درس هایی از اصلاحات نظام گمرک ماداگاسکار

ماداگاسکار با نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی ۱۰‌درصد، در زمینه تامین درآمد دولت، یکی از کشورهای ضعیف قاره آفریقاست. وابستگی این کشور به درآمد گمرک، مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه، بالاست و به‌تنهایی ۴۸درصد از کل درآمدهای مالیاتی ماداگاسکار را فراهم می‌کند.

کد خبر: ۵۷۹۰۸۸

۱۸ آبان ۱۴۰۰

به گزارش اقتصادآنلاین، سیدمحمدرضا دادگستر پژوهشگر سیاستگذاری عمومی در دنیای اقتصاد نوشت؛ گمرکات مدرن به دلیل کارکردهایی نظیر جمع آوری درآمد، تسهیل تجارت و حفاظت از مرزهای ملی، جزو بخش های مهم ساختار اقتصادی کشورهای امروزی است. اهمیت این بخش برای کشورهای در حال توسعه کم درآمد، بیشتر است. طبق گزارش سالانه سازمان جهانی گمرک (WCO)، معمولا بین ۳۰ تا ۵۰‌درصد از کل درآمدهای مالیاتی در این کشورها از گمرکات تامین می‌شود.

با این حال مشکل اساسی، فساد افسارگسیخته است. در کشورهای در حال توسعه، در بسیاری از پرونده‌های فساد با مبالغ کلان، می‌توان ردپای مدیران و عوامل اجرایی گمرکات را مشاهده کرد. برآوردهای سازمان جهانی گمرک نشان می‌دهد که به‌طور میانگین، ۳۰‌درصد از درآمدهای گمرکی در کشورهای در حال توسعه، به دلیل فساد این بخش از دست می‌رود. در سال‌های اخیر، اصلاحات گمرکی به یکی از استراتژی های افزایش کارآمدی حکومت ها و تقویت شفافیت تبدیل شده است و نهادهای بین‌المللی نظیر بانک‌جهانی و صندوق بین‌المللی پول تلاش کرده اند، در توصیه های سیاستی خود به کشورهای در حال توسعه، سهمی برای آن در نظر بگیرند. یکی از تجربیات موفق در این حوزه، ماداگاسکار است.

با توجه به اینکه هر مامور گمرک به طور متوسط، هر سال ۵/ ۱درصد از کل درآمدهای مالیاتی را جمع آوری می‌کند (حدود ۴/ ۱میلیون دلار برای هر بازرس در ماه)، بازرسان نقش کلیدی در تامین درآمد دارند. با این حال، فرار بازرسان گمرک از تعرفه و تبانی آنها با دلالان به از دست رفتن درآمد تخمینی معادل حداقل ۳۰‌درصد از درآمدهای غیرنفتی برای دولت منجر شده است. وجود واقعیت اطلاعات محدود مستلزم این خطر است که اصلاحات از بالا به پایین به سطح ماموران خط مقدم یا آنچه بوروکرات های سطح خیابان نامیده می‌شوند، نرسد. در نتیجه، رویکردی موردنیاز بود که پیوند سلسله‌مراتبی را تقویت کند، اطلاعات کافی را در مورد عملکردهای موجود در اختیار رئیس گمرک قرار دهد و در نهایت، اقدامات فاسد را اصلاح کند.

اصلاحات گمرکی ماداگاسکار از سال ۲۰۱۶ شروع شد؛ زمانی که تحت زعامت یک مدیرکل تازه منصوب شده، گمرک ماداگاسکار با نام گمرک مالاگاسی قراردادهای عملکرد فردی را برای بازرسان گمرکی در بندر اصلی ماداگاسکار به نام بندر «تواماسینا» تعریف و آنها را تشویق کرد فرار مالیاتی و جریان های مالی غیرقانونی را مهار کنند و ترخیص کالا از گمرک را تسریع بخشند. این کار طی همکاری نزدیک با بانک جهانی انجام شد که مشوق های مالی برای اصلاحات گمرکی از طریق تامین مالی پروژه های سرمایه‌گذاری ارائه و از تلاش های اصلاحی با ارائه پشتیبانی آموزشی و مشاوره ای حمایت کرد. اصلاحات گمرکی ماداگاسکار در چهار مرحله انجام شد.

