سکونتگاه غیررسمی؛ راه‌حل فقرا برای بازاری که جایی برایشان ندارد

کد خبر: ۲۱۶۲۷۹۴

اقتصاد‌آنلاین: محمود اولاد گفت: بخش بزرگی از سکونتگاه‌های غیررسمی زمانی شکل می‌گیرند که بازار رسمی مسکن بخشی از جامعه را بیرون می‌راند، اما گزینه دیگری پیش پای آنها نمی‌گذارد.

به گزارش اقتصادآنلاین، محمود اولاد اقتصاددان معتقد است بخش بزرگی از سکونتگاه‌های غیررسمی زمانی شکل می‌گیرند که بازار رسمی مسکن با استاندارد‌ها و هزینه‌هایش بخشی از جامعه را بیرون می‌راند، اما برای آنها گزینه دیگری تعریف نمی‌کند. او می‌گوید در چنین شرایطی خانوار فقیر از نیاز به سرپناه صرف‌نظر نمی‌کند بلکه به جایی می‌رود که هنوز توان تامین آن را دارد. سلمی قاضی شهرساز، اما تاکید می‌کند مسئله سکونتگاه غیررسمی فقط فقر نیست و مالکیت نامشخص اشتغال غیررسمی حق مسکن مناسب و رابطه این محلات با کل شهر نیز باید هم‌زمان دیده شود.

خانه آفرینش‌های شهری ایران در سلسله نشست‌های «هفت‌شهر؛ درباره شهر» این بار پرسشی را پیش کشید که پاسخ آن به تعریف خود مسئله بستگی دارد؛ «سکونتگاه‌های غیررسمی مسئله‌اند یا راه‌حل؟» محمود اولاد که از اوایل دهه ۱۳۸۰ در مطالعات حاشیه‌نشینی شهر‌هایی مانند تبریز و مشهد حضور داشته است از منظر اقتصاد به این پرسش پاسخ داد و گفت آنچه امروز با عنوان اسکان غیررسمی می‌شناسیم فقط محصول تخلف ساختمانی نیست. بخشی از آن نتیجه فاصله میان توان اقتصادی مردم و استاندارد‌هایی است که بازار رسمی برای مسکن تعیین کرده است. در ادامه سلمی قاضی شهرساز وارد گفت‌و‌گو شد و از زاویه حقوق مالکیت اشتغال عدالت شهری و حق دسترسی به مسکن مناسب این نگاه را به پرسش کشید.

متن: اولاد بحث را از دوره‌ای آغاز کرد که هنوز مرزی میان سکونت رسمی و غیررسمی وجود نداشت. به گفته او پیش از شکل‌گیری دولت مدرن مردم متناسب با درآمد و نیاز خود خانه می‌ساختند و مسکن نیز یک محصول کامل و نهایی نبود. فرد ممکن بود در ابتدای زندگی فقط یک اتاق بسازد و چند سال بعد با بهترشدن درآمد اتاق دیگری به آن اضافه کند. بسیاری از امکاناتی که امروز جزء اجزای طبیعی خانه محسوب می‌شوند در گذشته اصلا درون واحد مسکونی نبودند. حمام عمومی بود و شبکه آب شهری وجود نداشت و ساختمان با اقلیم و توان اقتصادی خانوار سازگار می‌شد. مسئله از زمانی تغییر کرد که دولت برای شهر و مسکن حداقل‌هایی تعیین کرد؛ خیابان باید عرض مشخص داشته باشد و آب و برق و گاز از شبکه رسمی برسد و ساختمان استاندارد ایمنی و حداقل‌های زیستی داشته باشد. اولاد می‌گوید اصل این استاندارد‌ها محل بحث نیست، اما مشکل آنجاست که ضوابط معمولا براساس یک خانوار «متوسط» نوشته شده‌اند و کسانی که پایین‌تر از این متوسط قرار دارند به تدریج از بازار رسمی بیرون می‌افتند.

