درس‌‌‌هایی از اصلاحات نظام گمرک ماداگاسکار

با این حال مشکل اساسی، فساد افسارگسیخته است. در کشورهای در حال توسعه، در بسیاری از پرونده‌های فساد با مبالغ کلان، می‌توان ردپای مدیران و عوامل اجرایی گمرکات را مشاهده کرد. برآوردهای سازمان جهانی گمرک نشان می‌دهد که به‌طور میانگین، ۳۰‌درصد از درآمدهای گمرکی در کشورهای در حال توسعه، به دلیل فساد این بخش از دست می‌رود. در سال‌های اخیر، اصلاحات گمرکی به یکی از استراتژی‌‌‌های افزایش کارآمدی حکومت‌‌‌ها و تقویت شفافیت تبدیل شده است و نهادهای بین‌المللی نظیر بانک‌جهانی و صندوق بین‌المللی پول تلاش کرده‌‌‌اند، در توصیه‌‌‌های سیاستی خود به کشورهای در حال توسعه، سهمی برای آن در نظر بگیرند. یکی از تجربیات موفق در این حوزه، ماداگاسکار است.

ماداگاسکار با نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی ۱۰‌درصد، در زمینه تامین درآمد دولت، یکی از کشورهای ضعیف قاره آفریقاست. وابستگی این کشور به درآمد گمرک، مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه، بالاست و به‌تنهایی ۴۸درصد از کل درآمدهای مالیاتی ماداگاسکار را فراهم می‌کند.

با توجه به اینکه هر مامور گمرک به طور متوسط، هر سال ۵/ ۱درصد از کل درآمدهای مالیاتی را جمع‌‌‌آوری می‌کند (حدود ۴/ ۱میلیون دلار برای هر بازرس در ماه)، بازرسان نقش کلیدی در تامین درآمد دارند. با این حال، فرار بازرسان گمرک از تعرفه و تبانی آنها با دلالان به از دست رفتن درآمد تخمینی معادل حداقل ۳۰‌درصد از درآمدهای غیرنفتی برای دولت منجر شده است. وجود واقعیت اطلاعات محدود مستلزم این خطر است که اصلاحات از بالا به پایین به سطح ماموران خط مقدم یا آنچه بوروکرات‌‌‌های سطح خیابان نامیده می‌شوند، نرسد. در نتیجه، رویکردی موردنیاز بود که پیوند سلسله‌مراتبی را تقویت کند، اطلاعات کافی را در مورد عملکردهای موجود در اختیار رئیس گمرک قرار دهد و در نهایت، اقدامات فاسد را اصلاح کند. 

اصلاحات گمرکی ماداگاسکار از سال ۲۰۱۶ شروع شد؛ زمانی که تحت زعامت یک مدیرکل تازه‌‌‌ منصوب‌‌‌شده، گمرک ماداگاسکار با نام گمرک مالاگاسی قراردادهای عملکرد فردی را برای بازرسان گمرکی در بندر اصلی ماداگاسکار به نام بندر «تواماسینا» تعریف و آنها را تشویق کرد فرار مالیاتی و جریان‌‌‌های مالی غیرقانونی را مهار کنند و ترخیص کالا از گمرک را تسریع بخشند. این کار طی همکاری نزدیک با بانک جهانی انجام شد که مشوق‌‌‌های مالی برای اصلاحات گمرکی از طریق تامین مالی پروژه‌‌‌های سرمایه‌گذاری ارائه و از تلاش‌‌‌های اصلاحی با ارائه پشتیبانی آموزشی و مشاوره‌‌‌ای حمایت کرد. اصلاحات گمرکی ماداگاسکار در چهار مرحله انجام شد.

۱) تولید دانش مربوط به عملیات

گام اولیه در ژانویه ۲۰۱۶ برداشته شد که تولید دانش مرتبط عملیاتی برای طراحی یک برنامه موثر و خاص بود. بانک جهانی با مطالعه کانال‌‌‌های فرار از تعرفه با استفاده از آمارهای بازرگانی، از گمرک مالاگاسی حمایت کرد. در سال ۲۰۱۴، تقلب گمرکی، درآمدهای گمرکی غیرنفتی (عوارض و مالیات ارزش‌افزوده وارداتی) را حداقل ۳۰‌درصد کاهش داده بود. ارائه نتایج مطالعه به بخش خصوصی، بازرسان گمرک و مقامات مالاگاسی کمک کرد تا دو اولویت را شناسایی کنند: اصلاح برنامه تسریع ترخیص کالا و بهبود مدیریت منابع انسانی.

