پیچیدگی‌های قوانین نفتی
قانونگذاری همواره یکی از مهم‌ترین، تخصصی‌ترین و اساسی‌ترین امور حاکمیتی یک کشور است. اینکه شیوه قانونگذاری و ماهیت قوانین تصویب شده چیست، نشان دهنده مسیر و چگونگی حرکت یک کشور در رسیدن به اهداف متعالی خود است.
صنعت نفت وگاز ایران از ابتدای پیدایش، مهم‌ترین و اصلی ترین منبع اقتصادی-درآمدی کشورمان بوده است. به همین دلیل قانونگذاری در این موضوع همواره دقت، ژرف نگری و تخصص مضاعفی را می‌طلبد زیرا هر گونه تصمیم گیری در این مساله دارای ابعاد مختلف سیاسی، اقتصادی، امنیتی و... است و آثار آن می‌تواند به صورت عمیق هویدا شود. با بررسی و تدقیق در قوانین نفتی ایران متوجه می‌شویم این قوانین بعضا دارای اجمال، کلی گویی، ابهام، قابلیت تفسیر چند وجهی و در نهایت پیچیدگی است. در واقع با وارسی در قوانین نفتی نمی‌توان متوجه شد اهداف و نقاط مدنظر قانونگذار ایرانی چیست و صنعت نفت ایران دقیقا در چه مسیری قرار است حرکت کند. به صورت کلی قوانین نفتی ایران را می‌توان به دو قسمت تقسیم کرد؛ قوانین بالادستی که منظور از آن قوانینی چون قانون اساسی، قانون سیاست‌های اجرایی اصل۴۴، قوانین5ساله توسعه و قانون تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی و... مشابه است که سایر قوانین و مقررات باید در راستای اهداف ترسیمی و شرایط تعیین شده این قوانین حرکت کنند.
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از قانون ، این قوانین به صورت اختصاصی برای صنعت نفت تدوین نیافته‌اند و حتی در برخی از آنان نامی از صنعت نفت و گاز نیز برده نشده است. قوانین پایین‌دستی نیز مجموعه قوانینی هستند که به صورت اختصاصی مرتبط با صنعت نفت تدوین یافته‌اند اما باید الزامات قوانین بالادستی را رعایت کنند. با مطالعه و تدقیق در مجموعه قوانین کشور متوجه نوعی بی‌نظمی و چندگانگی در قوانین نفتی کشورمان می‌شویم که این مساله به خصوص در زمان تفسیر یا تدوین یک قرارداد نفتی به شدت ذهن حقوقدانان را درگیر می کند و بعضا باعث رویارویی حقوقدانان برابر یکدیگر می‌شود. در ادامه به صورت خلاصه و اجمالی به بررسی برخی از این قوانین می‌پردازیم.
ممنوعیت سرمایه گذاری بخش خصوصی در نفت و گاز درحالی که قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴، با تقسیم بندی اقتصاد به ۳ گروه، در ماده۲و۳ معادن نفت و گاز را در گروه بخش دولتی اقتصاد قرارداده و لذا هر نوع «سرمایه‌گذاری، مدیریت و مالکیت» بخش خصوصی در این بخش را مطلقا ممنوع کرده است (مگر قراردادهای خرید خدمات)، بند۳ بخش ت ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به این وزارتخانه اجازه «جذب و هدایت سرمایه‌های داخلی و خارجی...» را داده است در حالی که اولا به موجب قانون سیاست‌های اجرایی اصل۴۴ اساسا سرمایه گذار خصوصی حق ورود به صنایع بالادستی را ندارد! مضافا به موجب ماده۶ قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی ورود و پذیرش سرمایه‌خارجی موکول به موافقت و صدور مجوز توسط «سازمان سرمایه گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی» است در حالی که این قانون وظایف و اختیارات هیچ اشاره‌ای به این سازمان نکرده است. حال این سوال مطرح می‌شود که آیا وزارت نفت می‌تواند بدون در نظر گرفتن نقش این سازمان به صورت مستقیم نسبت به صدور مجوز سرمایه گذاری در صنایع نفتی اقدام کند؟ اگر چنین است پس وظیفه و تکلیف سازمان سرمایه گذاری چه می‌شود؟
وزارت نفت می‌تواند جهت اکتشاف یا تولید پروانه صادر کند! در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به این وزارتخانه اجازه داده شده تا نسبت به «صدورمجوز فعالیت و پروانه بهره برداری... برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت وگاز» (بند۴بخش پ ماده۳) جهت اشخاص حقوقی اقدام کند. به عبارتی در حالی که بخش خصوصی حق هیچ گونه ورودی به صنایع بالادستی را ندارد (جزخرید خدمت) وزارت نفت می‌تواند جهت اکتشاف یا تولید پروانه صادر کند!
حمایت از سرمایه گذار خارجی ماده ۳ قانون تشویق و حمایت سرمایه گذار خارجی اجازه ورود و سرمایه گذاری خارجی در چارچوب قراردادهای B. O. T، بیع متقابل و مشارکت مدنی در کلیه بخش‌های اقتصادی کشور که به صورت عام شامل صنایع بالادستی نفت نیز می‌شود را در قالب «سرمایه گذاری در چارچوب قراردادی» صادر کرده است. این در حالی است که قراردادهای B. O. T متضمن اعطای مجوز انحصاری بهره برداری در طول مدت مشخصی به سرمایه است در حالی که به باور برخی کار‌شناسان با توجه به اصل ۴۵ قانون اساسی که معادن نفت و گاز را در زمره انفال قرارداده است امکان اعطای حق بهره برداری به بخش خصوصی داخلی یا خارجی نسبت به انفال امکان پذیر نیست.
