امضاهای طلایی در ساخت و ساز پایتخت

نتایج تحقیقات کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران از پایش طرح تفصیلی در پنج سال اول اجرا نشان می‌دهد: برخی اهداف اولیه طرح مبنی بر «پایان‌دادن به مدیریت بخشنامه‌ای بازار ساخت‌وساز» و «مهار اعمال سلیقه در فرآیند صدور مجوزها» به‌طور کامل محقق نشده است. طوری که مجریان در عمل به «ضوابط از قبل مصوب» به نوعی خواسته‌های متفاوت ذی‌نفعان را مدنظر قرار داده و در نهایت در اجرای کامل طرح تفصیلی ناکام مانده‌اند.

اجرای این طرح به شکل «معلق ماندن ضوابط مکمل» و «اتخاذ تصمیمات متفاوت یا مغایر با مقررات طرح تفصیلی» در نقش مولد امضاهای طلایی باعث شده راه توافق با سازنده‌ها و سرمایه‌گذاران ساختمانی همچون سال‌های قبل از اجرای طرح تفصیلی باز بماند. آن‌طور که کمیسیون شهرسازی شورای شهر در بررسی‌های خود محصول امضاهای طلایی را فهرست کرده مشخص می‌شود: طی سال‌های گذشته درخواست‌هایی همچون «اضافه‌بنا»، «کسری پارکینگ»، «کاربری مسکونی در پهنه غیرمسکونی» و... از طریق مجوزهایی متفاوت از طرح تفصیلی مورد قبول و پیگیری قرار گرفته است. در سه سال گذشته به‌طور متوسط ماهانه معادل «هر 10 پروانه ساختمانی» یک پرونده تقاضای ساخت‌وساز متفاوت از ضوابط طرح تفصیلی به شوراهای معماری مناطق تهران ارائه شده است.

گزارش نظارتی کمیسیون شهرسازی و معماری شورا نشان می‌دهد: در سه سال اخیر بیش از 38 هزار پرونده در شورای معماری مناطق طرح و به‌طور متوسط روزانه 38 پرونده و ماهانه بیش از 1150 پرونده طرح شده است. بررسی‌ها از گزارش مرکز آمار نیز نشان می‌دهد: در سه‌ سال گذشته به‌طور متوسط ماهانه حدود 10 هزار پروانه ساختمانی در شهر تهران صادر شده است. در واقع این سه سال دوره اوج رونق و اوج رکود مسکن را شامل می‌شود که برحسب بیشتر‌ین ساخت‌وساز در سال 92 و کمترین ساخت‌وساز در سال 93 و 94 محاسبه شده است. مقایسه این آمار با نتایج به‌دست آمده از حجم پرونده‌های مورد بررسی در شورای معماری مناطق نشان می‌دهد در سال‌های اخیر 10 درصد درخواست‌های ساختمانی در تهران از طریق شورای معماری مناطق مورد پیگیری و قبول قرار گرفته‌ است. به گونه‌ای که اجرای طرح تفصیلی جدید تهران در پنج سال اخیر تضمین‌کننده عدم به‌کارگیری بخشنامه و تصمیمات موردی نبوده و در مناطق مختلف شهر تهران برحسب نیاز سازنده‌ها و نواقص طرح و همچنین اجرا نشدن تکالیف مکمل بخشی از مجوزهای ساخت با امضاهای موردی ساخته شده ‌است.

 مطابق با آنچه در سال 90 و اوایل سال 91 از سوی مدیریت شهر تهران به‌عنوان اهداف تصویب طرح تفصیلی جدید اعلام شد و در حال حاضر مورد تاکید شورای شهر قرار دارد، بنا بود شکل صدور مجوزهای ساختمانی از حالت استناد به بخشنامه‌های متعدد، اعمال سلایق مدیران، اثرگذاری واسطه‌ها و همچنین دخالت شوراهای توافقات در شهرداری‌های مناطق خارج شود. طوری‌که شهرداران مناطق با استناد کامل به متن طرح تفصیلی تهران برای صدور هر نوع مجوز ساختمانی به اصول و قواعد شهرسازی از قبل تعیین‌شده، پایبند باشند.

