۱۳ حفره بودجه ۹۷
سه تشکل بزرگ غیردولتی کشور در نامه‌ای خطاب به مقام قانون‌گذار کشور، دغدغه‌های بخش‌خصوصی را در مورد لایحه بودجه سال آینده اعلام کردند.
آنچه روسای اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی، اصناف و تعاون در این نامه مطرح کرده‌اند حکایت از مشکلاتی دارد که لوایح بودجه هر سال با آن مواجه است. این چالش‌ها در این سال‌ها عملا بدون راهکار مانده‌اند و از سالی به سال دیگر انتقال می‌یابند.
به عبارتی اگرچه لوایح بودجه سند مالی یکساله کشور است، اما تاثیر آن معمولا تا چندین سال باقی خواهد ماند. لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ نیز از این امر مستثنی نیست. به اعتقاد سه تشکل بزرگ غیردولتی، تعارض بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه مانع از تحقق اهداف میان‌مدت برنامه‌های توسعه می‌شود، از این رو همراستایی بودجه‌های سالانه با برنامه‌های توسعه لازم و ضروری است. به گزارش دنیای اقتصاد، بررسی‌ها نشان می‌دهد مشکلاتی که در بودجه سال‌های قبل وجود داشته در لایحه بودجه سال آینده نیز دیده می‌شود. «بی‌توجهی به مشوق‌های صادراتی»، «احتمال بحران بدهی دولت»، «بالا بودن سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت»، «بی‌توجهی به اصل تقدم منابع بر مصارف»، «وابستگی بودجه به نفت و نوسانات جهانی قیمت نفت»، «غفلت از چابک‌سازی دولت»، « اتخاذ سیاست‌های نادرست درباره تعیین نرخ ارز»، «رشد ۱۵ درصدی درآمدهای مالیاتی که فشار را بر بخش‌های مولد دو چندان می‌کند»، «بی‌اعتنایی به بدهی‌های دولت به بخش‌های مختلف در بودجه ۹۷»، «کاهش ۱۵ درصدی بودجه‌های عمرانی»، «بی‌توجهی به اطمینان درخصوص اهلیت فنی، تخصصی و صلاحیت‌های مدیریتی و اجرایی در واگذاری شرکت‌ها و طرح‌های سرمایه‌گذاری به بخش‌خصوصی یا تعاونی» و «انحصار بخش دولتی درخصوص تامین مالی فاینانس و محرومیت بخش‌های غیردولتی و بانک‌های خصوصی از این امکان» مواردی است که در این نامه به آن اشاره شده است. البته در این نامه، به اصلاح ساختار و نظام توزیع نیز اشاره شده و مورد تاکید هر سه اتاق بازرگانی، اصناف و تعاون قرار گرفته است. نامه مذکور درحالی روز گذشته از سوی پایگاه خبری اتاق ایران منتشر شد که همزمان کلیات لایحه بودجه در سال ۹۷ نیز در جلسه کمیسیون تلفیق به رای گذاشته شد که با ۵۲ درصد موافق، دو درصد ممتنع و ۴۶ درصد مخالف به تصویب رسید. گفته می‌شود که احتمالا در هفته اول بهمن ماه این لایحه به صحن علنی مجلس خواهد رفت.
متن نامه سه اتاق به لاریجانی
در نامه‌ای که از سوی غلامحسین شافعی، رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن وکشاورزی ایران، علی فاضلی رئیس اتاق اصناف ایران و بهمن عبداللهی رئیس اتاق تعاون ایران به نمایندگی از بخش‌خصوصی به علی لاریجانی رئیس مجلس فرستاده شده آمده است: «در کشور ما دولت بازیگر اصلی اقتصاد است که نقش قابل توجه و تعیین‌کننده‌ای در این عرصه ایفا می‌کند و همه ساله در اواخر ماه آذر، با ارائه لایحه بودجه، این اثرگذاری بیش از پیش رخ می‌نمایاند. بودجه مهم‌ترین سند مالی دولت و در واقع یک سند برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت است که جهت‌گیری‌های یکساله را روشن می‌سازد و شاخصی برای سنجش توانایی‌های دولت در تجهیز و تخصیص منابع برای اجرای ماموریت‌هایش است. بودجه به‌عنوان برنامه کوتاه مدت و ابزار اجرایی برنامه‌های توسعه است. به همین جهت همراستایی بودجه‌های سالانه با برنامه‌های توسعه الزامی است. تعارض بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه، مانع تحقق اهداف میان‌مدت برنامه‌های توسعه می‌شود. بنابراین اگرچه سند بودجه تنها برای یک سال تهیه می‌شود اما تاثیرات آن تا چند سال ادامه دارد و از این رو توجه به وضعیت بودجه‌ریزی و مشکلات و تاثیرات آن بر شاخص‌های اقتصادی به‌عنوان مهم‌ترین سیاست مالی دولت، از اهمیت بسزایی برخوردار است.»
