عسلویه و ماهشهر میزبان ۸۰ درصد ظرفیت پتروشیمی است اما...

میثم شاهوردی؛ کارشناس ارشد مدیریت و پژوهشگر اقتصاد و سرمایه‌گذاری؛ محمد رسولی؛ عضو هیات علمی و استادیار دانشکده فنی کاسپین دانشگاه تهران؛ زنجیره‌های تأمین صنایع حساس، در شرایط تحریم‌های جامع و تهدید «جنگ اقتصادی ترکیبی»، دیگر مسئل‌های صرفاً لجستیکی نیستند؛ بخشی از زیرساخت دفاع اقتصادی کشورند. پژوهشی تازه با روش تحلیل محتوای کیفی جهتدار روی سه سند بالادستی (سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، قانون برنامه هفتم توسعه و گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره اسناد استراتژی توسعه صنعتی) به یافت‌های رسیده که آن را «شکاف سیاستی» مینامد.

دو آسیبپذیری ساختاری «تمرکز جغرافیایی» و «تأمین متمرکز شریان‌های حیاتی» در هیچیک از این اسناد بهصورت صریح بهعنوان نقطه آسیب شناسایی نشدهاند. پرتکرارترین توصیه، «محلیسازی راهبردی» است و غیرمتمرکزسازی فیزیکی زیرساختها، کمرنگترین. پژوهشگران اسناد را در ۶۵ واحد تحلیل کدگذاری کرده و ۶۷ کد شناسایی کردهاند. تمرکز جغرافیایی در هر سه سند صفر اشاره دارد؛ درحالیکه بر اساس گزارش‌های صنعتیِ مورد ارجاع پژوهش، نزدیک به ۸۰ درصد ظرفیت پتروشیمی ایران در عسلویه و ماهشهر متمرکز است.

پژوهش چارچوب بومی «خوداتکایی راهبردی هوشمند» را در چهار بعد پیشنهاد میکند و از دولت میخواهد شاخص تاب‌آوری زنجیره تأمین را برای پتروشیمی، فولاد و دارو سالانه منتشر کند.

امنیت دیگر صرفاً نظامی نیست

در ادبیات معاصر مطالعات استراتژیک، امنیت ابعاد اقتصادی، فناورانه و زنجیر‌های یافته است. زنجیره تأمین استراتژیک زنجیره‌ای است که اختلال در آن مستقیماً بر امنیت ملی، دفاع، سلامت عمومی یا اقتصاد کلان اثر میگذارد و حذف یک حلقه میتواند کل سیستم را فرو بریزد. مفهوم «جنگ مالی فرسایشی» که در سال ۲۰۲۵ در نشریه استرالیایی «استراتژیست» مطرح شد، نشان میدهد اختلال زنجیره از مسیر تحریم، مسدودسازی لجستیک یا حمله به تأسیسات زیربنایی میتواند بدون شلیک یک گلوله کشور هدف را از درون تهی کند.

تابآوری، به تعریف کریستوفر و پک (۲۰۰۴)، بازگشت به وضعیت مطلوب پس از شوک است. در تهدید ساختاریافت‌های مانند تحریم همهجانبه، «بقاپذیری» تناسب بیشتری دارد: بقا و عملکرد در بحران بلندمدت، با طراحی مجدد بنیادین زنجیره، نه صرفاً بازیابی.

اصول پنجگانه بقاپذیری (تنوع تأمینکننده، افزونگی ذخایر، محلیسازی بخشی از تولید، غیرمتمرکزسازی زیرساخت و سناریوی لجستیک جایگزین) همان چیزی است که این پژوهش در اسناد بالادستی ایران جست‌و‌جو کرده است.

سؤال محوری

صورت بندی راهبردی این مسئله به ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در بهمن ۱۳۹۲ بازمیگردد. در ۲۴ بند این سند، تأمین امنیت غذایی و دارویی (بند ۷)، تولید داخلی کالا‌های استراتژیک (بند ۱۲) و مدیریت هوشمند زنجیره‌های تأمین (بند ۲۰) آمده است. قانون برنامه هفتم پیشرفت (۱۴۰۳–۱۴۰۷) در مواد ۴۵ تا ۵۲ به تقویت بنیه دفاعی و تأمین امنیت غذایی پرداخته و به تقویت زنجیره ارزش صنایع منتخب، تأمین مالی زنجیره تأمین داخلی و ایجاد پایگاه‌های لجستیک مقاوم ارجاع داده است. سیاست‌های صنعتی کشور در افق ۱۴۰۴ نیز در سال ۱۴۰۰ توسط وزارت صمت رونمایی شد و کاهش گلوگاه وارداتی و ایجاد حداقل دو تأمینکننده داخلی برای هر ماده اولیه حیاتی را هدف گذاشت.

