حکمرانی در محاصره | مسئله فقط کمبود منابع نیست

سجاد شهری زاده - پژوهشگر اقتصاد سیاسی؛ محاصره اقتصادی، دولت‌ها را با آزمونی فراتر از توانایی تأمین منابع مواجه می‌کند؛ آزمون کیفیت حکمرانی. در چنین شرایطی، محدودیت درآمد‌های ارزی، دشواری دسترسی به بازار‌های جهانی، اختلال در مبادلات مالی و افزایش نااطمینانی، دامنه انتخاب‌های سیاست‌گذار را محدود می‌کند.

اما آنچه تعیین می‌کند این محدودیت‌ها به بحرانی فراگیر و فرساینده تبدیل شوند یا به فرصتی برای بازسازی ظرفیت‌های اقتصادی بدل شوند، فقط شدت فشار خارجی نیست، بلکه کیفیت تصمیم‌گیری در داخل نیز هست. برای ایران، مسئله اصلی در دوران محاصره اقتصادی، صرفاً چگونگی اداره اقتصاد با منابع کمتر نیست؛ مسئله این است که آیا نظام حکمرانی می‌تواند شیوه تخصیص منابع، رابطه خود با جامعه و سازوکار تصمیم‌گیری‌اش را متناسب با واقعیت‌های جدید بازتنظیم کند؟

تحریم‌های اقتصادی را نمی‌توان از معادلات سیاسی بین‌المللی و محدودیت‌های واقعی تجارت خارجی جدا کرد. دشواری فروش نفت، انتقال پول، تأمین مالی و دسترسی به فناوری، هزینه فعالیت اقتصادی را افزایش می‌دهد و افق برنامه‌ریزی بنگاه‌ها را کوتاه می‌کند. با این حال، فشار خارجی به‌تنهایی توضیح‌دهنده تمام مشکلات اقتصاد ایران نیست. وابستگی بودجه به درآمد‌های ناپایدار، بی‌ثباتی سیاست‌های اقتصادی، ضعف رقابت، نااطمینانی در مقررات و ناکارآمدی برخی سازوکار‌های تخصیص منابع، آسیب‌پذیری اقتصاد را تشدید می‌کنند.

گزارش‌های اقتصادی بانک جهانی نیز در بررسی وضعیت ایران، در کنار تحریم‌ها، بر مشکلات ساختاری، محدودیت سرمایه‌گذاری و فشار‌های ناشی از تورم و کمبود منابع تأکید کرده‌اند. بنابراین، سیاست‌گذاری مؤثر باید هم‌زمان دو سطح را هدف قرار دهد: کاهش هزینه‌های ناشی از فشار خارجی و اصلاح سازوکار‌های داخلی‌ای که این هزینه‌ها را افزایش می‌دهند.

نخستین ضرورت، تغییر منطق تصمیم‌گیری از واکنش‌های کوتاه‌مدت به سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد است. در اقتصاد تحت فشار، دولت با مجموعه‌ای از مسائل فوری روبه‌روست: تأمین کالا‌های اساسی، مدیریت بازار ارز، کنترل تورم، حفظ اشتغال و جلوگیری از اختلال در تولید. اما فوریت این مسائل نباید بهانه‌ای برای کنار گذاشتن انسجام سیاستی شود. تصمیم‌هایی که بدون ارزیابی پیامد‌ها اتخاذ می‌شوند، ممکن است در کوتاه‌مدت آرامش ظاهری ایجاد کنند، اما در ادامه هزینه‌های بیشتری به اقتصاد تحمیل کنند. تغییرات مکرر مقررات، بخشنامه‌های متناقض و مداخله‌های پیش‌بینی‌ناپذیر، به‌ویژه در بازار ارز و تجارت، امکان برنامه‌ریزی را از بنگاه‌ها می‌گیرند و انگیزه سرمایه‌گذاری بلندمدت را تضعیف می‌کنند.