۲) طراحی و اجرای قراردادهای عملکرد فردی برای بازرسان گمرک

در گام بعدی، قراردادهایی با پاداش عملکرد خوب طراحی شد؛ مانند جوایز شایستگی که در آن بهترین عملکرد در بازه زمانی سه‌ماهه، هزار دلار آمریکا پاداش دریافت می‌کند. این مشوق مالی در اقتصاد ماداگاسکار تاثیرگذار بود؛ چون حدود ۵/ ۲برابر تولید ناخالص داخلی سرانه ماداگاسکار است.

فرصت‌‌‌های آموزشی در داخل و خارج از کشور و پیشرفت شغلی سریع دو مشوق دیگر بودند. اما مهم‌تر از آن، تضعیف انگیزه عملکرد ناموفق با انتصاب مجدد بازرسان به سمت‌‌‌های کمتر مطلوب بود؛ جایی که فرصت‌‌‌های فساد بسیار کمتر بود. نکته مهم، تمرکز قراردادهای عملکرد فردی برای بازرسان گمرک بر انگیزه‌‌‌های غیرمالی بوده است؛ زیرا میزان فساد برای برخی از ماموران آن‌قدر زیاد بود که مشوق‌‌‌های مالی نمی‌توانست پرداخت‌‌‌های غیرقانونی را جبران کند. در گمرک، تهدید به جابه‌‌‌جایی، به طور کلی، عامل بازدارنده قوی است؛ زیرا نقش بازرس نیز معتبر است؛ به‌ویژه در بندر اصلی تواماسینا. به عنوان مثال، در سال ۲۰۱۷میلادی، ۱۵هزار نفر برای ۳۰۰موقعیت استخدامی که از سوی گمرک ماداگاسکار اعلام شده بود درخواست دادند.

در واقع، ماموران گمرک می‌‌‌دانند که اگر عملکردشان رضایت‌‌‌بخش نباشد، جایگزین‌های زیادی برای پست آنها وجود دارد. قراردادهای عملکرد فردی برای اولین‌بار در سپتامبر ۲۰۱۶ بین گمرک و ماموران آن منعقد و از ماه بعد برای ۱۵بازرس در بندر اصلی تواماسینا لازم‌‌‌الاجرا شد. این قراردادها ابتدا به‌‌‌عنوان یک طرح آزمایشی ۶‌‌‌ماهه اجرا شدند و به‌تدریج به چند دفتر دیگر گسترش یافتند.

۳) ارزیابی و تعدیل

داده‌‌‌کاوی و نظارت بر عملکرد فردی تقریبا به صورت بلافاصله، دستکاری و تبانی پیچیده فناوری اطلاعات را بین برخی از کارکنان فناوری اطلاعات، بازرسان، کارگزاران و واردکنندگان نشان داد. یک کارآزمایی تصادفی کنترلی که در سال‌های ۲۰۱۹-۲۰۱۸ انجام شد، نشان داد که اظهارنامه‌‌‌های وارداتی مشکوک به تبانی، به‌‌‌طور قابل‌‌‌توجهی خطرناک‌‌‌تر هستند و بازرسان فیزیکی باید نسبت به آنها حساس‌‌‌تر باشند.

علاوه بر این، مشخص شد که اظهارنامه‌‌‌های مشکوک به تبانی، دارای کم‌‌‌ارزش‌‌‌گذاری بسیار بالاتری‌‌‌اند و از این رو متضمن زیان‌‌‌های بالقوه درآمد مالیاتی هستند. بازرسان به اظهارات کارگزارانی که ممکن است با آنها تبانی داشته باشند، اولویت می‌دهند و آنها را به طور قابل‌‌‌توجهی سریع‌‌‌تر ارزیابی می‌کنند. کشف روش‌های متقلبانه بازرسان انفرادی، امکان انتقال ۶نفر از ۱۵مامور گمرک به موقعیت‌‌‌های شغلی با امکان فساد کمتر را فراهم کرد. در نتیجه، رایج‌‌‌ترین رویه بازرسان که توقف بار تا زمان دریافت رشوه بود، کاهش یافت.