بخش مهم این نامه به مشکلاتی اختصاص دارد که به اعتقاد این سه اتاق، در هر دوره تکرار شده و برای آن راهکاری ارائه نشده است. به گفته آنها این مشکلات در بودجه ۹۷ نیز وجود دارد. در این نامه به حجیم شدن دولت اشاره شده و چنین آمده است: «نگاه غالب در تدوین بودجه در کشور به‌گونه‌ای است که به حجیم شدن دولت و تنگ کردن فضا برای بخش‌خصوصی می‌انجامد. در لایحه بودجه ۹۷، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، حدود ۶۸ درصد از بودجه کل کشور را تشکیل می‌دهند که با روح سیاست‌های اصل ۴۴ و خصوصی‌سازی مغایر است.»
همچنین بی‌توجهی به اصل تقدم منابع بر مصارف نیز بند دیگری از این نامه را به خود اختصاص داده است که بر این اساس چنین عنوان شده است: «بودجه‌ریزی در کشور از لحاظ منطق بودجه‌ریزی به شیوه‌ای معکوس صورت می‌گیرد و بدون توجه به اصل تقدم منابع بر مصارف، همواره دولت‌ها ابتدا مصارف خود را برآورد کرده و براساس آن به‌دنبال منابع درآمدی بوده‌اند. درحالی‌که الزامی است براساس منابع درآمدی قابل حصول و پایدار، مصارف بودجه تنظیم شود تا دولت با کسری‌های غیرمتعارف مواجه نشود. این نحوه بودجه‌ریزی، وابستگی شدید به قیمت و میزان فروش نفت، پیش‌بینی‌های غیرواقعی از درآمدها و وابستگی بودجه به نرخ ارز را همواره در پی داشته است. به‌عنوان شاهدی بر این مدعا در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ می‌توان به منابع و مصارف معادل ۳۶۸ هزار میلیارد تومان اشاره کرد که نسبت به رقم ۳۴۶ هزار میلیارد تومان بودجه مصوب سال ۱۳۹۶، حدود ۱/ ۶ درصد رشد را نشان می‌دهد. این درحالی است که در نیمه نخست سال جاری تنها ۶۳ درصد از بودجه پیش بینی شده برای ۶ ماه اول سال ۱۳۹۶ تحقق یافته است. روال دولت‌های مختلف نیز برای تامین این کسری، عدم تخصیص بودجه طرح‌های عمرانی، استقراض از سیستم بانکی، عدم پرداخت طلب صندوق‌های بازنشستگی، انتشار اوراق عهدزای خزانه و اقداماتی از این قبیل بوده که اقتصاد کشور را با مخاطرات گوناگونی مواجه ساخته است.
در بند دیگر این نامه آمده است: «ایجاد تعادل میان درآمدها و هزینه‌ها در بودجه‌ریزی، بدون چابک‌سازی دولت محقق نخواهد شد. به‌رغم تاکید ماده (۲۸) قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی به استثنای مدارس دولتی حداقل به میزان ۱۵ درصد، که در پایان سال دوم برنامه باید حداقل به میزان ۵ درصد نسبت به وضع موجود کاهش یابد، هیچ اقدام عملی در این زمینه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ مشاهده نمی‌شود و حتی شاهد افزایش هزینه‌های دولت در این بخش به میزان ۱۰ درصد هستیم.»