در چنین وضعیتی، دولت به یک چارچوب روشن برای اولویت‌بندی نیاز دارد؛ چارچوبی که مشخص کند کدام هزینه‌ها ضروری‌اند، کدام حمایت‌ها باید استمرار یابند و کدام سیاست‌ها به دلیل ناکارآمدی باید اصلاح شوند. انتشار منظم اطلاعات مربوط به منابع و مصارف عمومی، اعلام معیار‌های تخصیص ارز و ارزیابی عمومی نتایج سیاست‌ها، از الزامات چنین رویکردی است. مسئله صرفاً انتشار آمار نیست؛ اطلاعات زمانی ارزشمند است که امکان سنجش عملکرد سیاست‌گذار را فراهم کند. حکمرانی مبتنی بر شواهد یعنی تصمیم‌گیرنده بتواند توضیح دهد چرا سیاستی را انتخاب کرده، چه نتیجه‌ای از آن انتظار دارد و در صورت شکست، چگونه آن را اصلاح خواهد کرد.

دومین مسئله، هماهنگی نهادی است. اقتصاد در شرایط فشار خارجی بیش از هر زمان دیگری به تصمیم‌های سازگار نیاز دارد. اگر سیاست مالی دولت بر افزایش هزینه‌ها استوار باشد، سیاست پولی بخواهد هم‌زمان تورم را مهار کند و سیاست تجاری نیز با محدودیت‌های متغیر، هزینه واردات مواد اولیه را افزایش دهد، نتیجه ممکن است مجموعه‌ای از سیاست‌های متعارض باشد که یکدیگر را خنثی می‌کنند. از این رو، هماهنگی میان نهاد‌های مسئول بودجه، پول، تجارت و تولید نباید به جلسات مقطعی و توافق‌های غیرشفاف محدود بماند. این هماهنگی باید بر اهداف مشترک، تقسیم مسئولیت روشن و ارزیابی مستمر نتایج استوار باشد.

یکی از مهم‌ترین آزمون‌های این هماهنگی، اصلاح نظام بودجه‌ریزی است. هنگامی که درآمد‌های دولت تحت فشار قرار می‌گیرد، تأمین کسری بودجه از مسیر‌های تورم‌زا می‌تواند هزینه بحران را به کل جامعه منتقل کند. تورم در این معنا تنها یک شاخص اقتصادی نیست؛ سازوکاری برای کاهش قدرت خرید و انتقال نابرابر هزینه‌هاست. خانوار‌هایی که درآمدشان متناسب با افزایش قیمت‌ها رشد نمی‌کند، معمولاً امکان کمتری برای محافظت از دارایی و مصرف خود دارند. به همین دلیل، انضباط مالی باید در مرکز اصلاح حکمرانی قرار گیرد: بازنگری در هزینه‌های کم‌اولویت، شفاف‌سازی تعهدات دولت، اصلاح معافیت‌های غیرضروری و کاهش وابستگی بودجه به درآمد‌های پرنوسان، از جمله اقداماتی است که می‌تواند فشار بر منابع عمومی را کاهش دهد.

این اصلاحات البته زمانی پایدار خواهند بود که به حذف شتاب‌زده خدمات عمومی و انتقال بار مالی به گروه‌های آسیب‌پذیر منجر نشوند.

در همین نقطه، عدالت اجتماعی از یک ملاحظه اخلاقی به یک ضرورت حکمرانی تبدیل می‌شود. جامعه‌ای که هزینه‌های بحران را ناعادلانه توزیع‌شده می‌بیند، به‌تدریج اعتماد خود را به تصمیم‌های عمومی از دست می‌دهد. حمایت از خانوار‌های کم‌درآمد باید هدفمند، قابل ارزیابی و متناسب با شدت فشار تورمی باشد. سیاست‌های حمایتی فراگیر و غیرهدفمند، به‌ویژه هنگامی که منابع محدودند، ممکن است بخش بزرگی از منابع را به کسانی اختصاص دهند که نیاز کمتری به حمایت دارند.

در مقابل، نظام حمایت اجتماعی کارآمد باید بتواند منابع را به گروه‌هایی برساند که در برابر افزایش هزینه خوراک، مسکن، درمان و حمل‌ونقل آسیب‌پذیرترند. مهم‌تر از شکل حمایت، قابلیت اجرای آن و تناسبش با منابع واقعی دولت است.

سومین ضرورت، بازتعریف رابطه دولت با بخش خصوصی است. در شرایط محاصره اقتصادی، بنگاه‌های داخلی می‌توانند در حفظ اشتغال، جایگزینی بخشی از واردات و توسعه بازار‌های صادراتی نقش مهمی ایفا کنند؛ اما این ظرفیت تنها در محیطی شکوفا می‌شود که قواعد اقتصادی تا حد معقولی قابل پیش‌بینی باشند. تولیدکننده‌ای که نمی‌داند مقررات صادراتی، دسترسی به مواد اولیه یا شرایط قیمت‌گذاری او در ماه آینده چگونه تغییر خواهد کرد، برای سرمایه‌گذاری بلندمدت انگیزه کمتری خواهد داشت.

