لزوم بازنگری قانون بازار سرمایه؛ چالش‌ها و راهکارها

اسماعیل فوادیان ، کارشناس بازار سرمایه در یادداشتی ضمن بررسی چالش های بازار سرمایه به برخی راهکارها در این زمینه اشاره کرده که در پی می آید:

•    اهداف قانون :

یک قانون کارا ، اثر بخش و موفق در اجرا باید دارای هدف باشد بدین معنی که باید در اولین ماده اهداف آنرا حداقل در پنج بند یک الی دو سطری نوشته شود تا بعنوان راهبرد تدوین بقیه مواد همواره آنرا در نظر داشت و در اجراء نیز می بایست این اهداف مدنظر قرار گیرد .

•    وظایف :

 وظایف بازار سرمایه و ارکان آن باید در یک ماده و حداقل در بیست الی بیست و پنج بند یک الی چند سطری تدوین گردیده و سپس با توجه و بر اساس آن وظایف هر یک از ارکان و سایر فعلان بازار سرمایه تعیین گردد .

•    تعاریف :

تعاریف اعم از تعاریف مربوط به نهادها و ارکان تصمیم گیری اجرایی و ابزارهای عملیاتی باید طوری تدوین گردد که کاملا روشن و شفاف و دربرگیرنده کامل " تعریف شده " بوده و تداخلی با سایر تعاریف نداشته و قابل تفسیر برای تهیه کنندگان آیین نامه ها ، دستور العمل ها و ضوابط و مجریان نباشد .

•    ارکان :

 ارکان بازار سرمایه باید در قانون تعیین و نام برده شود که بنظر اینجانب میتواند شامل موارد ذیل باشد :

-    شورای عالی بورس بعنوان بالاتری رکن قانون

-    سازمان بورس بعنوان مقام ناظر

-    بورس ها ، سپرده گذاری مرکزی ، فناوری و اطلاع رسانی

-    کارگزاران و کانون آنها

-    نهاد های مالی و کانون آنها

-    هیات داوری

•    ترکیب و وظایف ارکان در قانون فعلی :

در قانون فعلی فقط وظایف و ترکیب شورای عالی بورس و مقام ناظر مشخص شده است . و در چند ماده ترکیب و وظایف هیآت داوری در خلل قانون به تصویب رسیده است . با توجه به اهمیت این رکن تبیین وظایف از کفایت لازم برخوردار نیست و باید برای کامل شدن بیشتر به آن پرداخت .

با توجه به تخصصی بودن بازار سرمایه و تعیین هیات داوری مستقل و حضور نماینده دادستان بعنوان بالاترین مقام این هیات ، باید در یک ماده تکلیف شود کلیه دعاوی بازار سرمایه باید به این هیات ارجاع و رسیدگی به آن در صلاحیت آن باشد و سایر مراجع قضایی موظفند دعاوی را به این هیات ارجاع دهند .  

•      ترکیب و وظایف ارکان در قانون جدید :

 وقتی بحث از هیات مدیره ، هیات اجرایی ، هیات داوری و هیات ...... به میان می آید باید افراد هیات طوری انتخاب شوند که از تعهد ، تخصص ، تحصیلات و مخصوصا تجربه لازم و کافی برخوردار بوده و به جوانب مختلف بازار سرمایه اشراف داشته باشند .

بنا بر این در بازنگری قانون باید با تعیین ارکان و ترکیب اعضای آنها قانون گذار می بایست وظایف و اختیارات هریک را تدوین و به تصویب رساند تا این نقیصه بسیار مهم و اساسی قانون فعلی بر طرف گردد .

•    دبیر خانه شورای عالی بورس :

دبیرخانه شورای عالی بورس باید مجزا و تحت نظارت رئیس شورا بوده و انتخاب دبیر آن نیز باید در قانون طوری مشخص شود که این دبیر عضو هیچ بک از ارکان بازار سرمایه نباشد و وظایف آن بصورت کلی و در چند بند باید در قانون مشخص شود و وظایف کامل بر اساس آیین نامه های مصوب شورای عالی بورس یا هیات وزیران تعیین گردد .

•    توسعه و گسترش بازار سرمایه:

 در امر توسعه بازار سرمایه در یکی از بندهای وظایف شورای عالی بورس بطور خیلی گذرا اشاره شده است در صورتی که باید موضوع توسعه بازار سرمایه اعم از بازار اولیه ، بازار ثانویه ، ابزارهای نوین ، توسعه الکترونیکی و فیزیکی بطور شفاف و صریح مدون گردد . در قانون قبلی مقداری از کارمزد پرداختی توسط سهامداران و در هنگام معامله برای این امر تخصیص داده میشد.