عدم وجود تعریف مشخصی از پروانه اعطایی قانون ۵ساله توسعه در بند ۱۲۵ وزارت نفت را مجاز کرده تا اقدام به صدور «پروانه» اکتشاف، توسعه و تولید در پروژه‌های نفت و گازی کند، در حالی که این قانون تعریف مشخصی از پروانه اعطایی ارائه و مشخص نکرده منظور از این پروانه چیست و چه هدفی در رابطه با این پروانه وجود دارد. از طرفی این قانون زمان اعطای این پروانه را نیز تعیین نکرده است. آیا این پروانه باید قبل از انعقاد یک قرارداد نفتی صادر شود یا متعاقب امضای یک قرارداد! یا اگر قراردادی منعقد شود ولی پروانه صادر نشود آنگاه تکلیف چه می‌شود!
انعقاد قراردادهای مشارکت در تولید امکانپذیر نیست ماد ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت اجازه طراحی «الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت» برای وزارت نفت را صادر کرده است. در ماده ۱۲۵ قانون پنجم توسعه نیز مشابه چنین اختیاری با عنوان «استفاده از انواع روش‌های اکتشاف، توسعه و تولید» به وزارت نفت داده شده است. در تفسیری موسع می‌توان قراردادهای مشارکت در تولید را در زمره انواع قراردادهای مشارکتی یا انواع روش های تولیدی قرارداد. در حالی که بسیاری از حقوقدانان معتقدند با توجه به انفال بودن مخازن نفتی، اساسا انعقاد قراردادهای مشارکت در تولید در ایران امکانپذیر نیست!
جایگاه هیات عالی نظارت بر منابع نفتی در قوانین ایران سازمان‌های مختلفی نسبت به قراردادهای نفتی ذی صلاح قرارگرفته‌اند، که این مساله خود به پیچیدگی قوانین می‌افزاید! به عنوان مثال قانون ۵ ساله توسعه بدون آنکه تعریفی را از «شرایط اساسی» قرارداد‌ها ارائه کند تصویب آن را با پیشنهاد وزارت نفت منوط به تصویب شورای اقتصاد می‌کند. در همین حال قانون نفت اصلاحی ۱۳۹۰ نهادی با عنوان «هیات عالی نظارت بر منابع نفتی» را پایه گذاری می‌کند که وظایف آن را محدود به قراردادهای «مهم نفت و گاز» می‌داند، بدون آنکه تعریفی را از قراردادهای مهم ارائه کند یا آنکه مشخص کند نظارت این هیات استصوابی است یا استطلاعی! یا آنکه این نظارت نسبت به تدوین یک نمونه قرارداد جدید نیز شامل می‌شود یا خیر! و آنکه تکلیف اختیارات داده شده درسایر قوانین به وزارت نفت در زمینه طراحی الگوهای جدید قراردادی چه می‌شود.
خلاء قانونی جامع و کامل احساس می‌شود موارد فوق تنها بخشی از ایراداتی است که می‌توان نسبت به قوانین نفتی وارد دانست که به منظور عدم تطویل کلام از بیان بیشتر خودداری می‌کنیم. منکر این مساله نیستیم که برخی از ایرادات مطرح شده می‌تواند دارای پاسخ‌ها و تفسیرهای حقوقی باشد کما آنکه برخی حقوقدانان مجرب کشورمان در مقام حل تعارض اقدام به ارائه تحلیل‌های حقوقی کرده‌اند. آنچه مد نظر است بیان پیچیدگی‌های قانونگذاری نفتی در ایران است. تا به حال قانون جامع و کاملی که به صورت دقیق صلاحیت‌ها، محدودیت‌ها، نهادهای متولی و اهداف و شروط حاکم بر صنعت نفت کشورمان را به صورت منجز تعیین کند تدوین نیافته است که نتیجه آن سردرگمی حقوقدانان کشورمان به خصوص در زمان تدوین یک مدل جدید قراردادی یا تفسیر قوانین ومقررات نفتی است. به نظر می‌رسد یکی از دلایل اختلافات جدی‌ای که اخیرا منجر به رویارویی بخش‌هایی از جامعه حقوقی کشور در برابر یکدیگر نسبت به قراردادهای جدید نفتی (IPC) شده همین پیچیدگی و بعضا تضادی است که در قوانین نفتی ایران وجود دارد زیرا هر کدام از این افراد به مواد قانونی استناد می‌کنند که فی الواقع در ساختار حقوقی کشورمان وجود دارد. در نهایت با توجه به اهمیت بسیار بالای صنعت نفت و گاز کشورمان نیاز جدی به حضور مجلس در اصلاح قوانین نفتی احساس می‌شود تا با در نظر گرفتن مصالح ملی و منافع نسل‌های آتی و ایرادات قانونی و همچنین به منظور جلوگیری از وجود قوانین قابل تفسیر، متضاد و پیچیده اقدام به تدوین و تصویب قانونی جامع و کامل در صنعت نفت کند و این آشفتگی حقوقی را از صنعت نفت کشور از بین ببرد.
*مهدی حقیقیان/ کارشناس ارشد حقوق نفت وگاز