۴) شفافیت

شفافیت از طریق عمومی‌‌‌سازی معیارهای عملکرد و پاداش‌دادن به عملکرد خوب، به ارتقا و استخدام بر مبنای شایستگی بیشتر کمک کرد. این تغییری مهم بود؛ زیرا طبق نظرسنجی انجام‌‌‌‎شده در حین اجرای قراردادهای عملکرد فردی، از هر ۱۰بازرس در ماداگاسکار فقط یک‌نفر معتقد بود که ترفیع‌‌‌ها و ارتقاهای شغلی در گمرک منصفانه است. به‌منظور افزایش شفافیت، یک آگهی استخدام برای جایگزینی بازرسان منتقل‌‌‌شده از تواماسینا به صورت داخلی برای همه بازرسان کشور (بیش از ۱۲۰نفر) منتشر شد و هیاتی بهترین کاندیداها را برای کار در تواماسینا انتخاب کرد.

از منظر تسهیل تجارت، اصلاحات گمرکی تاثیر مثبت قوی بر نتایج کل گمرک نشان داده است؛ مانند زمان ترخیص سریع گمرک - که در سایر بنادر افزایش یافته است - و دفعات بازرسی فیزیکی که آن را از ۶۰‌درصد در سال ۲۰۱۴ به ۲۰‌درصد در سال ۲۰۱۸ کاهش داد. متوسط درآمد هر کانتینر نیز از ۳۴۳۵دلار در سال ۲۰۱۶ به ۵۰۲۰دلار در سال ۲۰۱۸ افزایش یافت.  یکی از یافته‌‌‌های مهم تجربه موفق اصلاحات در گمرک ماداگاسکار این است که بازرسان گمرک ظرفیت و اطلاعات لازم برای کشف تقلب را دارند، اما معمولا انگیزه‌‌‌های مالی قوی برای انجام این کار ندارند. در نتیجه، از آنجا که محیط کار، بازرسان را قادر می‌‌‌سازد تا عمدا کلاهبرداری را کشف نکنند، فرار مالیاتی و فساد مرتبط با اکثر بازرسان گمرک نتیجه‌‌‌ای منطقی است.

این امر اهمیت بهره‌‌‌گیری از ابزار تشویق در موسسات، به‌ویژه گمرک را برجسته می‌کند. با این حال، کلید تغییر رفتار بازرسان گمرک در ماداگاسکار، ترکیب انگیزه‌‌‌های هدفمند با نظارت بهبودیافته بود. داده‌‌‌کاوی و تحلیل منظم در مستندسازی و نشان‌دادن شواهد تبانی در گمرک بسیار مفید است. این امر به نوبه خود، امکان طراحی اصلاحات ریشه‌‌‌ای در گمرک را فراهم کرد. نتایج مثبت اصلاحات در این کشور فقیر آفریقایی بدون هیچ‌گونه سرمایه‌گذاری سنگین زیرساختی، مانند فناوری اطلاعات یا تجهیزات فنی یا تغییرات قانونی طولانی‌‌‌مدت به دست آمد. هزینه نسبتا پایین این رویکرد، ارتقا و تکرار آن در سایر زمینه‌‌‌ها را تسهیل می‌کند. در این راستا، داشتن درک خوب از جنبه‌‌‌های اقتصاد سیاسی و رویه‌‌‌های آداب و رسوم، از جمله الگوهای فساد، بسیار مهم است؛ به‌‌‌ویژه هنگام تعیین انگیزه‌‌‌های مالی و غیرمالی.

از آنجا که منافع محلی قوی، اصلاحات را در ماداگاسکار نسبتا دشوار می‌کند، قراردادهای عملکرد با هدف بهبود تدریجی، اما با دستاوردهای مهم از نظر درآمد در کوتاه‌‌‌مدت، اجرا شد.  یکی دیگر از عوامل موفقیت اصلاحات گمرکی ماداگاسکار وجود اراده سیاسی در دولت برای اجرای آن بود. مدیریت اصلاحات دولت، به‌ویژه حمایت مدیرکل گمرکات و وزیر مالیه و بودجه، در موفقیت مداخله دولت نقش اساسی داشته است. علاوه بر این، باید برای مدیریت بهینه منابع انسانی متخصص سهمی قائل شد. تمام کارکنان کلیدی در بخش فناوری اطلاعات گمرک حفظ شدند که البته بدون نظارت قوی ممکن است پیامدهای مهمی بر یکپارچگی سیستم فناوری اطلاعات داشته باشد.