در چند سال گذشته در مورد ابزارهای نوین و توسعه الکترونیکی گامهای خوبی برداشته اما در مورد توسعه فیزیکی و پذیرش شرکت ها و بنگاههای اقتصادی و مخصوصا بخش خصوصی موفقیت چندانی حاصل نشده است.

•    مقام ناظر :

نظارت مقام ناظر باید نظارتی باشد کارا و اثربخش در جهت فعالیت بهینه و رو به رشد ارکان و نهادهای تحت نظارت نه اینکه حالت کند کنندگی و تخلف گیری باشد ، چون بر اساس آموزه های اسلامی و ارزش های حاکم بر جامعه باید جذب در حد اعلاء باشد و دفع در حد ضرورت و نظارت ناظر باید پدرانه باشد تا علاوه بر جلوگیری از تخلف و تنبیه متخلف به رشد و توسعه ارکان و نهادهای و افراد تحت نظر ناظر و سایر فعالان بازار سرمایه منجر شود .

بر این اساس تمامی موادیکه در قانون و مقررات و قانون ابزارها و نهادهای مالی مربوط به امور نظارت می باشد بعنوان وظایف مقام ناظر و یا بعضا وظایف هیات داوری تعیین و تدوین گردد .

•    کارگزار و کانون کارگزاران :

کارگزار ، کارگزار معامله گر ، سبدگردان ، بازارگردان و اینگونه نهادهای اجرایی قانون بازار سرمایه حلقه اتصال بین ارکان بازار سرمایه و آحاد مردم (سهامداران ) اعم از حقوقی و حقیقی می باشند و نقش آنان در اجرای قوانین و مقررات و آیین نامه و دستورالعمل ها از اهمیت بالایی برخوردار می باشد. بر این اساس قانون گذار می بایست هم در بحث وظایف و اختیارات اجرایی و هم درمورد نظارت بر این رکن قوانین و مقررات لازم تدوین نماید .

قانون قدیمی بازار سرمایه کاملا کارگزار محور بود اما در قانون فعلی به یک باره و با چرخش یکصد و هشتاد درجه ای در این بخش از بازار سرمایه تغییر اساسی داده شده و کارگزار کمترین نقش را در این بازار دارد که این امر و در اجرای این قانون کاملا مشهود است . عده ای از جمله اینجانب معتقدیم که یکی از دلایل عدم کارایی کامل قانون فعلی در اجراء می تواند این امر باشد .

از طرفی کارگزار بعنوان مدیرعامل شرکت کارگزاری ، سبدگردانی و مدیر سایر نهادهای اجرایی مسئولیت بسیار مهمی را دارد و باید برای انتخاب آن شرایطی اعم از تجربه ، تخصص و دانش در قانون پیش بینی شود و هر شخص نتواند به راحتی بر این مسند اجرائی مهم گمارده شود و این هم یکی دیگر از مشکلات اجرائی بازار سرمایه می باشد .

عدم دقت لازم  وکافی در انتخاب مدیران عامل شرکتهای کارگزاری نگردیده است به عبارت دیگر کارگزار یعنی مدیرعامل و مدیرعامل یعنی کارگزار .

با توجه به اهمیت موضوع پیشنهاد میگردد که کانون کارگزاران یک نماینده مستقل در شورای عالی بورس داشته و بقیه کانون ها هم یک نماینده داشته و در آیین نامه های مصوب شورای عالی بورس نحوه انتخاب مدیرعامل شرکت های کارگزاری که این نهادهای مهم اجرایی می باشد  و نیز وظایف آنها در قبال قانون بازار سرمایه تدوین گردد.

•    نظارت های متعدد و موازی:

حق نظارت بورس ها باید طوری باشد که اولا این نظارت به نهاد ناظر گزارش شود و نهاد ناظر در صورت نیاز همان موضوع را مورد رسیدگی قرار دهد ثانیا از نظارت های موازی توسط هر یک از بورس ها و نهاد ناظر جلوگیری بعمل آید. در حال حاضر کنترل و نظارت بر نهادهای اجرایی بصورت موازی و متعدد وجود دارد که باید در تدوین قوانین و مقررات اصلاح شود.

•    ترکیب سهام و نحوه اداره بورس ها:

در ابتدای تشکیل شرکت بورس شورای عالی بورس مقرراتی را تصویب نمود که سهام این شرکت به ترتیب 40 درصد کارگزاران 40 درصد سایر نهادهای حقوقی فعال در بازار سرمایه و 20 درصد اشخاص حقیقی بتوانند خریداری نمایند . یکی از اهداف این تصمیم این بوده که علاوه بر جلوگیری از تجمیع سهام شرکت در دست یک گروه خاص مدیریت شرکت نیز در دست افراد خاص نباشد. بنابر این پیشنهاد میگردد در قانون این موضوع مطرح شود که شورای عالی بورس آئین نامه و یا مقررات مربوطه به این شکل تصویب نماید که حق رای نماینده هر گروه در گروه خود باشد یعنی حداقل از تمام گروه ها در هیات مدیره بورس ها حضور داشته باشند لذا در متن قانون باید شرح وظایف بورس ها و چگونگی انتخاب هیات مدیره آنها معین و مشخص گردد.