وابستگی بودجه به نفت نیز از دیگر موارد مورد اشاره در این نامه بوده و چنین مطرح شده است: «طی یک دهه اخیر سهم نفت در بودجه به‌طور متوسط حدود ۳۵ درصد بوده که با توجه به تاثیرپذیری درآمدهای نفتی از متغیرهای خارجی، این میزان سهم به شدت مالیه دولت و شرایط اقتصادی را طی این سال‌ها با نوسان همراه ساخته است. وابستگی بودجه به نفت و نوسانات جهانی قیمت نفت، همواره باعث شکنندگی اقتصاد کشور شده است. اغلب سال‌هایی که شاهد رشد درآمدها بوده‌ایم، مخارج دولت به‌صورت غیرمتعارفی افزایش یافته و سال‌هایی که درآمدهای نفتی کمتر از میزان قابل انتظار بوده، با کسری‌های چشمگیری مواجه شده‌ایم. این مساله عدم ثبات و در برخی مواقع نااطمینانی را در فضای اقتصاد کلان طی این سال‌ها ایجاد کرده و انگیزه برای سرمایه‌گذاری توسعه‌گرا مطابق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری از سوی بخش‌خصوصی را به شدت کاهش داده است. فعالان اقتصادی نیز به خوبی آموخته‌اند که در شرایط نبود اطمینان و ابهام بهترین کسب‌وکار، ورود به فعالیت‌های زودبازده، پربازده و کم‌ریسک است که متاسفانه این نوع فعالیت‌ها نسبتی با بخش‌های مولد اقتصاد ندارند. از این رو برای حل این معضل، دولت موظف به بستن کمربندها در راستای کاهش هزینه‌های غیرضروری و لزوم انضباط مالی براساس برنامه‌ای منظم است. همچنین جایگزین کردن منابع درآمدی پایدار، باثبات و قابل تحقق برای پوشش هزینه‌ها به جای نفت باید در دستور کار دولت قرار گیرد.صندوق توسعه ملی راهکاری بوده است که با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شده است. براساس بند (ب)ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه ۳۰درصدتعیین شده است که سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم اضافه می‌شود. به‌رغم آنکه در تبصره (۱) لایحه بودجه سال ۱۳۹۷، سهم صندوق توسعه ملی ۳۲ درصد تعیین شده است اما در بندهای متعددی برای منابع صندوق تصمیم‌گیری شده است.
نرخ ارز نیز از نگاه فعالان اقتصادی غیردولتی دور نمانده و این موضوع را در این نامه چنین مطرح کرده‌اند: «نرخ ارز و تعیین تکلیف آن در بودجه نیز همواره براساس نیازهای بودجه‌ای دولت‌ها مشخص شده است. این مساله باعث عدم پیش بینی‌پذیری سیاست‌های ارزی برای فعالان اقتصادی شده است. در واقع دولت‌ها براساس اینکه چه میزان در سال آتی هزینه دارند و چه میزان نفت می‌توانند طی یک‌سال به‌فروش برسانند، نرخ ارز را تعیین می‌کنند تا هزینه‌ها و درآمدها با هم تراز شوند. دولت موظف است برای جلوگیری از ابهام در فضای کسب‌وکار، از این روش تعیین نرخ ارز جلوگیری کند. نرخ ارز باید براساس سیاست‌های پولی و نه براساس وضعیت مالیه دولت تعیین شود.»
همچنین در نامه پیش‌رو درخصوص درآمدزایی از راه مالیات ستانی آمده است: «یکی از منابع درآمدی پایدار برای دولت می‌تواند حذف معافیت‌های مالیاتی برای بسیاری از فعالیت‌ها و نهادهایی باشد که به دلایل مختلفی نظیر نبود شفافیت یا برخورداری از رانت، از پرداخت سهم مالیاتی خود سرباز می‌زنند و همه فشار مالیاتی را به بخش‌هایی که به‌طور شفاف در اقتصاد عمل می‌کنند، نظیر تولیدکننده‌ها وارد می‌سازند. از طرفی دولت توجه کافی به وضعیت رونق یا رکود اقتصاد ندارد و برای تامین درآمد خود، حتی در دوران رکود، این فشار را برای بخش‌های مولد کاهش نمی‌دهد. در لایحه بودجه ۹۷ نیز شاهد رشد حدود ۱۵ درصدی درآمدهای مالیاتی نسبت به بودجه سال ۹۶ هستیم، این درحالی است که عملکرد ۶ ماهه سال ۱۳۹۶ نشان می‌دهد که تنها حدود ۷۴ درصد از این درآمدها محقق شده است. افزایش مالیات‌ها بدون گسترده شدن پایه‌های مالیاتی و عدم شناسایی فعالیت‌هایی که از شفافیت برخوردار نیستند، می‌تواند در دوره رکود فشار مضاعفی به بخش‌های تولیدی وارد آورد. تسریع در استقرار سیستم جامع مالیاتی می‌تواند ضمن جلوگیری از فرار مالیاتی، نسبت به اجرای قوانین مالیاتی و اخذ مالیات عادلانه، مطابق قانون و مقررات، زمینه‌های لازم را فراهم کند. همچنین باید از رفتارهای تبعیض‌آمیز بین فعالیت‌ها و نهادها در پرداخت مالیات به‌ویژه مالیات بر ارزش افزوده پرهیز شود و با شفاف‌سازی درآمدهای همه فعالیت‌ها و ارگان‌ها، کل جامعه در تامین درآمدهای مالیاتی دولت سهیم باشند. در نهایت مالیات بر مجموع درآمد راهکاری است که می‌تواند افرادی را که به طرق مختلف و از راه‌های غیرمولد کسب درآمد می‌کنند، وادار به پرداخت مالیات کند.»