۱) تولید دانش مربوط به عملیات

گام اولیه در ژانویه ۲۰۱۶ برداشته شد که تولید دانش مرتبط عملیاتی برای طراحی یک برنامه موثر و خاص بود. بانک جهانی با مطالعه کانال های فرار از تعرفه با استفاده از آمارهای بازرگانی، از گمرک مالاگاسی حمایت کرد. در سال ۲۰۱۴، تقلب گمرکی، درآمدهای گمرکی غیرنفتی (عوارض و مالیات ارزش‌افزوده وارداتی) را حداقل ۳۰‌درصد کاهش داده بود. ارائه نتایج مطالعه به بخش خصوصی، بازرسان گمرک و مقامات مالاگاسی کمک کرد تا دو اولویت را شناسایی کنند: اصلاح برنامه تسریع ترخیص کالا و بهبود مدیریت منابع انسانی.

۲) طراحی و اجرای قراردادهای عملکرد فردی برای بازرسان گمرک

در گام بعدی، قراردادهایی با پاداش عملکرد خوب طراحی شد؛ مانند جوایز شایستگی که در آن بهترین عملکرد در بازه زمانی سه‌ماهه، هزار دلار آمریکا پاداش دریافت می‌کند. این مشوق مالی در اقتصاد ماداگاسکار تاثیرگذار بود؛ چون حدود ۵/ ۲برابر تولید ناخالص داخلی سرانه ماداگاسکار است.

فرصت های آموزشی در داخل و خارج از کشور و پیشرفت شغلی سریع دو مشوق دیگر بودند. اما مهم‌تر از آن، تضعیف انگیزه عملکرد ناموفق با انتصاب مجدد بازرسان به سمت های کمتر مطلوب بود؛ جایی که فرصت های فساد بسیار کمتر بود. نکته مهم، تمرکز قراردادهای عملکرد فردی برای بازرسان گمرک بر انگیزه های غیرمالی بوده است؛ زیرا میزان فساد برای برخی از ماموران آن‌قدر زیاد بود که مشوق های مالی نمی‌توانست پرداخت های غیرقانونی را جبران کند. در گمرک، تهدید به جابه جایی، به طور کلی، عامل بازدارنده قوی است؛ زیرا نقش بازرس نیز معتبر است؛ به‌ویژه در بندر اصلی تواماسینا. به عنوان مثال، در سال ۲۰۱۷میلادی، ۱۵هزار نفر برای ۳۰۰موقعیت استخدامی که از سوی گمرک ماداگاسکار اعلام شده بود درخواست دادند.

در واقع، ماموران گمرک می دانند که اگر عملکردشان رضایت بخش نباشد، جایگزین‌های زیادی برای پست آنها وجود دارد. قراردادهای عملکرد فردی برای اولین‌بار در سپتامبر ۲۰۱۶ بین گمرک و ماموران آن منعقد و از ماه بعد برای ۱۵بازرس در بندر اصلی تواماسینا لازم الاجرا شد. این قراردادها ابتدا به عنوان یک طرح آزمایشی ۶ ماهه اجرا شدند و به‌تدریج به چند دفتر دیگر گسترش یافتند.

۳) ارزیابی و تعدیل

داده کاوی و نظارت بر عملکرد فردی تقریبا به صورت بلافاصله، دستکاری و تبانی پیچیده فناوری اطلاعات را بین برخی از کارکنان فناوری اطلاعات، بازرسان، کارگزاران و واردکنندگان نشان داد. یک کارآزمایی تصادفی کنترلی که در سال‌های ۲۰۱۹-۲۰۱۸ انجام شد، نشان داد که اظهارنامه های وارداتی مشکوک به تبانی، به طور قابل توجهی خطرناک تر هستند و بازرسان فیزیکی باید نسبت به آنها حساس تر باشند.

علاوه بر این، مشخص شد که اظهارنامه های مشکوک به تبانی، دارای کم ارزش گذاری بسیار بالاتری اند و از این رو متضمن زیان های بالقوه درآمد مالیاتی هستند. بازرسان به اظهارات کارگزارانی که ممکن است با آنها تبانی داشته باشند، اولویت می‌دهند و آنها را به طور قابل توجهی سریع تر ارزیابی می‌کنند. کشف روش‌های متقلبانه بازرسان انفرادی، امکان انتقال ۶نفر از ۱۵مامور گمرک به موقعیت های شغلی با امکان فساد کمتر را فراهم کرد. در نتیجه، رایج ترین رویه بازرسان که توقف بار تا زمان دریافت رشوه بود، کاهش یافت.

