۱۸ به تسهیلات سال اخیر سیستم بانکی حدود ۴۰درصد است که رقم قابل‌توجهی محسوب می‌شود. به‌خصوص آنکه بسیاری از تسهیلات پرداختی بانک‌ها در واقع از نوع استمهال و تجدید تسهیلات قبلی است؛ بنابراین دستیابی به اهداف اشتغالی دولت در سال آینده اگر چه تا حدی در مرحله اجرا سخت به‌نظر می‌رسد اما می‌تواند اثرات قابل توجهی داشته باشد.
پیش‌بینی رشد ۳ درصدی
به‌طور کلی سیاست مالی یکی از ابزار‌های سیاستی دولت برای تحریک تقاضا و اقتصاد است. در یک اقتصاد متعارف سیاست مالی انبساطی اثر مثبت و سیاست مالی انقباضی اثر منفی روی سمت تقاضا خواهد داشت. در ایران، پس از رشد ۵/ ۱۲ درصدی تولید در سال ۱۳۹۵، عمدتا به‌خاطر گشایش ناشی از افزایش صادرات نفتی پس از اجرایی شدن برجام، شواهد موجود حاکی از رشد مثبت اقتصادی در سال ۱۳۹۶ است. رشد اقتصادی برای این سال حدود ۱/ ۴درصد پیش‌بینی شده است. پیش‌بینی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد با توجه به شواهد موجود از جمله خشکسالی کم‌سابقه و نبود امکان بهره‌مندی از ظرفیت‌های مازاد بخش‌های مهمی نظیر نفت و خودروسازی نظیر آنچه در دو سال اخیر در اقتصاد ایران مشاهده شده در کنار سطح پایین سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر، انتظار می‌رود رشد اقتصادی سال ۱۳۹۷ پایین‌تر از ۱۳۹۶ باشد. از دیگر عوامل موثر در این نتیجه‌گیری باید رویکرد انقباضی بودجه سال ۱۳۹۷ را نیز در نظر گرفت. تاثیر مستقیم سیاست بودجه‌ای دولت را می‌توان در تعقیب حساب‌های ملی دنبال کرد. بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد لایحه بودجه طراحی شده برای سال بعد از سمت بودجه جاری حدود منفی ۱/ ۰ درصد و از سمت بودجه عمرانی حدود ۱/ ۰ درصد اثر مثبت داشته است. در نهایت با در نظر گرفتن انتظارات از تولید بخش‌ها و همچنین لحاظ نقش بودجه، رشد اقتصادی برای سال بعد حدود ۳ درصد پیش‌بینی شده است.
پیش‌بینی متغیر‌های اسمی
نرخ تورم، نرخ ارز و نرخ سود بانکی سه متغیر اسمی مهم هستند که هر کدام به طرقی از سیاست بودجه‌ای دولت اثر می‌پذیرند. پیش‌بینی نرخ تورم برای سال بعد بستگی به اثرات بودجه‌ریزی روی نرخ تورم دارد که در دو قالب بررسی می‌شود. اولین اثر بودجه روی تورم را می‌توان به تاثیر انبساطی آن روی تقاضای کل با لحاظ تسلط سیاست مالی بر سیاست پولی دانست. دومین اثر آن را می‌توان به افزایش قیمت حامل‌های انرژی نسبت داد که حداقل برای یک دوره اثر آنها روی تورم خواهد نشست. گزارش مرکز پژوهش‌ها برآورد اولیه از تورم با توجه به شرایط فعلی شاخص قیمت و عوامل مذکور نرخ حدود ۵/ ۱۱ درصد برای سال ۱۳۹۷ را بدون لحاظ اثر افزایشی تغییر قیمت حامل‌های انرژی نشان می‌دهد. پیش‌بینی میزان مصرف روزانه بنزین و اثرات افزایشی آن روی بخش‌های مختلف حاکی از آن است که افزایش قیمت حامل‌های انرژی افزایش ۵/ ۲ درصدی دیگری در تورم سال بعد را خواهد داشت. در پیش‌بینی نرخ ارز نیز باید از یک طرف نرخ ارز محاسباتی ضمنی بودجه در محاسبات ریالی مربوط درآمدهای نفتی دولت مورد پیش‌بینی قرار گیرد. از طرف دیگر سیاست‌ها و روند‌های تجاری اثرگذار روی نرخ ارز در سال آینده نیز باید لحاظ شوند. به‌طور کلی اگر چه به این دلیل که برای سال ۱۳۹۷ سیاست‌های تجاری مثبت و برداشت از صندوق توسعه ملی احتمال جهش‌های ارزی در سال بعد را کاهش می‌دهد اما پیش‌بینی شده است که نرخ ارز اسمی رشد حدود ۸ درصدی را تجربه کند. این رشد به معنای قرار گرفتن نرخ ارز در کانال ۴۳۰۰ تا۴۴۵۰ تومان در سه ماه پایانی این سال است. این در حالی است که در سال‌جاری اگر چه در یک دوره موقت، اما نرخ ارز خط ۴۴۰۰ تومان را نیز لمس کرده است.
