گرجستان چگونه شاگرد اول مبارزه با فساد شد؟
بسیاری از نهادهای بین‌المللی گرجستان را به‌عنوان موفق‌ترین کشور در کاهش ابعاد فساد طی دهه گذشته معرفی کرده‌اند.
این در حالی است که کمتر از ۱۵ سال پیش، این کشور به‌واسطه فساد گسترده سیستماتیک، لقب فاسدترین کشور اوراسیا را یدک می‌کشید. اما پس از تغییرات سیاسی در سال ۲۰۰۳، مبارزه با فساد به‌عنوان محور اصلی برنامه‌های دولت در دستور کار قرار گرفت. به این ترتیب پس از تدوین برنامه و استراتژی مبارزه با فساد، مجموعه‌ای از اقدامات ضدفساد در این کشور به موازات یکدیگر آغاز شد. بخشی از این برنامه اجرایی بر اصلاح ساختاری از طریق اقداماتی چون تصفیه بخش عمومی از مقامات فاسد، متناسب‌سازی اندازه دولت، اصلاح حکمرانی در نظام اجرایی، شفاف‌سازی عملکرد مالی احزاب و ایجاد آژانس بین‌نهادی مبارزه با فساد متمرکز شده بود. به گزارش دنیای اقتصاد، بخش دیگری از این برنامه اجرایی نیز از طریق کاهش تعرفه‌های مالیاتی، مجوزهای صنعتی و شفاف‌سازی قراردادهای دولتی بر احتمال وقوع فساد در مارپیچ بوروکراتیک تمرکز کرده بود. تکمیل‌کننده این اقدامات نیز افزایش نظارت قانونی و عمومی از طریق ایجاد نهادهای ناظر بر معاملات و عملکرد دولت، جلب مشارکت عمومی و تقویت نقش نظارتی رسانهها بود.
مافیازدایی به سبک گرجی
سازمان بین‌المللی شفافیت، گرجستان را به‌عنوان «شاگرد اول مبارزه با فساد» در دهه گذشته معرفی کرده‌است. این در حالی است که پس از فروپاشی شوروی، فساد سیستماتیک و گسترده یکی از واضح‌ترین میراث‌های نظام کمونیستی برای این کشور بود. شدت فساد طی این سال‌ها در این کشور به حدی بود که برخی از برآوردهای بین‌المللی گرجستان را به‌عنوان فاسدترین کشور آسیای‌میانه معرفی می‌کرد.
با این‌حال دومینوی اقدامات ضدفساد پس از «انقلاب گل رز» چهره این کشور را به‌کلی تغییر داد، به نحوی که این کشور در برآوردهای سازمان جهانی شفافیت در رده نخست کشورهای آسیای‌میانه از نظر مطلوبیت شاخص ادراک فساد قرار گرفته‌است. می‌توان این دومینوی اصلاحاتی را به سه زیرگروه مختلف دسته‌بندی کرد. در دسته نخست اصلاحات ساختاری از طریق اقداماتی چون برخورد با موارد فساد، سیاست‌زدایی از قوه‌قضائیه، شفاف‌سازی عملکرد دولت، اصلاح حکمرانی دولت، شفاف‌سازی عملکرد مالی احزاب و ایجاد آژانس بین‌نهادی مبارزه با فساد به‌وقوع پیوست. در دسته دوم نیز اصلاح قوانین و مقررات از طریق اقداماتی چون کاهش تعرفه‌های مالیاتی، مجوزهای صنعتی و الکترونیکی‌کردن فرآیند قراردادهای دولتی در دستور کار قرار گرفت. مکمل این اقدامات نیز افزایش میزان نظارت از طریق ایجاد نهادهای ناظر بر معاملات و عملکرد دولت، جلب مشارکت عمومی و تقویت نقش نظارتی رسانهها بود. به این ترتیب با گذشت کمتر از یک‌ونیم دهه، گرجستان از یکی از فاسدترین نظام‌های اقتصادی آسیای میانه به موفق‌ترین کشورجهان در زمینه مبارزه با فساد تبدیل شد.