حمایت از تولید، بنابراین، نباید صرفاً به اعطای تسهیلات یا ایجاد محدودیت برای واردات تقلیل یابد. ثبات مقررات، رقابت منصفانه، کاهش امتیاز‌های انحصاری و دسترسی شفاف به فرصت‌های اقتصادی، بخش مهم‌تری از سیاست صنعتی مؤثر را تشکیل می‌دهند.

البته کاهش وابستگی به خارج نیز نباید با تصور خودکفایی در همه حوزه‌ها اشتباه گرفته شود. هیچ اقتصادی نمی‌تواند بدون توجه به مزیت‌های نسبی، هزینه فرصت و نیاز به فناوری، همه نیاز‌های خود را به‌صرفه در داخل تولید کند. راهبرد واقع‌بینانه، متنوع‌سازی شرکای تجاری، تقویت صادرات غیرنفتی، توسعه ظرفیت‌های رقابت‌پذیر داخلی و کاهش تمرکز بر مسیر‌های محدود درآمدی است. هرچه روابط تجاری و منابع درآمدی متنوع‌تر باشند، اختلال در یک مسیر کمتر می‌تواند کل اقتصاد را تحت تأثیر قرار دهد. این هدف نیز بدون دیپلماسی اقتصادی فعال و ارزیابی واقع‌بینانه محدودیت‌های بین‌المللی دست‌یافتنی نخواهد بود.

با این همه، اصلاح سیاست‌ها بدون اصلاح سازوکار پاسخ‌گویی ناقص می‌ماند. اگر نهاد‌های تصمیم‌گیر در برابر نتایج سیاست‌های خود مسئولیت روشنی نداشته باشند، شکست‌های مکرر می‌توانند به جای آنکه زمینه یادگیری نهادی را فراهم کنند، به تکرار همان تصمیم‌ها بینجامند. انتشار عمومی گزارش عملکرد، دسترسی پژوهشگران و نهاد‌های مستقل به داده‌های اقتصادی، ارزیابی سیاست‌ها پیش و پس از اجرا و فراهم‌کردن امکان نقد کارشناسی، ابزار‌هایی برای افزایش کیفیت تصمیم‌گیری‌اند. شفافیت در اینجا امتیازی تزئینی نیست؛ روشی برای کاهش خطای سیاست‌گذار، محدودکردن تعارض منافع و افزایش اعتماد عمومی است.

در نهایت، باید پذیرفت که حکمرانی در دوران محاصره اقتصادی با انتخاب‌های دشوار و محدودیت‌های واقعی روبه‌روست. هیچ بسته سیاستی نمی‌تواند در کوتاه‌مدت تمام آثار تحریم، تورم، کاهش سرمایه‌گذاری و نااطمینانی را از میان ببرد. با این حال، میان دولتی که محدودیت‌ها را صرفاً به‌عنوان توجیهی برای تصمیم‌های اضطراری می‌بیند و دولتی که از همان محدودیت‌ها برای اصلاح اولویت‌ها، افزایش شفافیت و بازسازی اعتماد استفاده می‌کند، تفاوتی اساسی وجود دارد. محاصره اقتصادی ممکن است منابع یک کشور را محدود کند، اما ضرورتاً آن را از امکان انتخاب‌های بهتر محروم نمی‌سازد.

آزمون اصلی نظام سیاست‌گذاری ایران این نیست که چگونه می‌تواند بدون تغییر در شیوه حکمرانی، فشار بیشتری را تحمل کند؛ بلکه این است که چگونه می‌تواند با تصمیم‌های دقیق‌تر، قواعد باثبات‌تر، توزیع عادلانه‌تر هزینه‌ها و پاسخ‌گویی بیشتر، آسیب‌پذیری کشور را کاهش دهد. عبور پایدار از بحران نه صرفاً با توزیع منابع محدود، بلکه با اصلاح نهاد‌هایی ممکن می‌شود که درباره نحوه استفاده از این منابع تصمیم می‌گیرند. در شرایط محاصره اقتصادی، کیفیت حکمرانی دیگر موضوعی در حاشیه اقتصاد نیست؛ بخشی از خودِ ظرفیت اقتصادی کشور است.