با اجرای طرح تفصیلی تهران از اردیبهشت‌ماه سال 1391 قرار بود مسیر صدور مجوزهای ساختمانی شفاف و قابل نظارت توسط شورای شهر باشد. همان‌طور که در گزارش رسمی نظارتی کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران آمده این انتظار در پایتخت وجود داشت فضای رانت و زمینه فساد به پشتوانه طرح تفصیلی جدید تهران از بین برود و نوعی آگاهی عمومی از اصل ضوابط منتهی به مجوزهای ساختمانی در شهر حاکم شود تا امکان اعمال نفوذ و برقراری رابطه دلالان برای تغییر ضوابط به صفر برسد با این حال نتایج تحقیقات کارشناسی کمیسیون شهرسازی شورای شهر نشان می‌‌دهد در حال حاضر 48 تکلیف قید شده در طرح تفصیلی که طبق متن طرح باید در سال اول و حداکثر دو سال ابتدایی اجرای طرح امکان اجرایی شدن این تکالیف به وجود می‌آمد در حال حاضر در طرح تفصیلی معلق مانده است.

این شکل عمل به طرح تفصیلی تهران، (اجرای طرح بدون تعیین تکلیف و اعمال ضوابط تکمیلی) خود سبب شده مدیران شهری برای صدور مجوزهای ساختمانی همچنان از بخشنامه و تصمیم‌گیری‌های شورایی در مناطق استفاده کنند و به نوعی بخشی از مجوزهای ساختمانی با امضاهای طلایی به جای استفاده مطلق از ضوابط از قبل تعیین شده صادر شود. کم‌کاری‌هایی که ناشی از عدم تعیین تکلیف ضوابط مکمل طرح تفصیلی بروز پیدا کرده شامل 6 مورد کلیدی می‌شود که اگر در دو سال ابتدایی اجرای طرح تفصیلی تعیین تکلیف شده ‌بود به گزارش دنیای اقتصاد، مدیریت شهری تهران می‌توانست از ماحصل پایش طرح تفصیلی از سوی کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر نمره بالا دریافت کند.

طبق مفاد این شش تکلیف بنا بود در دو سال ابتدایی اجرای طرح تفصیلی تعیین عملکردهای مجاز به استقرار در پهنه کار‌و‌فعالیت (S)، تعیین تکلیف مرز استفاده از ضوابط طرح تفصیلی یا ساخت‌وسازهای شبیه ساختمان‌های موجود در محله‌های شهر، تعریف مکانیزم جلوگیری از تفکیک باغات بزرگ، سهم تامین کاربری‌های خدماتی در محلات، تعیین تکلیف ضوابط بلندمرتبه‌سازی و شرایط احداث پارکینگ طبقاتی عملیاتی شود اما گزارش نظارتی کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر که در آخرین جلسه علنی شورای شهر از سوی محمد سالاری رئیس کمیسیون قرائت شد نشان داد که این 6 مورد به‌عنوان مهم‌ترین تکالیف مکمل طرح تفصیلی محقق نشده ‌است.

بند اول این تکالیف تحت عنوان بند 4-3 است که طبق آن شهر باید ظرف دو سال اول یعنی تا نیمه 93 عملکردهای مجاز به استقرار در پهنه‌های کار و فعالیت را تعیین می‌کرد تا از این طریق مبنای استقرار فعالیت‌ها در پهنه‌ها مشخص شود.

بند دوم تحت عنوان بند 3-7 است که براساس آن شهرداری مکلف بود برای سامان‌بخشی به سیمای شهر تهران، احداث بنا را در محورهایی با حداقل عرض 12 متر در صورتی که کمتر از 60 درصد قطعات آن در طرفین گذر شکل گرفته باشند، مطابق ضوابط زیر پهنه و در صورتی که بیش از 60 درصد قطعات در طرفین گذرها (حد فاصل دو گذر با حداقل عرض 10 متر) بر مبنای ضوابط قبلی ساخته شده، مطابق تراکم و طبقات ساخته‌شده غالب قطعات مجاور، با پیشنهاد شهرداری منطقه و تایید نهایی معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران مجاز اعلام کند. طبق تکلیف بند 4-9 نیز شهرداری مکلف بود برای جلوگیری از تفکیک باغات به هم پیوسته، طرح‌های موضعی ویژه باغات را تهیه و تدوین کند.

در یکی دیگر از ضوابط مکمل گنجانده شده در طرح تفصیلی تهران نیز مطابق با بند 17-3، شهرداری تهران در فرآیند بازبینی طرح تفصیلی، ملزم به تعیین سهم و ساماندهی کم و کیف عملکرد و کاربری‌های خدماتی و اداری در زیر پهنه‌های S1 و S2 ظرف مدت یک سال است. طبق گزارش کمیسیون شهرسازی این بند از تکالیف نیز تکمیل نشده است.