برنامه‌ای برای انقراض فساد
بسیاری از نهادهای بین‌المللی، گرجستان را به‌عنوان یکی از موفق‌ترین کشورها در زمینه مبارزه با فساد در دهه اخیر معرفی کرده‌اند. این در حالی است که در آغاز قرن بیست‌ویکم، سیطره دولت بزرگ بر اقتصاد، ممنوعیت رسانهها در پرداختن به پدیده فساد، عدم حساسیت عمومی نسبت به فساد و وجود قوه قضائیه سیاست‌زده و غیرمستقل عملا این کشور را به زمین بازی فساد تبدیل کرده‌بود. بر مبنای گزارش سازمان بین‌المللی شفافیت، در سال ۲۰۰۰ گرجستان در میان ۱۰۲ کشور مورد بررسی از لحاظ شاخص ادراک فساد با نمره ۴/ ۲ از ۱۰، در رده هشتاد و پنجم واقع‌شده‌بود. این درحالی است که در سال ۲۰۱۶ گرجستان با ثبت نمره ۷/ ۵ برای این شاخص، در میان ۱۷۶ کشور مورد بررسی در جایگاه ۴۴ قرار گرفته‌است. مقایسه این کشور با سایر کشورهای منطقه آسیای غربی و آسیای‌میانه نشان می‌دهد که این کشور از لحاظ این شاخص جهانی وضعیت به مراتب بهتری نسبت به تمام همسایگان خود دارد. می‌توان گفت نقطه آغاز برنامه ضدفساد در گرجستان، «انقلاب گل رز» در سال ۲۰۰۳ بود؛ یعنی زمانی که دولت جدید گرجستان فاسدترین کشور اوراسیا (بر مبنای برآورد نشریه Foreign policy) را با خزانه خالی و در حالی که نیمی از جمعیت آن زیر خط فقر زندگی می‌کردند، تحویل گرفت. پیش از سال ۲۰۰۳ تنها تغییرات مهم در زمینه مبارزه با فساد به تصویب قانون شفافیت برای نهادهای عمومی در سال ۲۰۰۱ محدود می‌شد، قانونی که قدم اجرایی چندانی برای اجرای آن نیز برداشته نشد اما پس از سال ۲۰۰۳ برنامه مبارزه با فساد سیستماتیک که به‌عنوان یکی از مهم‌ترین موانع توسعه اقتصادی این کشور نیز شناخته می‌شد، به‌عنوان نخستین اولویت دولت جدید، در دستور کار قرار گرفت.
از آنجایی که دستیابی به این هدف نیازمند بازطراحی مکانیزم‌های مولد فساد بود، دولت «میخائیل ساکاشویلی» اصلاح ساختار اقتصادی، نظام اداری و هماهنگی نهادهای عمومی را به‌عنوان محورهای اصلی برنامه جدید مبارزه با فساد معرفی کرد. بنابراین در نخستین گام استراتژی و برنامه ضدفساد در این کشور تدوین شد. همچنین به منظور جلوگیری از موازی‌کاری و ایجاد ابهام در این روند «شورای بین نهادی مبارزه با فساد» و «سیستم ارزیابی یکپارچه ملی» در این کشور تاسیس شد. به موازات این اقدامات ایجابی دولت جدید اقدام به شناسایی، برکناری و بازداشت مسوولان دولتی، انتظامی و قضایی فاسد کرد. به عقیده برخی از کارشناسان گستردگی فساد نشانه‌ای از تبدیل این پدیده مخرب به بخشی از فرهنگ جامعه است. پدیده‌ای که در آغاز قرن جاری به‌خوبی در این کشور قابل مشاهده‌بود. شهروندان گرجستانی در فضای شکل‌گرفته در دوران کمونیسم و پس از فروپاشی شوروی، پذیرفته بودند که پرداخت رشوه نه یک عمل مذموم بلکه لازمه تسریع و انجام بسیاری از کارهاست. برای مقابله با این عادت مخرب، دولت گرجستان تصمیم گرفت تا بر مبنای تجربیات مبارزه با فساد در کشورهایی مانند کره‌جنوبی و سنگاپور، با حمایت از سازمان‌های مردم‌نهاد، از سرمایه‌های اجتماعی به‌عنوان مانعی در برابر فساد استفاده کند. برنامه تبلیغات علیه فساد و عزم سیاستمداران گرجستان به کاهش دامنه‌های