۴) شفافیت

شفافیت از طریق عمومی سازی معیارهای عملکرد و پاداش‌دادن به عملکرد خوب، به ارتقا و استخدام بر مبنای شایستگی بیشتر کمک کرد. این تغییری مهم بود؛ زیرا طبق نظرسنجی انجام ‎شده در حین اجرای قراردادهای عملکرد فردی، از هر ۱۰بازرس در ماداگاسکار فقط یک‌نفر معتقد بود که ترفیع ها و ارتقاهای شغلی در گمرک منصفانه است. به‌منظور افزایش شفافیت، یک آگهی استخدام برای جایگزینی بازرسان منتقل شده از تواماسینا به صورت داخلی برای همه بازرسان کشور (بیش از ۱۲۰نفر) منتشر شد و هیاتی بهترین کاندیداها را برای کار در تواماسینا انتخاب کرد.

از منظر تسهیل تجارت، اصلاحات گمرکی تاثیر مثبت قوی بر نتایج کل گمرک نشان داده است؛ مانند زمان ترخیص سریع گمرک - که در سایر بنادر افزایش یافته است - و دفعات بازرسی فیزیکی که آن را از ۶۰‌درصد در سال ۲۰۱۴ به ۲۰‌درصد در سال ۲۰۱۸ کاهش داد. متوسط درآمد هر کانتینر نیز از ۳۴۳۵دلار در سال ۲۰۱۶ به ۵۰۲۰دلار در سال ۲۰۱۸ افزایش یافت.  یکی از یافته های مهم تجربه موفق اصلاحات در گمرک ماداگاسکار این است که بازرسان گمرک ظرفیت و اطلاعات لازم برای کشف تقلب را دارند، اما معمولا انگیزه های مالی قوی برای انجام این کار ندارند. در نتیجه، از آنجا که محیط کار، بازرسان را قادر می سازد تا عمدا کلاهبرداری را کشف نکنند، فرار مالیاتی و فساد مرتبط با اکثر بازرسان گمرک نتیجه ای منطقی است.

این امر اهمیت بهره گیری از ابزار تشویق در موسسات، به‌ویژه گمرک را برجسته می‌کند. با این حال، کلید تغییر رفتار بازرسان گمرک در ماداگاسکار، ترکیب انگیزه های هدفمند با نظارت بهبودیافته بود. داده کاوی و تحلیل منظم در مستندسازی و نشان‌دادن شواهد تبانی در گمرک بسیار مفید است. این امر به نوبه خود، امکان طراحی اصلاحات ریشه ای در گمرک را فراهم کرد. نتایج مثبت اصلاحات در این کشور فقیر آفریقایی بدون هیچ‌گونه سرمایه‌گذاری سنگین زیرساختی، مانند فناوری اطلاعات یا تجهیزات فنی یا تغییرات قانونی طولانی مدت به دست آمد. هزینه نسبتا پایین این رویکرد، ارتقا و تکرار آن در سایر زمینه ها را تسهیل می‌کند. در این راستا، داشتن درک خوب از جنبه های اقتصاد سیاسی و رویه های آداب و رسوم، از جمله الگوهای فساد، بسیار مهم است؛ به ویژه هنگام تعیین انگیزه های مالی و غیرمالی.

از آنجا که منافع محلی قوی، اصلاحات را در ماداگاسکار نسبتا دشوار می‌کند، قراردادهای عملکرد با هدف بهبود تدریجی، اما با دستاوردهای مهم از نظر درآمد در کوتاه مدت، اجرا شد.  یکی دیگر از عوامل موفقیت اصلاحات گمرکی ماداگاسکار وجود اراده سیاسی در دولت برای اجرای آن بود. مدیریت اصلاحات دولت، به‌ویژه حمایت مدیرکل گمرکات و وزیر مالیه و بودجه، در موفقیت مداخله دولت نقش اساسی داشته است. علاوه بر این، باید برای مدیریت بهینه منابع انسانی متخصص سهمی قائل شد. تمام کارکنان کلیدی در بخش فناوری اطلاعات گمرک حفظ شدند که البته بدون نظارت قوی ممکن است پیامدهای مهمی بر یکپارچگی سیستم فناوری اطلاعات داشته باشد.