تعریف مبهم «ملی ‌شدن» نفت

بررسی اینکه ملی‌ شدن صنعت نفت در آن مقطع از تاریخ توسط نیروهای ملی و مذهبی اقدامی صحیح یا ناصحیح بود در این مجال نمی‌گنجد و اساسا ضرورتی نیز برای بررسی آن احساس نمی‌شود. اما فهم اینکه ملی ‌شدن نفت چه تغییراتی در مسیر حرکتی این صنعت و اقتصاد ایران ایجاد کرده و نیاز به چه اصلاحاتی دارد، موضوعی است که از اهمیت ویژه‌یی برخوردار است.

به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از تعادل ،در آستانه سالروز ملی ‌شدن صنعت نفت به سراغ یکی از استادهای دانشگاه رفته است تا از دریچه‌یی نو به تبعات ملی‌ شدن صنعت نگاهی بیندازد. دکتر محمدرضا شکوهی، فارغ‌التحصیل رشته اقتصاد از دانشگاه تهران و عضو هیات علمی دانشگاه صنعت نفت پاسخگوی پرسش‌های ما در این زمینه بود. ابتدا تاریخچه‌یی از ملی‌ شدن نفت ایران و تاثیرات فنی و اقتصادی آن بر قراردادها و صنعت نفت ایران بفرمایید. نخستین گام در ملی شدن نفت ایران در سال 1312 بود که قرارداد نفتی دارسی سال 1901میلادی(1280هـ.‌ش) توسط رضاخان باطل شد و در سال 1313 قرارداد امتیاز وضع شد که تعدیل ‌شده قرارداد دارسی بود. پس از آن داستان ملی ‌شدن صنعت نفت در سال 1329 اتفاق افتاد که همه در جریان جزییات آن هستند. بعد از آن کودتا اتفاق افتاد و پس از آن به سال 1333 می‌رسیم که در این سال ابعاد فنی و اقتصادی ملی‌ شدن نفت خودش را نشان می‌دهد. در این سال قراردادهای کنسرسیوم با مجموعه‌یی از شرکت‌های امریکایی، انگلیسی و فرانسوی امضا شد و به مدت 25سال سرنوشت نفت ایران در دستان خارجی‌ها قرار گرفت. این قرارداد در تاریخ صنعت نفت دنیا بسیار اهمیت دارد. اهمیت آن از چه منظری است؟ از این نظر که به طور رسمی پای شرکت‌های امریکایی به ایران باز شد. هر چند خود شرکت‌های امریکایی به دلیل افت قیمت نفت و وفور آن تمایلی برای ورود به ایران نداشتند. اما دولت امریکا از ترس ورود کمونیست‌ها به ایران به این شرکت‌ها برای ورود به ایران فشار وارد می‌کرد. الگوی این قرارداد را نه می‌توان امتیازی و نه مشارکتی دانست ولی عده‌یی آن را مشارکتی می‌دانند. در یکی از بندهای این قرارداد به صورت شفاف ذکر شده که نفت در سر چاه به مالکیت طرف قرارداد درمی‌آید. اهمیت این قرارداد این بود که 8 شرکت خارجی(پنج شرکت امریکایی به علاوه سه شرکت اروپایی BP، رویال‌داچ‌شل و شرکت نفت فرانسه) در آن درگیر بودند. یعنی اهمیت این قرارداد بیشتر به علت طرف‌های قرارداد بود یا ساختار قرارداد؟ البته ساختار این قرارداد نیز بسیار پیچیده بود. می‌توان این‌ طور گفت که موجب یک تحول در ادبیات قراردادی دنیا شد. بدین معنی که پس از آن قرارداد مشارکتی(در نوع قدیم) و خدمتی را ابداع کردیم و به دنیا عرضه کردیم. در بازه 1333 تا 1353 ایران یک کشور پیشقراول در دنیا به لحاظ ارائه الگوهای نوین قراردادی بوده است. داستان قراردادهای مشارکتی نیز از آنجا شروع می‌شود که پس از آنکه شرکت Eni ایتالیا اجازه راه‌یابی به بازی کنسرسیوم توسط غول‌های نفتی را پیدا نکرد این شرکت در سال 1336 پیشنهاد قرارداد جذاب آجیپ‌ مینراریا را به ایران ارائه کرد و در آن به نوعی حرف از پیشنهاد 50-50 بود. این مساله سطح توقعات ایران و نیز دیگر کشورهای منطقه را بالا برد. پس از آن در دهه 45 قرارداد«اراپ» با فرانسه امضا شد که نخستین قرارداد خدماتی بود. مطابق قانون نفت مصوب 1353 نیز ایران فقط قراردادهای خدماتی را مجاز دانست و قراردادهای امتیازی و مشارکتی صراحتا غیرمجاز اعلام شدند. اگر بخواهیم مقایسه‌یی بین ملی ‌شدن نفت در ایران و دیگر کشورها انجام بدهیم، هم از لحاظ ماهیت(اینکه آیا ملی ‌شدن به معنای دولتی ‌شدن است؟) و هم از لحاظ توفیق در ملی‌ کردن بین ایران و سایر کشورها مثل ونزوئلا چه نتیجه‌یی حاصل می‌شود؟ اینکه تعریف ملی‌ شدن چیست به حقوق هر کشور برمی‌گردد. متاسفانه در حقوق ایران چنین واژه‌یی تعریف نشده است. ما واژگانی را می‌توانیم به صورت دقیق تعریف کنیم که در تعریف مجلس آمده ‌باشد. یا اینکه منظور از شرکت ملی چیست همانطور که مفهوم شرکت سهامی‌عام، سهامی‌خاص یا شرکت با مسوولیت محدود در قانون تجارت ایران تعاریف ویژه خود را دارند. این ابهام زمینه‌ را برای انحراف اقتصاد ایران به وجود آورده است. چون وقتی یک خلأ قانونی وجود داشته‌ باشد، حضور دولت بسیار ملموس می‌شود و ملی ‌شدن را مترادف با دولتی شدن قلمداد می‌کند. در صورتی که نه به لحاظ فقهی و نه به لحاظ منطق اقتصادی چنین تعریفی مورد قبول نیست و حضرت امام نیز در استفتایی که از ایشان می‌شود مالک منابع نفتی را نسل‌های ملت ایران می‌دانند. اگر بخواهیم این تعریف را ملاک قرار بدهیم شرکت ملی شرکتی است که سهام آن متعلق به نسل‌های مختلف ملت ایران است. در اینجا دولت نقش یک وکیل و یک امانت‌دار را بازی می‌کند و مالک آن نیست. البته بحث مالکیت بسیار گسترده است اما یکی از پیش‌زمینه‌ها و گام‌های نخست توسعه در هر کشور آن است که حقوق مالکیت در آن تعریف شود. متاسفانه در اساسنامه شرکت ملی نفت که آخرین اساسنامه آن در سال 1356 تدوین شده و اخیرا توسط مجلس شورای اسلامی در کمیسیون انرژی اصلاح شده و به شورای نگهبان رفته باز هم این قضیه مغفول مانده است. هر چند ما بارها تاکید کردیم که این موضوع اصلاح شود اما زورمان به آنها نرسید. این پرسش مطرح است که اصلا هدف شرکت ملی چیست؟ درآمدهای آن به چه کسی تعلق می‌گیرد؟ اساسا در اساسنامه شرکت ملی نفت از زمان ملی ‌شدن نفت و پس از آن تا به امروز که در شورای نگهبان است، مالکیت نفت رسما در اختیار چه نهادی بوده است؟ نخستین نکته این است که در هیچ قراردادی از روز اول تا به امروز مالکیت مخزن را به شرکت خارجی نداده‌ایم. خارجی‌ها به‌خصوص در 70سال اخیر خیلی به دنبال این موضوع نیستند حتی اگر دولتی هم مالکیت ذخایر خود را به شرکت خارجی بدهد از لحاظ حقوق بین‌الملل پذیرفته نیست. شرکت‌های خارجی خیلی روی این قضیه حساس نیستند اما تعاریف مختلفی که از قضیه مالکیت می‌شود، می‌تواند از جنبه‌های مختلف مثل تولید صیانتی تاثیرگذار باشد. اما این یک شمشیر دولبه است. از یک طرف در قراردادهای نفتی خیلی روی مساله مالکیت حساسیت نشان می‌دهیم و فکر می‌کنیم که مالکیت منتقل می‌شود در صورتی که ‌چنین نیست. به همین‌ خاطر مسائل مهم قراردادها مانند تولید صیانتی و بحث‌های مالی کم‌تر مورد توجه قرار می‌گیرد. اینکه تکلیف مالکیت چه می‌شود ما نمی‌دانیم چون به لحاظ حقوقی ابهام دارد و مجلس باید آن را مصوب کند. اما به لحاظ مفهوم اقتصادی یکی از علت‌های اصلی انحراف اقتصاد ایران از مسیر بهینه خودش، دولتی قلمداد شدن شرکت ملی‌ نفت بوده است. پس در واقع در اساسنامه شرکت ملی نفت تکلیف مالکیت منابع نفتی به صورت رسمی مشخص نشده است؟ نه در اساسنامه شرکت ملی نفت و نه در هیچ قانون دیگری به این مساله اشاره نشده است. مثلا در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت که در سال 1391 به تصویب رسید از سهامداران نام برده است اما مشخص نکرده‌ که این سهامداران چه کسانی هستند. بالطبع دولت خود را نماینده سهامداران عنوان می‌کند. چون چیز مشخصی وجود ندارد که ساختار سازماندهی را بتواند طراحی کند. یکی از مشکلاتی که در کشور وجود دارد، این است که همه به دنبال تاسیسات و بحث‌های مالکیت و حاکمیت هستند اما شاه‌بیت غزل که همان ساختار سازماندهی و شرکت کارآمد است را فراموش می‌کنیم. مثل این می‌ماند که ما خودروهای زیادی داشته‌ باشیم اما برای آنها راننده‌یی نداشته‌ باشیم. در ملی ‌شدن نفت توجهی به این نشد که سهام شرکت نفت ایران و انگلیس را به مالکیت ملت ایران دربیاورند و این شرکت از ایران رانده ‌شد و شرکت ملی نفت ایران تاسیس شد. در صورتی که بهتر بود که شرکت نفت ایران و انگلیس ذره ‌ذره ملی‌ می‌شد و سهام آن را نگه می‌داشتیم. این روند را اصطلاحا«تصاحب خزنده سهام» می‌نامند که به نظر من یک رویکرد برای اقتصاد ایران است. کشوری مثل عربستان در قضیه ملی‌ کردن آرامکو همین روند را طی کرد. یعنی ابتدا 60 درصد سهام شرکت نفت امریکا و عربستان سپس 40 درصد باقی ‌مانده را خرید. در واقع آن شرکت را حفظ کرد چون اصالت قضیه با شرکت است. نکته مهم این است که بحث مالکیت در اقتصاد کلان اهمیت بسیار زیادی دارد درحالی که از منظر اقتصاد خرد اهمیت این مساله کم‌تر است. اما در ایران به جای اینکه از جنبه کلان مساله مالکیت را حل کنند در بعد خرد اقتصادی این موضوع را دنبال می‌کنند. یعنی تصاحب خزنده باید توسط دولت انجام شود یا بخش خصوصی؟ اگر بخواهیم ایده‌آل به قضیه نگاه کنیم منطقا تصاحب خزنده باید توسط بخش خصوصی انجام شود. به عنوان مثال چرا ایران در خودروسازی پیشرفت نمی‌کند؟ چون پژو وارد ایران می‌شود و می‌خواهد با ایران‌خودرو شریک شود. طبیعتا اصل قضیه را در اختیار ایران‌خودرو قرار نمی‌دهد. اگر بخواهیم در خودروسازی پیشرفت کنیم باید بگوییم پژو یک شرکت در ایران تاسیس کند که 100درصد سهام آن در اختیار خودش باشد. آن‌گاه طبق قرارداد این شرکت موظف است که از مسیر بورس هر ساله درصد مشخصی از سهام خود را به بخش خصوصی واقعی ایرانی واگذار کند. این موجب می‌شود که طی این فرآیند فناوری نیز به داخل منتقل شود. بین صنعت خودروسازی و نفت تفاوتی ماهوی وجود دارد. اگر بخواهیم تصاحب خزنده توسط بخش خصوصی در صنعت نفت را اجرا کنیم بدین معنی است که باید مالکیت مخازن نفتی به بخش خصوصی واگذار شود. البته منظور من در مورد شرکت ملی نفت نیست. مثلا در همین قراردادهای IPC ما مجددا در حال تکرار اشتباه استفاده از قراردادهای جوینت‌ونچر هستیم. مشارکت یعنی اینکه یک شرکت خارجی در کنار یک شرکت ایرانی قرار گیرد و او به ما کار یاد بدهد و ما نیز توانایی یادگیری آن را به لحاظ سازمانی داشته‌باشیم. این روش پاسخگو نیست. شما مثلا می‌خواهید یک شرکت دولتی یا شبه‌دولتی را در کنار شل قرار دهید تا کار یاد بگیرد؟ شاید کارهای غیرتخصصی را خوب یاد بگیریم اما آنها هسته کار را به ما نمی‌دهند. بهتر این است که شل وارد ایران شود و شرکتی مثلا به نام «Ahwaz Energy» را در ایران تاسیس کند که صفر تا صد کار توسط آن انجام شود و آن شرکت طبق قرارداد از طریق بورس واگذار شود. حتی به شل این اجازه داده ‌شود که مثلا 20درصد سهام را در اختیار خود نگهدارد. چون این یک شرکت فرعی شل می‌شود و مورد حمایت آن قرار می‌گیرد و حتی ممکن است پروژه‌های مختلفی در دیگر نقاط دنیا را نیز به شرکت «اهواز‌ انرژی» واگذار کند. اگر در قراردادهای جدید چنین کاری انجام بدهیم بعد از 20 تا 30سال تعداد زیادی شرکت تخصصی کارآمد در ایران خواهیم داشت. یعنی مخازن در دست دولت باشد و آنها را به شرکت خارجی اجاره دهد؟ خیر، مالکیت مخازن نفتی به لحاظ فقهی یا انفال یا مباهات‌عامه به حساب می‌آیند. بحث مالکیت حل‌شده است. چون مخازن نفتی انفال محسوب می‌شوند و نمی‌توان انفال را در اختیار خارجی‌ها قرار داد. طبق فقه انفال باید در اختیار حکومت اسلامی باشد و در حال حاضر نیز حکومت اسلامی به نوعی همان دولت است. حالا اینها بحث‌هایی است که باید مورد بررسی فقهی قرار گیرد و ما قصد ورود به آن را نداریم. این‌ بحث‌ها خیلی گسترده است اما برای یک‌بار هم که شده باید حل بشود. متاسفانه ما روی این‌گونه موارد خیلی تمرکز می‌کنیم و از اصل قضیه باز می‌مانیم. آن‌چیزی که اصالت دارد، ساختار سازماندهی است. آقای زنگنه در کنفرانس تهران اعلام کرد که ما در ایران هنوز یک شرکت E&P نداریم. این برای کشوری که صدسال مشغول تولید نفت است بسیار بد است. علت آن نیز این است که