فساد، نوعی خوشبینی نسبت به کاهش دامنه فساد در آحاد اجتماعی به‌وجود آورد به نوعی که بر مبنای یک پژوهش دانشگاهی در سال ۲۰۰۴، بیش از ۶۰ درصد مردم این کشور عقیده داشتند فساد طی سه سال در این کشور ریشه‌کن خواهد شد. بر مبنای این پژوهش طی این سال در حدود ۳۷ درصد از مردم گرجستان رشوه پرداخت کرده‌بودند. این در حالی است که بر مبنای نظرسنجی سازمان بین‌المللی شفافیت، در سال ۲۰۱۳ تنها حدود ۴ درصد از مردم این کشور رشوه پرداخت می‌کردند.
دولت بزرگ، متهم اصلی فساد
می‌توان گفت دولت بزرگ و در حال انبساط اصلی‌ترین بسترساز بروز فساد سیستماتیک در این کشور بود. به همین دلیل سیاست‌گذاران گرجستانی کاهش اندازه دولت را به‌عنوان یکی از پاسخ‌ها به فساد سیستماتیک انتخاب کردند. کاهش شاخص‌های معرف اندازه دولت به خوبی نشان‌دهنده موفقیت آنها در اجرای سیاست تدوین شده است. از سوی دیگر کاهش معنادار گستره فساد در این کشور طی نیمه دوم دهه ۲۰۰۰ به خوبی نشان می‌دهد که گرجستانی‌ها متهم اصلی فساد را به خوبی شناسایی کرده بودند.
بررسی‌های سازمان بین‌المللی شفافیت نشان می‌دهد که در سال‌های پس از انقلاب گل رز، اقتصاد در سایه دولت بزرگ، عدم وجود شفافیت در روند خصوصی‌سازی، تشدید فساد در گلوگاه‌های بوروکراتیک، تعدد مجوزهای فعالیت اقتصادی و دخالت انگیزه‌های فردی و گروهی در اعطای قراردادهای بخش عمومی مهم‌ترین عوامل زاینده فساد با ریشه دولتی بودند. افزون بر این، بسیاری از مقامات گرجی، از موقعیت خود به‌عنوان حفره‌ای برای جذب منابع ناشی از فساد استفاده می‌کردند. به همین دلیل در نخستین گام، نهادهای ناظر اقدام به تجسس در موارد مشکوک به فساد در دستگاه دولتی کردند. در نتیجه این اقدام بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۱۰ حدود ۱۰۰۰ نفر از مقامات سیاسی این کشور دستگیر شدند. افزون براین با توجه به دخالت قوه قضائیه و پلیس در بسیاری از موارد فساد، چهره این دو نهاد پس از سال ۲۰۰۳ به‌طورکلی تغییر پیداکرد. به نحوی که طی این سال‌ها حدود ۱۵ هزار نیروی پلیس این کشور اخراج و با نیروهای جدید جایگزین شد. با توجه به رابطه مستقیم بین اندازه دولت و شدت فساد سیستماتیک در این کشور، کاهش اندازه دولت به‌عنوان یکی دیگر از محورهای برنامه مبارزه با فساد در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفت. به این ترتیب در نیمه دوم دهه ۲۰۰۰ اندازه بخش عمومی در این کشور به طرز معناداری کاهش یافت. افزون براین با توجه به افزایش احتمال فساد در مارپیچ بوروکراسی، قوانین اداری این کشور مورد بازبینی قرار گرفت و بسیاری از مجوزهای غیر ضروری در زمینه فعالیت تجاری و اقتصادی در این کشور حذف شد. انواع مالیات در این کشور تا پیش از سال ۲۰۰۳ میلادی از۲۱ مورد به ۶ مورد کاهش پیدا کرد. به منظور رصد اقدامات دستگاه‌ها و نهادهای عمومی در مبارزه با فساد، در سال ۲۰۰۸ آژانس بین نهادی مبارزه با فساد که ترکیب آن از نمایندگان وزارتخانه‌های مختلف و نمایندگان برخی از بخش‌های خصوصی بود تشکیل شد. یکی از مهم‌ترین وظایف این آژانس اطمینان از صحت عملکرد قوه‌قضائیه در برخورد با مصادیق فساد بود.