سؤال پژوهش حاضر این است: آیا اسناد صرفاً نقاط آسیب موجود (تمرکز پتروشیمی در عسلویه و ماهشهر، وابستگی شدید داروسازی به مواد اولیه وارداتی و تمرکز شریان انرژی) را بازتولید کردهاند، یا راهبرد عملی برای ساختن نقاط امنیت دادهاند؟

نمونه‌های بارز صنایع حساس در مقاله پتروشیمی، داروسازی (با وابستگی قابل توجه به مواد اولیه وارداتی) و فولاد (با وابستگی زنجیر‌های به صنایع مادر) هستند.

سه نقطه آسیب تعریف شده است: تمرکز جغرافیایی بالای تولید؛ وابستگی شدید به تأمینکننده خارجی واحد؛ تأمین متمرکز شریان‌های حیاتی مانند انرژی، آب و حملونقل.

چهار نقطه امنیت نیز چنین است: تنوع تأمینکننده؛ افزونگی و ذخایر راهبردی؛ غیرمتمرکزسازی زیرساخت و خط تولید؛ محلیسازی راهبردی مواد اولیه و قطعات کلیدی.

بعد سوم آسیبپذیری، ضعف ارتباط نظاممند صنعت و دانشگاه است. بازطراحی زنجیره در تحریم فقط با افزایش ظرفیت یا جایگزینی واردات ممکن نیست؛ دانشگاه باید بخشی از زیرساخت امنیت زنجیره تأمین شود. اما در بسیاری از اسناد این ارتباط در قالب کلی حمایت از دانشبنیان، پژوهش کاربردی یا تقویت فناوری آمده و کمتر روشن شده کدام دانشگاه باید با کدام حلقه حیاتی مرتبط باشد و نظام انتقال فناوری چیست. پژوهش هشدار میدهد ضعف این پیوند میتواند وابستگی پنهان فناورانه را بازتولید کند؛ حتی وقتی واردات مستقیم کم شده است. این پیوند کد مستقل تحلیل نبوده، بلکه الزام نهادیِ ساختن نقاط امنیت دانسته شده؛ مسیر عملی آن پژوهش مأموریتمحور، آزمایشگاه و مرکز مشترک، پروژه مشترک مواد و قطعات حیاتی و تربیت نیروی متناسب با صنایع حساس است.

جامعه پژوهش اسناد بالادستی، قوانین برنام‌های و نقشه‌های راه صنعتی ایران از ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۳ را در بر میگیرد. سه سند بر اساس سطح، ضمانت اجرایی و ارجاع پژوهشی انتخاب شد: سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، ابلاغی ۲۹ بهمن ۱۳۹۲، ۲۴ بند (سطح راهبردی-کلان)؛ قانون برنامه هفتم که ۳۵ ماده مرتبط با صنعت، امنیت غذایی، امنیت دارویی و تجارت خارجی در آن کدگذاری شد (سطح اجرایی-تسهیلاتی)؛ و اسناد استراتژی توسعه صنعتی. متن کامل سیاست‌های صنعتی افق ۱۴۰۴ در دسترس عمومی نیست و تحلیل مبتنی بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (شماره ۱۷۸۶۰، سال ۱۴۰۰) با عنوان «آسیبشناسی استراتژی توسعه صنعتی در ایران (۲)» انجام شده است. یافته‌های سند سوم، به تصریح پژوهش، منعکسکننده تحلیل مجلس است، نه لزوماً متن عیناً موجود در خود سند.

نقشه ۶۷ کد

تمرکز جغرافیایی (A۱) در هر سه سند صفر اشاره داشت. تنها ردپای تلویحی در گزارش مجلس است: «عدم توازن منطقهای» بهعنوان قیدی که در طراحی استراتژی صنعتی نادیده گرفته شده است.

تأمین متمرکز شریان‌های حیاتی (A۳) تنها یک بار — در سند سوم — دیده شد. گزارش مجلس نوشته است اقتصاد ایران بهعنوان اقتصادی تکمحصولی و نفتی همواره با شوک نوسان قیمت نفت روبهرو بوده؛ پژوهشگر این جمله را ارجاع به شریان متمرکز انرژی کد کرده است.

تنها وابستگی به تأمینکننده خارجی واحد (A۲) تا حدودی شناسایی شده: ۱۲ اشاره؛ ۳ اشاره تلویحی در سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، ۷ اشاره در برنامه هفتم و ۲ اشاره در گزارش مجلس؛ آن هم در بخش نقدها، نه در خود اسناد.