او برای توضیح این وضعیت از مثال غذا استفاده کرد. فردی که گرسنه است شاید ابتدا بخواهد چلوکباب بخورد، اما اگر پولش نرسد سراغ ساندویچ می‌رود و اگر توان خرید ساندویچ هم نداشته باشد نان و پنیر می‌خورد. فقر شدیدتر که شود ممکن است کیفیت و حتی سلامت غذا نیز در اولویت دوم قرار گیرد، چون رفع گرسنگی فوری‌تر است. اولاد گفت در بازار مسکن نیز نمی‌توان همه گزینه‌های ارزان‌تر را حذف کرد و بعد از خانواری که درآمد کافی ندارد انتظار داشت فقط مسکن مطابق استاندارد کامل انتخاب کند. به گفته او سیاست‌گذار عملا می‌گوید «از یک سطح پایین‌تر حق سکونت نداری»، اما برای کسی که پول رسیدن به آن سطح را ندارد هیچ راه دیگری در نظر نمی‌گیرد. خانوار نیز قرار نیست بی‌سرپناه بماند و به همین دلیل به ساخت یا خرید مسکنی می‌رود که بیرون از بازار رسمی قرار دارد.

اولاد این وضعیت را «انتخاب از سر بیچارگی» توصیف کرد و گفت بیچارگی با فقر تفاوت دارد. فقیر ممکن است میان چند گزینه انتخاب کند، اما فردی که هیچ انتخاب دیگری ندارد ناچار است همان گزینه باقی‌مانده را بپذیرد. از نگاه او برای بسیاری از خانوار‌ها سکونتگاه غیررسمی نه مسئله بلکه تنها راه‌حل مسئله مسکن است. او اضافه کرد که رسمی اعلام‌نشدن این سکونت هزینه‌های دیگری نیز به خانوار تحمیل می‌کند. خانه باید سریع ساخته شود تا پیش از رسیدن مامور تمام شود. احتمال تخریب وجود دارد. بخشی از سرمایه خانوار در معرض نابودی است و هزینه درگیری با شهرداری و دستگاه قضایی نیز اضافه می‌شود. از نظر او همین شرایط می‌تواند ساختمانی تولید کند که حتی از خانه‌ای که خانوار می‌توانست آرام و مرحله‌ای بسازد ناایمن‌تر باشد.

به گفته اولاد این سکونتگاه‌ها در گذشته برای بسیاری از خانوار‌ها فقط سرپناه نبودند. خانه به شکل تدریجی رشد می‌کرد و با افزایش درآمد خانواده یک اتاق یا آشپزخانه بهتر به آن اضافه می‌شد. مسکن در چنین شرایطی نقش پس‌انداز را هم داشت و در پایان زندگی دارایی‌ای برای نسل بعد باقی می‌ماند. او از تجربه خود پس از زلزله ورزقان گفت؛ در یکی از روستا‌های دورافتاده وارد مسجدی شده و پرچم هیئت یکی از محلات حاشیه‌ای تبریز را دیده بود. اهالی گفته بودند بسیاری از آنها ساکن همان محله تبریزند و در فصل کشاورزی به روستا برمی‌گردند.

فرزندانشان در شهر مدرسه می‌روند و خانواده همچنان ارتباط تولیدی خود را با روستا حفظ کرده است. اولاد این تجربه را نشانه‌ای دانست از اینکه مهاجرت به یک محله حاشیه‌ای برای همه به معنای سقوط نبوده و در مواردی راهی برای دسترسی بیشتر به آموزش و خدمات و امکان حرکت نسل بعد بوده است.

او نمونه دیگری را از یکی از محلات حاشیه‌ای روایت کرد؛ فردی که بعد‌ها تا مقطع دکترا ادامه تحصیل داده بود در همان محله بزرگ شده و همراه دوستانش آشپزخانه مسجد را که فقط در ایام محرم استفاده می‌شد به محل مطالعه تبدیل کرده بودند. چند میز و صندلی تهیه کرده و همان‌جا برای کنکور درس خوانده بودند، چون خانه‌های کوچک محله جایی برای مطالعه نداشت. به گفته اولاد نگاه بیرونی برنامه‌ریز به یک محله لزوما با تجربه ساکنان آن یکسان نیست. محله‌ای که در اسناد شهری با عنوان «اسکان غیررسمی» شناخته می‌شود ممکن است برای ساکن مسیری برای دسترسی به فرصت‌هایی باشد که در محل قبلی زندگی در اختیارش نبوده است.

اولاد در ادامه به تجربه برنامه‌های توانمندسازی از دهه ۱۳۸۰ پرداخت و گفت خود او نیز سال‌ها از این رویکرد دفاع کرده است، اما اجرای برخی برنامه‌ها باعث شده در شیوه آن تردید کند. در یکی از محلات با تعداد زیادی تابلوی آرایشگاه زنانه روبه‌رو شده بود و مشخص شده بود در قالب یک برنامه توانمندسازی به شمار زیادی از زنان یک مهارت واحد آموزش داده‌اند. پرسش او این بود که این تعداد آرایشگر قرار است به چه بازاری خدمات بدهند. او گفت در اقتصاد «مبادله مقدم بر تولید است» و پیش از آنکه یک مهارت به تعداد زیادی از افراد آموزش داده شود باید روشن شود مشتری آن محصول یا خدمت کجاست.