پنجمین تکلیف معلق مانده که در قالب بند 16-2 آمده است مبنی بر تدوین ضوابط ساخت‌وسازهای بلندمرتبه 6‌ماه پس از اجرای طرح تفصیلی بود. مطالعات اجرای این بند با 3 سال تاخیر از سوی مدیریت شهری انجام شد به همین دلیل درباره بسیاری از ساختمان‌های بلند‌مرتبه به‌صورت موردی تصمیم‌گیری شد در صورتی که قرار بود کل پهنه‌هایی که امکان بلند‌مرتبه‌سازی دارند و تعداد طبقات، سطح اشغال و نوع آن مشخص و در سامانه ثبت شود تا هیچ‌گونه رانت و فسادی وجود نداشته باشد.

در بند 10-2 طرح تفصیلی تهران نیز شهرداری تهران ملزم بود طی سه دوره پنج ساله در کلیه محلات شهر تهران به ویژه محلاتی که تامین پارکینگ در قطعات مسکونی امکان‌پذیر نیست، موجبات احداث پارکینگ طبقاتی را فراهم کند تا در برخی محلات شهری برای پلاک‌هایی که امکان تامین پارکینگ ندارند پارکینگ طبقاتی احداث شود.

کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران درگزارش نظارتی خود آورده است کم‌کاری در حوزه‌های تکلیفی طرح تفصیلی تهران طی سه سال اخیر سبب شده‌است که میزان تصمیم‌گیری‌های موردی و سلیقه‌ای افزایش پیدا کند. به‌طوری که اگرچه در سال 94 اوج دوره رکود مسکن اتفاق افتاده است میزان پرونده‌های ارسالی به شورای معماری مناطق در مقایسه با سال 93 که رکود ساخت‌وساز با عمق کمتری همراه بود حدود دوبرابر بوده ‌است.

در تحقیقات کمیسیون شهرسازی انجام نشدن تکالیف و ضوابط طرح تفصیلی، امکان ایجاد اضافه بنا و افزایش سطح اشغال در برخی زیر پهنه‌های M طرح تفصیلی، موافقت با سطح اشغال مازاد در کلیه پهنه‌ها، صدور پروانه مسکونی و ایجاد بنا در پهنه S، فروش کسری پارکینگ به منظور درآمدزایی و امکان صدور پروانه در املاکی که تامین پارکینگ به میزان ضوابط امکان‌پذیر نیست؛ قانونی جلوه دادن تصمیمات مغایر با ضوابط ملاک عمل در مناطق و عدم انجام تکالیف از سوی دستگاه‌های نظارتی از جمله سازمان نظام مهندسی و سازمان‌های نظارتی شهرداری مهم‌ترین دلایل ارسال پرونده‌های ساخت‌وساز به شورای معماری مناطق در هفت محور تشریح شده ‌است.

این درحالی است که طبق گزارش کمیسیون شهرسازی موارد مهمی از مغایرت تصمیمات شورای معماری با ضوابط طرح تفصیلی وجود دارد.

صدور مجوز اضافه طبقه و سطح اشغال مازاد بر طرح تفصیلی، صدور مجوز اضافه طبقه (بدون در نظر گرفتن مفاد بند 3-7 طرح تفصیلی)، موافقت با تخلفات توسعه‌بنا در محل نورگیرهای مازاد بر مقررات شهرسازی، اعطای طبقه اضافی ناشی از تجمیع (بیش از 20 درصد تعیین شده)، موافقت با اعطای مجوز واحدهای دوبلکس(برای تامین پارکینگ)؛ موافقت با درخواست احداث بنای کاملا مسکونی در پهنه‌های غیرمسکونی(S , M)، امکان ایجاد اضافه بنا در برخی از زیر پهنه‌های طرح تفصیلی (M , S) و عدم انجام تکالیف از سوی دستگاه‌های نظارتی بیشترین موارد تصمیمات مغایر با ضوابط از قبل تصویب شده در شورای معماری مناطق است.

در عین حال کمیسیون شهرسازی و معماری در پایان گزارش رسمی نظارتی خود پیشنهادهایی به مدیریت شهری ارائه کرده و شهرداری خواسته برای توقف تصمیم‌گیری‌های مغایر با ضوابط فرادست شهرسازی و مولد امضاهای طلایی، بخشنامه‌های ستادی حمایتی و سایر بخشنامه‌های مغایر با طرح تفصیلی شهر تهران را ابطال کند.

محاسبه سیستمی عوارض و صدور فرم‌های سیستمی عوارض صدور پروانه و سایر گواهی‌ها در مناطق 22 گانه، اجرایی‌کردن کامل مصوبات شورا در تمامی حوزه‌ها از جمله شهرسازی و معماری (ضریب k، ارزش بهینه و ...) و هوشمندسازی و پایش آنلاین ظرفیت جمعیت‌پذیری کاربری‌های پهنه‌های مختلف طرح تفصیلی شهر تهران از دیگر پیشنهادهای کمیسیون شهرسازی به مدیران شهری برای دستیابی به اهداف پیش‌بینی‌شده در قالب طرح تفصیلی تهران است.