آزادسازی اقتصاد از فساد دولتی
پس از بازبینی در قوانین و مجوزهای مربوط به شروع کسب و کار در این کشور تعداد مجوزهای مورد نیاز برای راه‌اندازی کسب و کار در این کشور به‌طورمعناداری کاهش پیدا کرد. برای مثال در زمینه راه‌اندازی کارگاه‌های تولیدی تعدادمجوزهای لازم از حدود ۶۰ مجوز به کمتر از ۳۰ مجوز کاهش یافت. باید گفت بسیاری از علل فساد سیستماتیک در این کشور، میراث دولت متمرکز و نظام کمونیستی بود. از سوی دیگر با بازطراحی نظام اداری در این کشور و الکترونیکی کردن بسیاری از روندهای اداری، گلوگاه‌های فسادزای اداری در نظام اداری این کشور تا حد زیادی کاهش یافت.
احزاب پیش‌تر حاکم بر این کشور در پشت‌پرده مجلس قانون‌گذاری، پشتوانه مالی حزب خود را تقویت می‌کردند. عاملی که ضمن افزایش فساد احتمال بروز تغییرات بزرگ را در این کشور نیز کاهش می‌داد. به همین دلیل پس از انقلاب گل رز، نظارت بر تامین مالی احزاب و ایجاد شفافیت در منابع مالی گروه‌های سیاسی در دستور کار قانون‌گذاران قرار گرفت تا جایی که بر مبنای مصوبه سال ۲۰۱۲ مجلس گرجستان احزاب سیاسی در این کشور ملزم به خوداظهاری منابع مالی مصرف شده هستند. از سوی دیگر، با شفاف‌سازی روند خریدهای بخش عمومی و اصلاح سیستم مناقصه‌های بخش قابل توجهی از انگیزه‌های غیرقانونی از روند مبادلات بخش عمومی حذف شد. در سال ۲۰۱۱ تمامی مناقصه‌های بخش عمومی در این کشور از طریق یک وب‌سایت انجام‌می‌گیرد. شرکت‌کنندگان در مناقصات دولتی تنها از این مجرا می‌توانند در مناقصات شرکت کنند و مدارک مربوط به مناقصات برگزار شده نیز برای اطلاع عموم و رسانهها به‌طور کامل قابل مشاهده است. این کشور همچنین آژانس خرید و رقابت عمومی (The State Procurement and Competition Agency) را تاسیس و مسوول بررسی تمامی قراردادهای بخش عمومی کرده‌است. همچنین در مواردی که دولت امتیاز قرارداد خاصی را به شرکتی واگذار می‌کند، در وب‌سایت جداگانه‌ای تمامی شرایط اعطای این امتیاز و علت اعطای این امتیاز به صراحت بازتاب داده‌می‌شود. افزون بر این در سال ۲۰۱۱ دفتر خبرگان کشوری (SAO)در این کشور تاسیس شد. وظیفه این دفتر نظارت بر مخارج دولت و نهادهای عمومی بود. سیاست‌گذاران گرجستانی دولت‌های مستقل محلی را به‌عنوان ابزاری برای تسهیل مبارزه با فساد یاد می‌کردند. به همین دلیل پس از نیمه نخست دهه ۲۰۰۰ استقلال سیاسی و اقتصادی دولت‌های محلی در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفت.سیاست‌گذاران دولت‌های محلی و دولت مرکزی بر اساس قانون شفافیت در این کشور وظیفه دارند تمام دارایی‌های خود را در وب‌سایتی که دردسترس عموم قرار دارد به اشتراک بگذارند. هرگونه پنهان‌کاری در این زمینه جرم تلقی می‌شود.