او از تجربه‌ای در ماهشهر نیز گفت؛ سالنی با تعداد زیادی چرخ خیاطی برای زنان تحت پوشش بهزیستی تجهیز شده بود، اما فعالیت چندانی نداشت. زنان آموزش دیده بودند ولی تولیدات مشتری نداشت. در بخش صنایع دستی نیز مسئله مشابهی وجود داشت و مسئول مجموعه آرزو می‌کرد مدیران استان یا شرکت‌های پتروشیمی هدایای جلسات خود را از همین تولیدات تهیه کنند. اولاد گفت این یعنی حلقه اصلی از ابتدا دیده نشده است. اگر بازار وجود ندارد آموزش به تنهایی توانمندسازی نیست. از نظر او سیاست توانمندسازی باید به جای نسخه‌های مشابه برای همه محلات زنجیره اقتصادی هر محل را پیدا کند و بازار و فروش و ارتباط تولیدکننده با مشتری را هم ببیند.

بحث اولاد از همین نقطه به فقیرترشدن کل جامعه رسید. او با استناد به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس گفت درآمد سرانه حقیقی در فاصله سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۰ حدود ۳۶ درصد کاهش پیدا کرده است. به گفته او معنای این کاهش آن است که خانوار با درآمد خود دیگر نمی‌تواند سبدی را بخرد که در ابتدای دهه ۱۳۹۰ توان خریدش را داشت. او تاکید کرد حتی اگر اقتصاد از همین امروز وارد مسیر رشد پایدار چهار یا پنج درصدی شود سال‌ها زمان لازم است تا سطح درآمد به سال ۱۳۹۰ بازگردد. از نگاه او این واقعیت سیاست مسکن را هم تغییر می‌دهد، زیرا نمی‌توان همه برنامه را بر این فرض بنا کرد که خانوار‌ها به‌زودی توان پرداخت هزینه یک مسکن با استاندارد‌های موجود را پیدا خواهند کرد.

اولاد در اینجا میان «استطاعت‌پذیر کردن مردم» و «مسکن استطاعت‌پذیر» تفاوت گذاشت. استطاعت‌پذیر کردن مردم یعنی درآمد خانوار آن‌قدر افزایش پیدا کند که بتواند قیمت مسکن موجود را بپردازد، اما مسکن استطاعت‌پذیر یعنی خود محصول مسکن نیز متناسب با توان واقعی خانوار طراحی شود. او گفت اگر جامعه بر استانداردی مانند ایمنی در برابر زلزله اصرار دارد، اما خانوار فقیر پول تامین آن را ندارد باید بخشی از هزینه از منابع عمومی تامین شود. از نظر او یارانه در اینجا کمک بلاعوض به فقیر نیست بلکه هزینه جلوگیری از پیامد‌های بعدی است. ساختمانی که در زلزله فرو می‌ریزد برای امداد و درمان و اسکان و خدمات اجتماعی هزینه ایجاد می‌کند و نبود بهداشت در یک محله نیز می‌تواند سلامت کل شهر را تحت تاثیر قرار دهد.

سلمی قاضی در برابر این بخش از سخنان اولاد پرسید آیا پایین‌آوردن استاندارد‌ها ممکن است به کاهش حق مطالبه مسکن مناسب منجر شود. او گفت مسکن فقط چهار دیوار نیست و باید در چند سطح دیده شود؛ نخست خانوار باید بتواند به آن دسترسی مالی داشته باشد و بعد خود خانه و محیط پیرامونش باید قابلیت سکونت داشته باشد و بتواند نیاز‌های زندگی روزمره شهری را تامین کند. مرحله بعد نیز پایداری است و اینکه فرد بتواند در طول زمان در همان محیط زندگی کند. به گفته قاضی اگر این سه سطح در کنار هم دیده نشوند ممکن است واحدی ارزان ساخته شود، اما ساکن به دلیل دوری از شغل یا نبود خدمات و حمل‌ونقل نتواند در آن زندگی کند.