ما مسیر را غلط رفتیم. یکی از دلایلی که مسیر را غلط رفتیم این است که مبدأ مسیر مشخص نیست. مبدأ این قضیه مشخص‌شدن تکلیف مالکیت است. وقتی که ما هنوز نمی‌دانیم که انفال قرار است در اختیار دولت باشد یا نباشد، اساسا ادامه راه میسر نیست! حرف شما درست است. اما فرض کنیم که شرکت ملی نفت ایران با همین ساز و کار وجود دارد. اما این شرکت‌هایی که پروژه‌ها را انجام می‌دهند، هستند که اصالت دارند. قدرت اقتصادی ایران تابعی از توان پیمانکاری آن است. حرف من این است شرکت‌هایی که قرار است میدان‌های نفتی را توسعه بدهند باید از دل این قراردادها بیرون بیایند و مالکیت آن را به بخش خصوصی واقعی ایرانی منتقل کنیم. شفاف از شما می‌پرسم. آیا شما معتقدید که مالکیت مخازن نفتی باید به شرکت‌های بخش خصوصی ایرانی داده‌شود؟ خیر! مالکیت در همان تعریفی که مجلس ارائه می‌دهد، باقی می‌ماند و حالا فرض می‌کنیم در اختیار حکومت اسلامی است. شما وقتی یک میدان را توسعه می‌دهید شرکت کاری به مالکیت مخزن ندارد. نفت بر سر چاه می‌رسد و حالا در سر چاه تصمیم گرفته می‌شود که طبق قرارداد با آن نفت چه کنند. پس یعنی نفت سر چاه در اختیار بخش خصوصی قرار بگیرد؟ دقیقا، در قراردادها نیز نفتی که در سر چاه‌هاست، اهمیت دارد. بحث مالکیت از سطح زمین به پایین در دنیا حل شده که یک مساله حاکمیتی است. هیچ شرکتی در دنیا مالکیتی نسبت به نفت زیرزمین ندارد. پس نفت سرچاه را نیز می‌توان در اختیار خارجی‌ها قرار داد. تمام این حرف‌ها لفاظی است. بدون اینکه چیزی گیر ما بیاید، اسیر یک‌سری بحث‌های تکراری می‌شویم که خروجی ندارد. اینکه نفت در سر چاه به مالکیت شرکت خارجی در بیاید یا در ترمینال خارگ یا به وی پول بدهیم در اصل موضوع تفاوتی نمی‌کند. آن چیزی که مهم است، این است که ما سازندگانی را داشته ‌باشیم که بتوانند توسعه میدان‌ها را انجام دهند. شرکت ملی نفت ایران چنین حالتی را ندارد چون یک شرکت حاکمیتی است و فقط کار برون‌سپاری را می‌کند. در بحث‌ قراردادهای نفتی نیز موضع من همین است. انتقاد من به این قراردادها نیز این است که شما با قراردادهای مشارکتی به این هدف که شرکت‌های کارآمد E&P در ایران داشته‌ باشیم، نمی‌رسیم. در سال 74 نیز وقتی قراردادهای بیع‌متقابل بسته‌ می‌شد نیز این حرف‌ها زده می‌شد اما چون راه را اشتباه رفتند الان که در سال 94 هستیم هیچ دستاوردی نداریم و می‌ترسیم که سال 1404 نیز از راه برسد و کماکان وضعیت همین باشد. فرضا اگر ساختار قراردادهای IPC عوض شود و شرکت‌های خارجی وارد ایران شوند و به قول شما روند تصاحب خزنده دنبال شود، آیا همه این انتقاد را مطرح نمی‌کنند که توان داخلی نادیده گرفته شده یا از نیروی انسانی تحصیل‌کرده استفاده نمی‌شود و با تمام این بحث‌هایی که امروز در حال مطرح شدن است، جواب به این عده از منتقدان چیست و چگونه ثابت کنیم که این روند به نفع صنعت نفت ایران است؟ جواب یک کلمه است. آقای زنگنه به عنوان مقام رسمی کشور اعلام می‌کند که ما یک شرکت E&P نداریم. اعلام می‌شود که با توان داخلی یک شرکت اکتشاف و توسعه تاسیس کنیم، چرا باید به دست خارجی‌ها بسپاریم؟ اینجا بحث خارجی و داخلی مطرح نیست. آن شرکت وارد می‌شود و پس از چند سال به تملک ایرانی‌ها در می‌آید. مهم افراد هیات‌مدیره نیستند که ایرانی هستند یا خارجی؛ مهم ساختار است. حالا شما عنوان می‌کنید که آن بحث‌ها مطرح می‌شود. اولا نکته فوق را توجیه می‌کنیم. ثانیا الزام می‌شود که 51درصد خرید پروژه از طریق بخش خصوصی ایرانی انجام شود. عنوان می‌شود که مثلا قرارگاه خاتم‌الانبیا یا دیگر نهادها این توانایی را دارند که یک شرکت E&P تاسیس کند. کاری که مپنا در حال حاضر در حوزه نیرو انجام می‌دهد و نیازی هم نیست که به منابع داخلی به شرکت‌های خارجی داده‌ شود. این تیپ از انتقادها مطرح می‌شود که مفهوم آن این است که نیازی به حضور خارجی‌ها نیست و نهایتا مقداری تجهیزات از آنها خریداری شود. این بحث درست است. همان‌طور که اشاره کردم در ایران بیشتر به دنبال سخت‌افزار هستند تا نرم‌افزار. اگر شما از مسوولان بپرسید که آیا قراردادهای بیع‌متقابل موفق بود یا خیر، پاسخ مثبت می‌دهند. چرا که مثلا تولید نفت ایران 500هزار بشکه افزایش یافت. ما فقط تولید نفت را می‌بینیم. اما این را نمی‌بینیم که از قبل این قراردادها چقدر توانستیم، فناوری وارد کشور کنیم و دانش خود را بالا ببریم. ما باید این تصمیم را بگیریم‌که آیا خارجی وارد بالادست نفت بشود یا خیر؟ اگر قرار باشد که شرکت خارجی وارد نشود همان بحث شما می‌شود، اما اگر مجموعه نظام به این نتیجه برسد که شرکت خارجی وارد شود باید از طریق سهام شرکت‌های خود بیاید. پس در واقع این تصمیم باید در مراتب بالای نظام گرفته ‌شود که آیا اساسا نیازی به حضور خارجی‌ها در کشور هست یا خیر؟ دقیقا، البته عده‌یی هستند که می‌گویند ما مشکلی در بالادست نداریم که درست هم می‌گویند و شرکت داخلی این توانایی را دارد. اگر این‌چنین است بسم‌الله، در این‌صورت که بحث IPC کلا بسته می‌شود. اما اگر قضیه باز بماند و نظام به این نتیجه برسد که باید این قراردادها منعقد شود برای حصول بهترین نتیجه باید بحث تصاحب خزنده سهام محور کار قرار گیرد که متاسفانه قرار نمی‌گیرد و همان رویکرد سنتی «خارجی در کنار ایرانی» مطرح می‌شود. اگر قرار بود ما با این روند چیزی به دست بیاوریم تا الان حاصل شده‌ بود. یعنی مسوولان فعلی روند تصاحب خزنده را قبول ندارند یا جرات ابراز آن را ندارند؟ مسوولان وزارت نفت به دلایل مختلفی خیلی به بخش ایرانی اعتقاد ندارند که یک مقدار نیز حق با آنهاست. بخش خصوصی داخلی ادعاهایی می‌کند که نمی‌تواند انجام دهد. اما به هرحال برای رسیدن به بهترین نتیجه باید روند تصاحب خزنده در پیش گرفته شود.