پروژه‌های نیمه‌تمام | مسئله فقط کمبود اعتبار نیست

امیر خسروی - تحلیلگر و پژوهشگر مالیه عمومی و حکمرانی مالی و داده مبنا؛ پروژه‌های نیمه‌تمام سال‌هاست یکی از مسائل مزمن سرمایه‌گذاری عمومی در ایران است. معاون وزیر کشور در مهر ۱۴۰۵ از وجود حدود ۷۳ هزار پروژه نیمه‌تمام با ارزشی حدود ۹ هزار همت خبر داده است. همین ارقام نشان می‌دهد که مسئله را نمی‌توان صرفاً با کمبود اعتبار توضیح داد؛ زیرا وقتی حجم بزرگی از منابع عمومی سال‌ها در پروژه‌های ناتمام قفل می‌شود، باید درباره کیفیت تصمیم‌هایی که به ایجاد و ادامه این پروژه‌ها انجامیده نیز پرسید.

پرسش مهم‌تر این است: اگر امروز همه اطلاعات یک پروژه را در اختیار داشته باشیم، آیا همان تصمیمی را می‌گیریم که روز نخست گرفتیم؟

اگر پاسخ درباره بخشی از پروژه‌ها منفی باشد، تزریق اعتبار بیشتر لزوماً راه‌حل نیست؛ ممکن است فقط هزینه تصمیمی را افزایش دهد که مفروضات اولیه آن در طول زمان تغییر کرده است.

هر پروژه عمومی حاصل زنجیره‌ای از تصمیم‌هاست؛ از تشخیص نیاز و برآورد هزینه و زمان گرفته تا انتخاب روش اجرا، تأمین اعتبار، انعقاد قرارداد و ادامه یا توقف پروژه. در طول این مسیر، قیمت‌ها، منابع، فناوری، تقاضای اجتماعی و حتی ضرورت اولیه پروژه ممکن است تغییر کند؛ بنابراین گزارش‌کردن «درصد پیشرفت» به‌تنهایی برای تصمیم‌گیری کافی نیست.

فرض کنید پروژه‌ای با برآورد اولیه ۵۰۰ میلیارد تومان و زمان اجرای چهار سال آغاز شده است. اکنون هشت سال گذشته، پروژه فقط ۶۰ درصد پیشرفت دارد و هزینه تکمیل آن، به دلیل تغییر شرایط، چند برابر برآورد اولیه شده است. در این نقطه، پرسش حکمرانی فقط این نیست که «چقدر اعتبار دیگر لازم است؟» پرسش مهم‌تر این است که با اطلاعات امروز، ادامه این پروژه همچنان بهترین گزینه برای مصرف منابع عمومی است یا گزینه‌های دیگری مانند اصلاح، ادغام یا توقف باید بررسی شود؟

اینجاست که نگاه ادوارد دمینگ می‌تواند به‌عنوان یک لنز تحلیلی به کار آید.

۱) دمینگ چه چیزی به مسئله اضافه می‌کند؟

ادوارد دمینگ، نظریه‌پرداز علم مدیریت، در «نظام دانش عمیق» خود چهار حوزه را به‌هم‌پیوسته می‌داند: نگاه سیستمی، شناخت تغییرپذیری، نظریه شناخت و روان‌شناسی. این چهار حوزه قرار نیست یک فرمول برای حل پروژه‌های نیمه‌تمام باشند؛ بلکه کمک می‌کنند مسئله را فراتر از یک گزارش مالی یا عمرانی ببینیم.

نگاه سیستمی یادآوری می‌کند که عملکرد یک پروژه فقط محصول عملکرد پیمانکار نیست؛ برنامه‌ریزی، بودجه، دستگاه اجرایی، نظام تأمین مالی، مقررات، نظارت و حتی روابط میان این اجزا بر نتیجه اثر می‌گذارند.

اما شاید مهم‌تر از آن، شناخت تغییرپذیری باشد. هر انحرافی را نباید به یک مدیر، پیمانکار یا پروژه نسبت داد. باید دید علت، عام و ناشی از ساختار سیستم است یا علت خاص همان پروژه. اگر تأخیر پروژه‌های متعددی از یک الگوی مشترک در تأمین مالی یا فرایند‌های اداری ناشی شود، مسئله‌ای سیستمی داریم و راه‌حل آن نیز باید در سطح سیستم جست‌و‌جو شود. اگر مشکل به شرایط خاص یک پروژه مربوط باشد، باید همان پرونده و تصمیم‌های آن پروژه را بررسی کرد. تمایز میان این دو، مانع از آن می‌شود که برای همه پروژه‌های نیمه‌تمام یک نسخه واحد بپیچیم.

«نظریه شناخت» نیز یک سؤال ساده، اما بنیادی مطرح می‌کند: از کجا می‌دانیم آنچه مبنای تصمیم ماست هنوز معتبر است؟ اطلاعاتی که هنگام تصویب پروژه درست بوده، الزاماً پس از پنج یا ده سال نیز معتبر نیست؛ و در نهایت، روان‌شناسی یادآوری می‌کند که تصمیم‌های عمومی در خلأ گرفته نمی‌شوند. پروژه‌ای که سال‌ها در بودجه بوده، برای دستگاه اجرایی، پیمانکار، منطقه و ذی‌نفعان خود، تعهد و انتظار ایجاد کرده است؛ بنابراین تصمیم به ادامه، ادغام یا توقف، صرفاً یک محاسبه فنی نیست. «پرونده تصمیم» باید بتواند هزینه ادامه‌دادن، هزینه توقف‌کردن و پیامد‌های هر دو گزینه را کنار هم قرار دهد تا تصمیم‌گیرنده به‌جای دفاع از گذشته، درباره بهترین گزینه برای آینده تصمیم بگیرد.