قاضی همچنین تاکید کرد که همه سکونتگاه‌های غیررسمی را نمی‌توان با فقر توضیح داد. در بعضی محدوده‌ها مسئله اصلی حقوق مالکیت است و زمین از دهه‌ها قبل با قولنامه خریدوفروش شده و هنوز زنجیره مالکیت رسمی آن روشن نیست. ممکن است بخشی از خریداران نیز فقیر نباشند و آگاهانه ریسک حقوقی را پذیرفته باشند، چون انتظار دارند روزی مشکل سند برطرف شود و ارزش زمین افزایش پیدا کند. از سوی دیگر خانواده‌ای که ۲۰ یا ۲۵ سال در همان محل زندگی کرده برای خود حق مکتسبه قائل است و حاضر نیست به سادگی خانه و شبکه زندگی خود را با یک واحد در نقطه‌ای دیگر عوض کند.

اولاد این تفاوت‌ها را پذیرفت و گفت حتی در بعضی موارد صاحبان زمین یا نهاد‌های قدرتمند از سکونت گروه‌های فقیر برای واردکردن زمین به محدوده شهر استفاده کرده‌اند. به گفته او نمی‌توان هر سکونت فاقد سند را با یک توضیح واحد تحلیل کرد. بخشی از مسئله به تاریخ حقوق مالکیت برمی‌گردد. در گذشته روابط محلی و اعتماد و شهادت افراد شناخته‌شده محل بخشی از تضمین مالکیت بود. رشد سریع شهر‌ها این روابط را ضعیف کرد و سند رسمی جای آنها را گرفت، اما نظام جدید نتوانست همه اشکال قبلی مالکیت را در خود جذب کند و به همین دلیل معاملات عرفی و قولنامه‌ای همچنان باقی مانده‌اند.

او به «رانت طبیعی» و «رانت برنامه‌ای» زمین هم اشاره کرد. ممکن است زمینی زمانی بیرون شهر و کم‌ارزش بوده باشد، اما با گسترش شهر یا احداث بزرگراه و دانشگاه و زیرساخت قیمت آن بالا برود. در مواردی نیز یک تصمیم شهرسازی مانند دادن تراکم اضافه ارزش یک ملک را افزایش می‌دهد. اولاد گفت اگر بحث عدالت مطرح است باید این رانت‌ها هم دیده شوند. از نظر او نباید فقط یارانه‌ای را حساب کرد که یک خانوار کم‌درآمد از بنزین یا کالابرگ می‌گیرد، اما سودی را که یک تصمیم شهری برای یک مالک ایجاد می‌کند نادیده گرفت. او تاکید کرد بخشی از ارزش افزوده‌ای که از تصمیم عمومی ایجاد می‌شود باید به خود شهر برگردد تا برای زیرساخت و خدمات عمومی و حمایت از گروه‌های کم‌درآمد هزینه شود.

اشتغال محور دیگری بود که قاضی وارد گفت‌و‌گو کرد. او گفت در سکونتگاه غیررسمی فقط مسکن غیررسمی وجود ندارد و بخش قابل توجهی از اشتغال نیز غیررسمی است. اگر خانواری از محل خود جابه‌جا شود ممکن است سرپناه تازه‌ای به دست بیاورد، اما شغل خود را از دست بدهد. او به تجربه‌هایی اشاره کرد که برای ساکنان واحد‌های جدید ساخته شده بود، اما برخی حاضر به نقل مکان نشده بودند، چون زندگی و معاششان با محل قبلی پیوند داشت. فردی ممکن است در یک محله کم‌درآمد تهران بماند، چون شغلش در همین شهر است و دسترسی به حمل‌ونقل و خدمات درمانی و آموزشی برایش اهمیت دارد. در چنین شرایطی ساخت یک خانه ارزان در نقطه‌ای دورتر لزوما پاسخ مسئله نیست.

اولاد در بخش دیگری از صحبت‌هایش گفت حتی عنوان «غیررسمی» نیز همیشه به معنای ناکارآمد نیست. شبکه‌های فروش محلی وانت‌بار‌ها و برخی اشکال اشتغال غیررسمی در زمان بحران گاهی سریع‌تر از شبکه‌های رسمی عمل می‌کنند و بخشی از تاب‌آوری شهر را تامین می‌کنند. از نظر او مسئله زمانی آغاز می‌شود که هر فعالیتی که با قالب رسمی منطبق نیست به جای شناخت و تنظیم با برچسب کنار گذاشته شود.