حاشیه‌نشینی بودجه‌های عمرانی بند دیگری از نامه را به خود اختصاص داده و اینگونه مطرح شده است: «دولت‌ها زمانی که با کسری بودجه مواجه می‌شوند، هزینه‌های عمرانی را فدای هزینه‌های جاری می‌کنند. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در ۱۹ سال گذشته معادل ۹۷ درصد از اعتبارات جاری سالانه محقق شده درحالی که از اعتبارات عمرانی تنها حدود ۶۹ درصد تحقق یافته است. این امر نشانگر آن است که از نظر دولت‌های مختلف همواره پرداخت هزینه‌های جاری بر پرداخت‌های هزینه عمرانی اولویت دارد که نتیجه این رویکرد، طولانی شدن مدت زمان اجرا و افزایش قیمت تمام شده طرح‌های عمرانی حداقل به میزان ۲ الی ۳ برابر برآوردهای اولیه است. انتظار می‌رفت که در لایحه پیشنهادی بودجه سال آینده در این رابطه بازنگری اساسی به‌عمل آید که این اقدام صورت نگرفته است. بودجه عمرانی در لایحه سال ۹۷ با کاهش ۱۵ درصدی مواجه شده است که تحقق همین رقم نیز با توجه به کسری بودجه‌ای که برای سال آتی پیش‌بینی می‌شود، چندان قطعی نیست. از این رو پیشنهاد می‌شود در شرایطی که دولت با تنگنای مالی مواجه می‌شود، به جای برداشت از محل پروژه‌های عمرانی، اصلاحیه بودجه ارائه کند تا هم عملکردها شفاف باشد و هم هزینه‌های عمرانی فدای هزینه‌های جاری نشود. از طرف دیگر در تصویب طرح‌های عمرانی باید فارغ از رویکردهای سیاسی، طرح‌هایی که برای فعالیت و حضور فعالان اقتصادی اولویت دارد، مدنظر قرار گیرد و از تصویب طرح‌هایی با انگیزه‌های سیاسی و رانتی بدون توجه به نیاز کشور جدا خودداری شود.
در نامه پیش‌رو در مورد مشوق‌های صادراتی نیز چنین آمده است: «با عنایت به مواضع اعلام شده از سوی دولت در رابطه با صادرات غیرنفتی انتظار می‌رفت که اعتبار لازم برای پرداخت تعهدات سال‌های گذشته دولت از بابت جوایز صادراتی و همچنین اعطای کمک‌های جدید به صادرات، در لایحه بودجه سال ۹۷ پیش‌بینی شود که ردیف بودجه مرتبط با مشوق‌های صادراتی در این لایحه مشاهده نمی‌شود. بند دیگر نامه مذکور نیز نسبت به بحران بدهی دولت هشدار می‌دهد. در این بند چنین عنوان شده است «طی سال‌های اخیر شاهد آن بوده‌ایم که دولت برای پوشش هزینه‌های غیرمتعارف خود و در راستای تراز کردن سند بودجه، منابعی را از محل انتشار اوراق مشارکت و اسناد خزانه، بیش از توان خود، در نظر گرفته که خطر عدم توازن وضع مالی دولت در سال‌های آتی را در پی دارد و بحران بدهی را برای دولت‌های آینده در پی خواهد داشت.
در قانون بودجه سال ۹۷ کشور مقرر شده است که حداقل معادل ۸۳ هزار میلیارد تومان از طریق استقراض از بازار سرمایه (صدور اوراق مشارکت، صکوک و اوراق خزانه)، تامین و مورد استفاده دولت، شرکت‌های دولتی و سایر بخش‌ها قرارگیرد. با توجه به پایین بودن ظرفیت بازار سرمایه در تامین منابع مالی، درحال حاضر، به هر میزان که دولت اتکای خود را در تامین منابع مالی مورد نیاز به این بازار افزایش دهد به همان میزان، عرصه، برای تامین مالی مورد نیاز بخش‌خصوصی و تعاونی تنگ‌تر خواهد شد. این درحالی است که بخشی از منابع مالی تامین شده از این طریق به مصرف هزینه‌های جاری دولت می‌رسد. به‌طور مثال در سال ۹۶ و ۹۷، بازپرداخت بخشی از بدهی‌های سال‌های گذشته نیز، از طریق انتشار مجدد اوراق بدهی یادشده صورت گرفته و ادامه این وضعیت، باعث افزایش روز افزون بدهی‌ها و بغرنج‌تر شدن وضعیت مالی دولت می‌شود که باید از این امر اجتناب شود. از طرف دیگر به‌دلیل حجم بالای اوراق منتشره و رقابت بین بانک‌ها و بازار بدهی برای جذب سپرده‌های مردم، این پتانسیل وجود دارد که نبرد قیمتی شکل گیرد که به‌رغم کاهش نرخ تورم، مانع از کاهش نرخ سود بانکی شود؛ اتفاقی که در سال‌جاری نیز شاهد آن بوده‌ایم. بنابراین دولت باید در استفاده از این ابزار برای تامین مالی، تمام جوانب امر را مدنظر قرار دهد و سیاست بهینه را اتخاذ کند.»