۲) از «گزارش پروژه» به «پرونده تصمیم»

اگر مسئله را فقط با شاخص‌هایی مانند درصد پیشرفت، اعتبار تخصیص‌یافته و میزان هزینه‌کرد بسنجیم، بخش مهمی از واقعیت پروژه دیده نمی‌شود. آنچه برای حکمرانی اهمیت دارد این است که بدانیم تصمیم اولیه بر چه مفروضاتی گرفته شد، کدام‌یک از آن مفروضات تغییر کرده، چه میزان منابع تاکنون مصرف شده، برای تکمیل پروژه چه منابعی لازم است و با اطلاعات امروز چه گزینه‌هایی پیش روی تصمیم‌گیرنده قرار دارد.

از همین‌جا می‌توان از «گزارش پروژه» به «پرونده تصمیم» رسید؛ پرونده‌ای که صرفاً گذشته پروژه را ثبت نمی‌کند، بلکه امکان بازبینی تصمیم را در طول عمر پروژه فراهم می‌سازد. در این پرونده باید توجیه اولیه، برآورد هزینه و زمان، منابع مصرف‌شده، پیشرفت واقعی، تعهدات ایجادشده، هزینه باقی‌مانده، تغییر شرایط و در صورت لزوم گزینه‌هایی مانند ادامه، اصلاح، ادغام، انتقال یا توقف پروژه در کنار یکدیگر قرار گیرد.

اهمیت این رویکرد زمانی بیشتر می‌شود که بدانیم همه پروژه‌های نیمه‌تمام مسئله یکسانی ندارند. بعضی ممکن است به دلیل مشکلات عمومی و تکرارشونده در نظام تأمین مالی یا اجرای پروژه متوقف شده باشند؛ برخی دیگر ممکن است با مسئله‌ای خاص در طراحی، برآورد، اجرا یا ضرورت اولیه خود مواجه شده باشند. این همان جایی است که تمایز میان «علت‌های عام» و «علت‌های خاص» در نگاه دمینگ اهمیت پیدا می‌کند. بنابراین، پیش از هر تصمیم، باید مشخص شود با یک مسئله سیستمی روبه‌رو هستیم یا با مسئله‌ای که به خود پروژه و تصمیم‌های مرتبط با آن بازمی‌گردد.

اما داشتن پرونده به‌تنهایی کافی نیست. باید مشخص شود کدام پروژه‌ها و در چه مقطعی نیازمند بازبینی تصمیم هستند. برای پروژه‌های موجود، می‌توان بر اساس معیار‌هایی مانند منابع مصرف‌شده، هزینه باقی‌مانده، تعهدات، اهمیت پروژه، مدت توقف و میزان تغییر در مفروضات اولیه، پروژه‌هایی را که تصمیم‌گیری درباره آنها آثار مالی قابل‌توجهی دارد برای بررسی عمیق‌تر انتخاب کرد. در اینجا، کمیته یا سازوکار ملی می‌تواند نقش هماهنگ‌کننده و تصمیم‌سازی داشته باشد؛ نه اینکه جایگزین مراجع قانونی تصمیم‌گیر شود.

به بیان دیگر، کمیته ملی نباید محل بررسی همه ده‌ها هزار پروژه باشد؛ باید محل بررسی پروژه‌هایی باشد که خطای تصمیم درباره آنها هزینه عمومی قابل‌توجهی ایجاد می‌کند. آستانه‌های کمی این بررسی نیز می‌تواند از پیش در مقررات تعیین و متناسب با شرایط بازنگری شود. پروژه‌های کوچک‌تر یا کم‌ریسک‌تر نیز می‌توانند با همین منطق، در سطح دستگاه یا استان تعیین تکلیف شوند.

این سازوکار نباید فقط برای پروژه‌هایی که امروز نیمه‌تمام شده‌اند طراحی شود. اگر قرار باشد از تجربه پروژه‌های گذشته یاد بگیریم، باید در پروژه‌های جدید و در حال اجرا نیز یک «نظام هشدار و ارجاع» وجود داشته باشد؛ سامانه‌ای که تغییرات معنادار در هزینه، زمان، پیشرفت، تقاضا یا مفروضات اولیه را شناسایی و پس از اعتبارسنجی، موضوع را برای بازبینی به مرجع مسئول ارجاع دهد. سامانه قرار نیست به جای مدیر تصمیم بگیرد؛ وظیفه آن این است که اطلاعات مهم، پیش از آنکه به بحران تبدیل شوند، وارد فرایند تصمیم‌گیری شوند.

در این صورت، «پرونده تصمیم» فقط یک ابزار بایگانی نخواهد بود؛ به حلقه‌ای میان اطلاعات، تصمیم و یادگیری تبدیل می‌شود. می‌توان حتی برای سنجش عملکرد این حلقه، «نرخ تبدیل اطلاعات به تصمیم اصلاحی» و پس از آن «نرخ تحقق تصمیم اصلاحی» را اندازه‌گیری کرد؛ یعنی ببینیم چه میزان از اطلاعات مهم واقعاً به بازبینی تصمیم انجامیده و چه میزان از تصمیم‌های اصلاحی نیز به اقدام قانونی و اجرایی تبدیل شده‌اند.

این همان نقطه‌ای است که حکمرانی مالی داده‌مبنا از صرف داشتن داده فراتر می‌رود: داده باید بتواند تصمیم را به‌موقع به بازبینی بکشاند و نتیجه تصمیم نیز باید به دانش تصمیم بعدی تبدیل شود.