او برای توضیح سطح‌های مختلف نیاز به مسکن سه عبارت «مسکن کافی» «مسکن مناسب» و «مسکن شایسته» را به کار برد. مسکن کافی از نظر او حداقلی است که فرد را از بی‌سرپناهی نجات می‌دهد. مسکن مناسب سطح بالاتری است که نیاز‌های اصلی زندگی را پاسخ می‌دهد و مسکن شایسته با ویژگی‌های فرد و خانوار تطبیق بیشتری دارد. اولاد گفت بسیاری از خانوار‌های فقیر هنوز در مرحله تامین مسکن کافی‌اند و سیاست باید به آنها اجازه دهد به شکل تدریجی این وضعیت را ارتقا دهند. قاضی در مقابل تاکید کرد که نباید «کافی» جای «مناسب» را بگیرد و سطح مطالبه از حق مسکن کاهش پیدا کند.

اولاد در ادامه از بازدید خود از محله کار زرتشت مشهد گفت؛ خانه‌ای که در ورودی مناسبی نداشت و یک پتو جای در را گرفته بود و دیوارهایش سفیدکاری نشده بود و تکه‌های پارچه روی زمین انداخته بودند. او گفت ساکن همان خانه زندگی خود را با درآمدش تنظیم کرده بود. اگر در یک طرح بازآفرینی این خانه گرفته شود و واحد نوساز تحویل خانواده شود هزینه‌های تازه‌ای هم وارد زندگی او می‌شود؛ فرش و وسایل و شارژ و نگهداری و حتی شکل روابط اجتماعی تغییر می‌کند. اگر درآمد خانوار افزایش نیافته باشد ممکن است در نهایت واحد نوساز را بفروشد و به محله‌ای ارزان‌تر برود. به گفته او در این شرایط نباید فقط گفت واحد‌ها به دست دلالان افتادند بلکه باید دید آیا ساکن قبلی اصلا توان ادامه زندگی در خانه جدید را داشته است یا نه.

حاضران نشست نیز در پایان به همین مسئله از زاویه مستاجران پرداختند. اولاد گفت بسیاری از طرح‌های بازآفرینی مالک‌محورند. مالک وارد مذاکره می‌شود و در پایان واحد نوساز می‌گیرد، اما مستاجر از ابتدا در برنامه نیست. وقتی محله نوسازی می‌شود اجاره بالا می‌رود و مستاجری که سال‌ها همان‌جا زندگی کرده ناچار است برود. او گفت مسکن و خانوار هر دو ناهمگن‌اند و یک برنامه واحد برای خانواده هسته‌ای متوسط نمی‌تواند پاسخگوی سالمند و دانشجو و مهاجر و خانوار گسترده و مستاجر و دیگر شکل‌های زندگی باشد.

در بخش پایانی یکی از حاضران درباره اثر محلات فاقد زیرساخت بر کل شهر پرسید. اولاد از تجربه شیرآباد زاهدان در اواخر دهه ۱۳۷۰ گفت؛ جایی که زباله در فضای باز جمع شده بود و کودکان با پای برهنه در همان محیط بازی می‌کردند و لاشه حیوانی میان زباله‌ها مانده بود. او گفت اگر در چنین محله‌ای بیماری واگیردار ایجاد شود نمی‌توان انتظار داشت در همان محدوده باقی بماند. از نظر او همین مثال نشان می‌دهد ندادن خدمات به یک محله غیررسمی فقط به ساکنان همان نقطه آسیب نمی‌زند و هزینه آن به کل شهر برمی‌گردد. تفاوت نگاه در این است که ساکن را عامل مسئله بدانیم یا شهروندی که سیاست رسمی برای او جایی در بازار مسکن باز نکرده است.

اولاد در پایان گرایش خانوار‌های کم‌درآمد به مالکیت را نیز فقط ناشی از کالایی‌شدن مسکن ندانست و آن را به نااطمینانی اقتصادی پیوند زد. خانواری که نمی‌داند سال بعد درآمدی برای پرداخت اجاره دارد یا نه ممکن است خانه‌ای با کیفیت پایین‌تر در یک محدوده غیررسمی بخرد، اما مالک شود. از نگاه او تا زمانی که درآمد و اشتغال بی‌ثبات است و زمین و مسکن یکی از مطمئن‌ترین شکل‌های حفظ دارایی محسوب می‌شوند میل به مالکیت حتی در پایین‌ترین دهک‌ها باقی خواهد ماند.