سایر سهامداران مبارزه با فساد
می‌توان گفت که تمامی ابزارهای یاد شده تنها در حضور رسانه‌های مستقل و جامعه مسوول قدرت اجرایی خواهند داشت. به همین دلیل رد پای رسانهها و سرمایه اجتماعی همواره در نمونه‌های موفق مبارزه با فساد دیده‌می‌شود. سازمان‌های مردم نهاد و گروه‌های اجتماعی طی دهه گذشته نقش قابل توجهی در رصد و شناسایی موارد فساد در این کشور بر عهده داشته‌اند. بر مبنای تغییرات قانونی پس از سال ۲۰۰۳ تشکیل گروه‌های اجتماعی و سازمان‌های مردم نهاد در این کشور به میزان قابل توجهی تسهیل شد. افزون بر این با توجه به تجربه کشورهایی چون سنگاپور و کره جنوبی در استفاده از بازوی جمعی در سرکوب فساد، تحت تبلیغات عمومی سازمان‌های مردم نهاد ضد فساد در این کشور شکل گرفتند. این سازمان‌ها عموما در ارتباط با سایر سازمان‌های مردم نهاد بین‌المللی ایفای نقش می‌کنند و منابع مالی این سازمان‌ها نیز عموما از کمک‌های شخصی تامین می‌شود.
با توجه به قدرت بازدارندگی رسانهها در شناسایی فساد گسترش و افزایش استقلال رسانهها یکی دیگر از ابزارهایی بود که در کنترل دامنه فساد در این کشور راهگشا بود. تا پیش از سال ۲۰۰۳ تنها سه شبکه تلویزیونی در این کشور فعالیت می‌کردند. این در حالی بود که همین سه شبکه نیز تحت تاثیر فضای چند دهه پیشین، تمایل چندانی به نقد سیاست‌گذاران نداشتند. افزون بر این مالکیت این سه شبکه همگی در اختیار دولت بود. اما پس از سال ۲۰۰۳ از یکسو هم‌سو با تغییرات تکنولوژیک در جهان و از سوی دیگر تحت تاثیر برنامه‌های حمایتی و تبلیغاتی تعداد شبکه‌های خصوصی در این کشور به بیش از ۱۵ شبکه افزایش یافت. این شبکه‌ها موظف هستند منابع تامین مالی خود را به‌صورت سالانه برای اطلاع عموم منتشر کنند.
بررسی شاخص‌های جهانی و مروری گذرا بر اخبار منتشر شده در کشور طی چند سال اخیر حکایت از تکرر پدیده فساد در کشور دارد. حفره‌ای سیری‌ناپذیر که منابع عمومی را از مسیر تخصیص بهینه منحرف می‌کند و پیدا کردن ردپای آن در بخش‌های مختلف کشور نیازی به ذره‌بین ندارد. بررسی تجربه گرجستان در کاهش دامنه فساد نشان می‌دهد که رعایت برخی از اصول نه چندان پیچیده سهم غیر قابل‌انکاری در رفع یکی از مهم‌ترین موانع توسعه یعنی فساد خواهد داشت. اما لازمه این تغییر، تغییر نگاه ویترینی به قوانین و احساس مسوولیت سیاست‌گذاران نسبت به حق آحاد عمومی است.