•    ادغام قانون بازار سرمایه و توسعه ابزار ها و نهادهای مالی:

پیشنهاد میگردد چنانچه ممکن باشد قانون بازار سرمایه و قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب مجلس شورای اسلامی در هم ادغام گردد.

•    نحوه تدوین آیین نامه ها و دستور العمل ها :

در مورد تدوین آیین نامه ها ، دستور العمل ها، ضوابط اجرایی و اساسنامه های هر یک از ارکان پیشنهاد دهنده فعالیت های حوزه خود بوده و شورای عالی بورس و هیات وزیران تصویب کننده نهایی باشد (موضوع ماده 29 قانون ) چنانچه در حال حاضر تمامی امور توسط سازمان بوس که ناظر است تهیه و به تصویب نهایی میرسد که باید اصلاح شود بعبارت دیگر نهاد ناظر هم فقط اختیار تدوین مقررات و دستورالعمل های مربوط به حوزه فعالیت خود را داشته باشد .

•    هیات داوری:

 هیات داوری بازار سرمایه رکن بسیار مهمی است که باید در قانون افراد آن مشخص و از تجربه و تخصص لازم برای اظهارنظر در مورد تخلفات بهره مند بوده و دبیرخانه آن نیز از سایر ارکان بازار جدا بوده و وظایف آن نیز مشخص گردد.

در مورد اعضای آن نیز پیشنهاد میگردد ماده 37 قانون اعضای هیات داوری بشرح ذیل اصلاح شود :

-    یک عضو از قوه قضائیه با معرفی رئیس قوه

-    یک عضو از نهاد ناظر با پیشنهاد سازمان و تائید شورای عالی بورس

یک عضو از بین صاحب نظران عملیات اجرایی بازار سرمایه شامل کارگزاران ، کارگزار معامله گران ، سبدگردانان ، بازار گردانان و مشاوران سرمایه گذاری با معرفی کانون آنها و تائید شورای عالی بورس

•    تامین مالی بنگاه های اقتصادی :

- در حال حاضر در کشور جمهوری اسلامی ایران تامین مالی بیشتر از طریق سیستم بانکی و بازار پول انجام می شود در صورتی که بازار سرمایه نیز باید و می تواند نقش موثری در این امر داشته باشد که این موضوع باید به صراحت در اهداف قانون آورده شود و در متن سایر موارد قانون راهکار لازم نیز تدوین گردد.

بنظر اینجانب بازار سرمایه و بازار پول باید هریک مثل یک ریل در خطوط راه آهن عمل نموده و هر دو به موازات و کمک یکدیگر نسبت به تامین مالی بنگاه های اقتصادی اقدام نمایند. لذا پیشنهاد می گردد تمامی مواردی که در قانون بازار سرمایه و قانون توسعه ابزارها مربوط به این امر می باشد بعنوان وظایف این نهاد آورده شود.

•    اعمال مقررات توسط کانون ها  :

کانون ها در صدور مجوز تاسیس و فعالیت های اعضای خود وظیفه اصلی را عهده دار باشند و سازمان بر اساس قوانین و مقررات و آیین نامه های مصوب آنها را کنترل و به عملیات کانون ها نظارت داشته باشد و در صورت خلاف آن اقدام لازم را بعمل آورد لذا این امر باید بصورت کامل و صریح در وظایف سازمان و کانون ها در قانون تدوین گردد.

•    نگهداری اسناد و مرور زمان:

موضوع نگهداری اسناد توسط نهادهای اجزایی بازار سرمایه از جمله کارگزاران و شکایت مشتریان پس از گذشت مدت زمان زیاد یکی از مشکلات بزرگ فعالان می باشد که باید در قانون مد نظر قرار گیرد.

در پایان اشاره می شود که این موارد عمدتآ مطالب کلی بازار سرمایه می باشد و در مورد جزئیات هر یک از موارد قانونی و یا بندهای آن است نظراتی وجود دارد که در جای خود ارائه میشود لذا مطالب می بایست در کارگروهی که به این منظور تشکیل می شود ، آنها را جمع آوری و نظرات را به بحث و بررسی گذاشته و با جمع بندی نهایی به مسئولین ذیربط ارائه گردد.

* کارگزار بورس اوراق بهادار