در سمت امنیت، محلیسازی راهبردی (B۴) با ۲۳ اشاره اول است: ۹ اشاره در سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، ۱۳ اشاره در برنامه هفتم با اهداف کمی مشخص و ۱ اشاره در اسناد صنعتی. تنوع تأمینکننده (B۱) با ۱۵ اشاره دوم است: ۸، ۶ و ۱ اشاره به ترتیب در سه سند. غیرمتمرکزسازی زیرساخت (B۳) ۱۰ و افزونگی و ذخایر راهبردی (B۲) ۶ اشاره داشتهاند. افزونگی فقط در دو سند اول آمده و در اسناد صنعتی غایب بوده است.

کیفیت کد‌ها از کمیت مهمتر است. اشارات غیرمتمرکزسازی تقریباً همه اداری-نهادی است: بند ۱۶ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی به حذف دستگاه موازی و غیرضرور ارجاع دارد، بند ۲۲ بر تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری تأکید میکند و ماده ۳۸ برنامه هفتم تفکیک همین وظایف را در بنادر میخواهد. هیچیک به توزیع جغرافیایی خط لوله، پالایشگاه، نیروگاه یا خط تولید صنعت حساس نپرداختهاند. اسناد غیرمتمرکزسازی را روی کاغذ انجام دادهاند، نه در جغرافیای صنعتی.

برنامه هفتم وابستگی به تأمینکننده خارجی واحد را عمدتاً در کشاورزی و دارو دیده است: ماده ۳۲ کاهش ۲۵ درصدی واردات نهاده دامی تراریخته تا پایان برنامه و افزایش سالانه حداقل ۴ درصدی سهم جوجه سویه آرین؛ ماده ۳۵ (بند ب، جزء ۴) کاهش حداقل ۵۰ درصدی واردات نهاده دامی و محصولات کشاورزی تراریخته؛ ماده ۷۱ (بند الف) ذخایر راهبردی دارو با اولویت تولید داخلی و واردات رسمی؛ ماده ۷۲ (بند الف) افزایش ضریب خودکفایی مواد اولیه دارو؛ و ماده ۹۹ (بند ث) داخلیسازی حداقل هر سال ۱۰ درصد اقلام راهبردی. در سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، بند ۶ شامل ایجاد تنوع در مبادی تأمین وارداتی برای کاهش وابستگی به کشور‌های محدود و خاص و افزایش تولید داخلی نهاده‌ها و کالا‌های اساسی است؛ پژوهش اینها را اشاره تلویحی به وابستگی موجود میخواند. بند ۱۳ در نفت و گاز به انتخاب مشتری راهبردی و تنوع روش فروش ارجاع دارد. افزونگی عمدتاً در قالب ذخایر است: بند ۷ (غذا و درمان) و بند ۱۴ (نفت و گاز). در برنامه هفتم ذخایر راهبردی دارو چهار بار آمده است.

چرا اسناد تمرکز را نمی‌بینند؟

این وضعیت، به گفته پژوهش، لزوماً نادیدهگرفتن آگاهانه نیست؛ میتواند نشانه ضعف در آسیبشناسی ساختاری و یکی از موانع اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در سطح بخشی باشد. گزارش ۱۳۹۴ درباره روند شاخص‌های تحقق اقتصاد مقاومتی نشان داده در امنیت غذا و کالا‌های اساسی، شاخص تنوع مبادی وارداتی روند کاهشی داشته و در سال‌های تحریم واردات به کشور‌های محدودی اختصاص یافته؛ بازتولید نقاط آسیب در عمل. گزارش آسیبشناسی استراتژی توسعه صنعتی نیز نشان داده افزونگی در انبار‌ها و غیرمتمرکزسازی خطوط تولید کمترین تحقق را در صنایع دفاعی و حساس داشتهاند؛ وضعیتی که پژوهش حاضر «بازتولید انحصار» مینامد.

تحلیل علل این خلأ فراتر از روش پژوهش حاضر است. اما بر اساس ادبیات اقتصاد سیاسی میتوان فرض کرد مناطقی مانند عسلویه و ماهشهر طی دهه‌ها سرمایهگذاری زیرساختی عظیم جذب کردهاند و به مناطق رانتزا بدل شدهاند؛ بازیگران قدرتمند مستقر در آنها تمایل طبیعی به حفظ وضع موجود و جلوگیری از پراکندهسازی سرمایه دارند. فرضیه با گزارش مجلس (۱۴۰۰) همخوان است: انتخاب‌های سیاستی در شرایطی انتزاعی و خالی از منازعات قدرت رخ نمیدهند؛ و در صفحه ۱۱: «سیاست به اقتصاد یارانه میدهد، نه اینکه اقتصاد به سیاست یارانه بدهد».