بی‌توجهی به بدهی‌های دولت هم در بند جداگانه‌ای به این ترتیب مطرح شده است: «دولت درحال حاضر یکی از بزرگ‌ترین بدهکاران کشور است. بدهی‌های دولت به شبکه بانکی، صندوق تامین اجتماعی و بخش‌های غیردولتی از عمده‌ترین مواردی است که فضای کسب‌وکار را متاثر ساخته است و در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ نیز نشانی از عزم دولت برای حل این مشکلات مشاهده نمی‌شود.»
همچنین در مورد واگذاری‌ها نیز در این نامه چنین آمده است: «یکی از نکات حائز اهمیت در واگذاری شرکت‌ها و طرح‌های سرمایه‌گذاری به بخش‌خصوصی یا تعاونی، موضوع واگذاری به اشخاصی است که از اهلیت فنی، تخصصی و صلاحیت‌های مدیریتی و اجرایی لازم برخوردار باشند. این موضوعی است که متاسفانه همواره از آن غفلت شده؛ درحالی‌که باید در تمام واگذاری‌ها به‌عنوان شرط اصلی مورد توجه قرار گیرد و بجا است که در لایحه بودجه ۹۷ کشور مدنظر قرار گیرد.»
علاوه بر این، بخش دیگر به موضوع تامین مالی خارجی اشاره دارد و چنین مطرح شده است: «در تبصره ۳ بودجه سال ۹۶ سقف تامین مالی خارجی(فاینانس) برای طرح‌ها، علاوه بر باقیمانده سال‌های قبل معادل ۵۰ میلیارد دلار در نظر گرفته شده است. در همین تبصره در لایحه بودجه ۹۷ نیز علاوه بر باقیمانده سهمیه سال قبل، معادل ۳۰ میلیارد دلار پیشنهاد شده است. با توجه به اینکه این روش نحوه تامین مالی، هزینه و ریسک بالایی برای کشور به همراه دارد، نحوه بازپرداخت آن موجب نگرانی بخش‌خصوصی و تعاونی است. به علاوه باید متذکر شد که تامین مالی فاینانس تقریبا در انحصار بخش دولتی است و هر زمان هیات وزیران روی تامین مالی خارجی یک پروژه ملی به توافق رسیده‌اند، آن را به تصویب رسانده و فاینانس خارجی تنها به یافتن یک تامین‌کننده خارجی معتبر محدود بوده است. دولت با پشتوانه‌ای که از بیت‌المال دارد و با یک ضمانت‌نامه امضا شده توسط وزیر متولی پروژه، در هر شرایطی سرمایه طرف خارجی را تضمین می‌کند؛ اما این کار و تامین وثایق مورد نیاز بانک‌ها توسط بخش‌خصوصی و تعاونی به سادگی امکان‌پذیر نیست و بخش‌های غیردولتی از استفاده از این امکان محروم شده‌اند؛ بنابراین لازم است در مورد راه حل‌های این موضوع در بودجه ۹۷ تمهیداتی اندیشیده شود.
اصلاح ساختار و نظام توزیع نیز موضوع دیگری بود که در نامه مذکور به آن پرداخته شد. فعالان بخش غیردولتی براین باورند که اصلاح ساختار و نظام توزیع به‌عنوان حلقه مهم از زنجیره ارزش تولید در فرآیند تامین تا توزیع از ضروریات مهم کشور در مدیریت قیمت تمام شده کالاها تلقی می‌شود و به منظور حصول به اقتصادی با رویکرد درون‌زا و برون‌نگر برای حمایت از تولیدات داخلی و نیز رقابتی کردن کالاها برای صادرات، لحاظ کردن تبصره‌ای در بودجه سال ۹۷ در جهت اصلاح ساختار و ساماندهی نظام توزیع، از ضروریات مورد نظر اتاق‌ها است.