نرخ سود بانکی سومین متغیر اسمی است که از کانال‌های مختلف بودجه دولت اثر می‌پذیرد. عمده این کانال‌ها ابتدا عرضه و تقاضای تسهیلات بانکی را نشانه گرفته و متعاقبا نرخ سود را متاثر می‌سازند. یکی از عوامل اثرگذار بر طرف عرضه تسهیلات بانکی که در لایحه بودجه ذکر شده، تسهیلات تکلیفی است. عمده پیش‌بینی‌های مرکز پژوهش‌ها از اثر لایحه بودجه روی نرخ سود در سال آینده حکایت از چسبندگی رو به پایین نرخ سود دارند. افزایش تسهیلات تکلیفی عرضه تسهیلات بانکی به بخش خصوصی را محدود می‌کند که اثر بازدارنده روی کاهش نرخ سود دارد. انتشار اوراق مشارکت و سایر اسناد و اوراق بدهی دولتی از آنجا که رقیبی برای نرخ سود بانکی و جذب سپرده‌ها بوده حکایت از چسبندگی رو به پایین نرخ سود دارد.
توزیع درآمد
بودجه عمومی دولت از زاویه‌های مختلفی روی توزیع درآمد اثر می‌گذارد اما مهم‌ترین کانال اثرگذاری آن را می‌توان توزیع یارانه‌های نقدی دانست. براساس تبصره ۱۴ لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به دولت اجازه داده می‌شود در سال ۱۳۹۷ از محل منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها تا مبلغ ۳۷ هزار میلیارد تومان را صرف پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها، کاهش فقر مطلق در خانوارهای هدف، پرداخت هزینه‌های سلامت، یارانه نان و خرید تضمینی گندم کند. به‌نظر می‌رسد رویکرد دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ حذف یارانه حدود ۴۰ درصد از جمعیت کشور است. علاوه‌براین دولت قصد دارد تا ۷ هزار میلیارد تومان از منابع ناشی از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را در جهت کاهش فقر مطلق هزینه کند. این مساله نشان می‌دهد دولت با لحاظ این حقیقت که پرداخت مساوی یارانه نقدی به همه اقشار اساسا سیاست اشتباهی است و امکان پرداخت دائمی و فراگیر آن وجود ندارد، تلاش دارد بازنگری جدی در پرداخت یارانه نقدی صورت دهد و منابع حاصل از اجرای این قانون را در جهت کاهش فقر مطلق، پرداخت هزینه‌های سلامت و یارانه نان و خرید تضمینی گندم اختصاص دهد. این اقدام اگرچه گام مثبتی در جهت توزیع منافع ناشی از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به شکل عادلانه‌تری است اما اجرای موفق آن منوط به شناسایی دقیق و درست خانوارهای فقیر است. پیش‌بینی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد اگر دهک‌های کم‌درآمد به خوبی شناسایی و یارانه دهک‌های بالای درآمدی حذف شود نسبت درآمد دهک دهم شهری به دهک اول شهری از ۵/ ۱۱ واحد به ۲۳/ ۱۱ واحد کاهش خواهد یافت.