پژوهش تضاد پارادایمی را نشان میدهد؛ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی (بهویژه بند ۲۲) و برنامه هفتم، دولت فعال و حمایتی را دنبال میکنند، درحالیکه مطالعه اول استراتژی توسعه صنعتی بر کاهش نقش دولت و آزادسازی تأکید داشته و هرگونه اولویتبندی صنعتی توسط دولت را «پسرفتی بزرگ در روند صنعتی شدن» خوانده است. گزارش مجلس این تضاد را کاستی نامیده و گفته دولت با انتخاب‌هایی روبهروست که تکلیفش با آنها مشخص نیست. به بیان پژوهش، پارادایم نظری یکپارچ‌های برای نقش دولت در توسعه صنعتی وجود ندارد.

چارچوب پیشنهادی

مفهوم «خودمختاری استراتژیک باز» (OSA) برای کاهش وابستگی زنجیر‌های — بهویژه به چین و روسیه — مطرح شده است. گزارش مشترک HCSS و مؤسسه سیاست اقتصادی بینالمللی کره (KIEP) در ۲۰۲۴، OSA را کاهش وابستگی خطرناک بدون حمایتگرایی محض تعریف کرده و سه اصل برای آن گذاشته: همکاری گزینشی با شریک قابل اعتماد، سرمایهگذاری مشترک در قابلیت استراتژیک و شفافیت و استانداردسازی برای کاهش هزینه تغییر. برای ایران در محاصره اقتصادی، وقتی تحریم دسترسی به اکثر شرکا را مسدود کرده، همکاری گزینشی قابل تحقق نیست. OSA پیشفرض میگیرد کشور حداقل گزین‌های دارد؛ ایران با دوستانگاری منفی یا انزوای اجباری روبهروست. مقاله محلیسازی را نه قطع کامل پیوند بینالمللی، بلکه داشتن گزینه داخلی معتبر برای هر حلقه حیاتی بازتعریف میکند.

با نقد OSA، پژوهش چارچوب بومی «خوداتکایی راهبردی هوشمند» را پیشنهاد میکند. بُعد اول، آسیبشناسی تمرکز: اسناد باید تمرکز جغرافیایی را شاخص آسیبپذیری مستقل کنند و شاخص هرفیندال-هیرشمن برای صنایع حساس در تخصیص سرمایه‌گذاری جدید به کار رود. بُعد دوم، غیرمتمرکزسازی فعال و فیزیکی؛ مستلزم تعریف حداکثر سهم مجاز یک استان یا منطقه از ظرفیت هر صنعت حساس. بُعد سوم، افزونگی راهبردی فراتر از ذخیره انباری (مانند ذخیره ۶ ماهه دارو در ماده ۷۱ برنامه هفتم) و تعمیم آن به خطوط تولید در نقاط مختلف جغرافیایی. بُعد چهارم، تنوعبندی هوشمند: نه فقط افزایش شریک تجاری، بلکه حداقل دو تأمینکننده داخلی معتبر برای هر ماده اولیه حیاتی، با قابلیت تولید در بحران.

چهار پیشنهاد عملی پژوهش در چارچوب دکترین اقتصادی دفاعی چنین است: بازنگری اسناد بالادستی تا تمرکز جغرافیایی بهعنوان شاخص مستقل آسیبپذیری وارد سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و قوانین برنامه شود؛ برنامه ملی پنجساله توزیع جغرافیایی صنایع حساس، با مشوق سرمایهگذاری در مناطق کمتر توسعهیافته و محدودیت توسعه در مناطق متمرکز؛ محاسبه و انتشار سالانه شاخص تابآوری زنجیره تأمین توسط وزارت صمت برای پتروشیمی، فولاد و دارو؛ و هماهنگسازی پارادایم نظری از مسیر شورای عالی راهبری برنامه (ماده ۱۱۸ برنامه هفتم) برای تدوین دکترین ملی توسعه صنعتی با رویکرد تلفیقی.

اسناد بالادستی ایران با وجود تأکید قوی بر محلیسازی و تنوعبندی، در شناسایی تمرکز جغرافیایی بهعنوان نقطه آسیب استراتژیک ناکام ماندهاند. این شکاف از منظر دکترین اقتصادی دفاعی خلأ جدی است؛ در جنگ اقتصادی ترکیبی، دشمن از همین نقاط تمرکز برای حداکثر فشار با حداقل هزینه بهره میگیرد. بازنگری اسناد با رویکرد آسیبشناسی ساختاری و افزودن غیرمتمرکزسازی زیرساخت فیزیکی بهعنوان راهبردی مستقل و الزامآور، ضرورت ارتقای تابآوری و بقاپذیری زنجیره تأمین صنایع حساس است. پژوهش با نقل گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۴۰۰) جمع میشود: نقطه اولیه تحلیل در سیاستگذاری توسعه صنعتی نباید اختلال قیمتی فرض شود؛ باید ساختار‌های واقعی اقتصاد (از جمله تمرکز جغرافیایی) مبنا قرار گیرد.