محمد سالاری رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران نیز در گفت‌و‌گویی با تاکید بر اینکه بالا بودن حجم پرونده‌های ارسالی مناطق به شوراهای معماری نشان‌دهنده شفاف نبودن ضوابط است، گفت: روند تصمیم‌گیری‌های مغایر با ضوابط طرح تفصیلی در سال‌های پایانی دوره‌های مدیریت شهری افزایش می‌یابد ضمن آنکه عامل بالابودن آمار پرونده‌های ارسالی در برخی مناطق به نوع تصمیم‌گیری‌های سلیقه‌ای از سوی مدیریت مناطق باز می‌گردد.

او با بیان اینکه قطعا پس از تکمیل گزارش‌های نظارتی به دنبال تدوین طرحی برای توقف روند تصمیم‌گیری‌های موردی خواهیم بود، اظهار کرد: البته یکی از چالش‌های اساسی شورای شهر در به نتیجه رسیدن گزارش‌های نظارتی کمیسیون‌های تخصصی، استفاده‌نشدن از ظرفیت نظارتی شورای شهر از سوی هیات رئیسه آن است. چراکه به نظر می‌رسد اگر هیات رئیسه شورای شهر پس از ارائه گزارش‌های نظارتی برای ترتیب اثردادن به این گزارش‌ها به تدوین طرح یا الزام جدیدی برای مدیریت شهری اقدام می‌کرد نتیجه مثبت این گزارش‌ها کاملا قابل مشاهده و محسوس بود.

ریشه‌یابی عدم تحقق تکالیف طرح تفصیلی

معاون شهرسازی شهرداری تهران در واکنش به گزارش نظارتی کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر اعلام کرد: بخشی از این تبصره‌ها و موضوعاتی که به‌عنوان تکلیف برای شهر تهران مشخص شده، منجر به استفاده از ظرفیت‌های شهری می‌شود. اما نباید فراموش کنیم که بسیاری از قوانین را در حال حاضر نمی‌توانیم اجرا کنیم که علت عدم تحقق این موارد از طرح تفصیلی، مغایرت‌های قانونی با ضوابط شورای عالی شهرسازی است.

پژمان پشمچی‌زاده معاون شهردار تهران در تشریح این موضوع گفت: به‌طور مثال در ماده ۸۰ قانون صنفی مغایرتی داریم مبنی بر اینکه وزارت دارایی بیان می‌کند معاونت شهرسازی شهرداری نمی‌تواند برای یک واحد صنفی تعیین تکلیف کند و اگر از سوی شهرداری انجام شود، مغایر با طرح تفصیلی است و باید از سوی شورای عالی شهرسازی انجام شود، لذا در نظر گرفتن این مغایرت‌های قانونی از اهمیت‌های بسیاری برخوردار است.

او با اشاره به بخشی از گزارش این کمیسیون که موضوع بالا بودن زمان صدور پروانه ساختمانی را مورد نقد قرار داده است، افزود: در سال ۸۸ میانگین زمان صدور پروانه ۱۸۰ روز بود که این آمار امروز به ۵۵ روز کاهش یافته است. براساس آمارها زمان صدور گواهی نیز در حال حاضر ۳۵ روز است. البته شاید بتوان مصادیقی آورد که مدت زمان صدور پروانه بیش از این ارقام بوده باشد، اما ارقام اعلام شده به‌صورت میانگین است.

معاون شهرسازی شهرداری تهران تاکید کرد: مدت ۵۵ روز برای صدور پروانه تنها شامل روزهایی می‌شود که پرونده بنا در شهرداری تهران قرار دارد و ممکن است طولانی شدن روند صدور پروانه در سازمان نظام مهندسی یا سایر سازمان‌ها رخ داده باشد. کارشناسان شهرداری به‌صورت مستمر در پایش طرح تفصیلی حضور دارند و این حضور در زمینه صدور پروانه‌ها نیز مشهود است.

پشمچی‌زاده ادامه داد: کمیسیون باغات نیز به‌صورت سیستماتیک شده است تا دیگر شاهد اعمال سلیقه‌های فردی یا دخالت‌های احتمالی در روند صدور پروانه نباشیم. علاوه بر این موارد صدور پروانه به‌صورت دو مرحله‌ای نیز نهایی شده است و این روند نیز به زودی ابلاغ خواهد شد تا به این ترتیب همه موانع محتمل را رفع کرده باشیم.