جدال بر سر آینده زیرساخت‌های ایران / آیا دوران انتشار بی‌پایان اوراق به پایان می‌رسد؟

به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از تسنیم، چند وقتی است که بحث انتشار اوراق برای تأمین مالی پروژه‌های عمرانی، به‌ویژه در بخش حمل‌ونقل مجددا داغ شده است. از آزادراه‌ها گرفته تا خطوط ریلی و راه‌آهن، همه با یک مسئله مشترک مواجه‌اند؛ کمبود منابع مالی. پرسش اساسی اینجاست که آیا مشکل کشور کمبود ابزار تأمین مالی است یا شیوه استفاده از این ابزارها؟

نگاهی به تجربه دو دهه گذشته نشان می‌دهد کشورمان تقریباً از تمام ظرفیت‌های بازار سرمایه برای تأمین مالی پروژه‌های عمرانی استفاده کرده است؛ اوراق مشارکت، صکوک، اسناد خزانه و سایر ابزارهای مالی بارها برای اجرای پروژه‌های راهسازی، مترو و حمل‌ونقل ریلی به کار گرفته شده است.

با این حال، سرعت توسعه زیرساخت‌ها تناسبی با حجم اوراق منتشرشده ندارد. دلیل این تناقض را باید در ماهیت این اوراق جستجو کرد.

واقعیت آن است که بخش قابل توجهی از اوراق منتشر شده در ایران، «اوراق پروژه» نیستند؛ بلکه «اوراق بدهی دولت» محسوب می‌شوند. در اکثر موارد بازپرداخت اصل و سود این اوراق نه از محل درآمد پروژه، بلکه از محل بودجه عمومی یا تضمین دولت انجام می‌شود. به بیان دیگر پروژه صرفاً بهانه‌ای برای انتشار اوراق است و ریسک اصلی همچنان بر دوش دولت باقی می‌ماند.

همین موضوع تفاوت اصلی ایران با بسیاری از کشورهای توسعه‌ یافته را رقم می‌زند. در اقتصادهای پیشرو پروژه باید بتواند خود را تأمین مالی کند. آزادراه از محل عوارض، راه‌آهن از محل حمل بار و مسافر، پایانه‌های لجستیکی از محل خدمات، اجاره و ایستگاه‌ها از محل فعالیت‌های تجاری، جریان درآمدی ایجاد می‌کنند. سرمایه‌گذار نیز بر مبنای همین درآمدها درباره خرید اوراق تصمیم می‌گیرد، نه صرفاً بر اساس تضمین دولت.

این تفاوت البته صرفاً یک اختلاف در شیوه تأمین مالی نیست؛ بلکه تفاوت در نگاه به اقتصاد پروژه است. در کشورمان معمولاً ابتدا پروژه تعریف می‌شود و سپس دولت به دنبال تأمین منابع آن می‌رود. در بسیاری از کشورها اما ابتدا مدل اقتصادی پروژه طراحی می‌شود و اگر پروژه توانایی ایجاد جریان درآمدی پایدار نداشته باشد، اساساً وارد مرحله تأمین مالی از بازار سرمایه نمی‌شود.

یکی دیگر از ظرفیت‌های مغفول مانده در کشور، درآمدهای جانبی پروژه‌های حمل‌ونقل است. توسعه آزادراه یا راه‌آهن فقط به دریافت عوارض یا فروش بلیت محدود نمی‌شود. شهرک‌های لجستیکی، مراکز خدماتی، انبارها، تبلیغات محیطی، بهره‌برداری تجاری از ایستگاه‌ها و حتی توسعه اراضی پیرامون پروژه، همگی منابع درآمدی هستند که در بسیاری از کشورها بخشی از هزینه ساخت زیرساخت را جبران می‌کنند. در ایران اما این ظرفیت‌ها یا نادیده گرفته شده‌ یا سهم ناچیزی در مدل اقتصادی پروژه دارند.

از سوی دیگر افزایش ارزش زمین در اطراف پروژه‌های حمل‌ونقل نیز تقریباً بدون استفاده رها شده است. ساخت یک ایستگاه راه‌آهن یا یک آزادراه جدید، ارزش اقتصادی اراضی اطراف را به شکل محسوسی افزایش می‌دهد، اما تقریباً تمام این منفعت نصیب مالکان زمین می‌شود؛ در حالی که هزینه ایجاد زیرساخت از منابع عمومی پرداخت شده است. بسیاری از کشورها بخشی از هزینه اجرای پروژه را از همین ارزش افزوده تأمین می‌کنند؛ تجربه‌ای که در ایران هنوز جایگاه مشخصی در نظام تأمین مالی زیرساخت ندارد.

از این رو مسئله امروز کشور صرفاً انتشار اوراق بیشتر نیست؛ بلکه تغییر منطق انتشار اوراق است. تا زمانی که بازپرداخت اوراق به بودجه عمومی وابسته باشد، هر مرحله انتشار اوراق، در عمل به افزایش بدهی‌های دولت منجر خواهد شد. اما اگر اوراق بر پایه درآمد واقعی پروژه طراحی شوند، هم انگیزه برای انتخاب پروژه‌های اقتصادی افزایش می‌یابد و هم بخش خصوصی با اطمینان بیشتری وارد سرمایه‌گذاری خواهد شد.

اکنون که دولت توسعه شبکه حمل‌ونقل را یکی از اولویت‌های خود اعلام کرده است، شاید زمان آن رسیده باشد که رویکرد تأمین مالی نیز متناسب با این هدف اصلاح شود. آنچه امروز بیش از هر چیز مورد نیاز است، انتشار اوراق بیشتر نیست؛ بلکه عبور از «تأمین مالی دولت‌ محور» به سمت «تأمین مالی پروژه‌محور» است. این تغییر اگرچه در ظاهر ساده به نظر می‌رسد، اما می‌تواند مهم‌ترین تحول در شیوه اجرای پروژه‌های زیرساختی کشور طی سال‌های آینده باشد.