چرا قوانین حمایتی نتیجه عکس می‌دهد؟

استراتژی کلی اقتصاد ایران اگرچه حمایت از تولید را دنبال می‌کند، اما در باطن این‌گونه نیست. تصویب انبوه قوانین حمایت‌گرا در ایران نتیجه معکوس به دنبال داشته است، این مشکل به دلیل نگاه بخشی و بوروکراتیک در تصمیم قوانین کشور است که ثمره آن به حمایت از تولید منجر نمی‌شود. رویکردها و روش‌های حمایت از تولید در 6 قانون برنامه توسعه کشور در گزارشی پژوهشی بررسی شد. ارزیابی روند قانونی حاکی است طی اجرای برنامه‌های توسعه‌ای، 358 حکم مربوط به حمایت از تولید در انواع بیست‌گانه رقم خورده است، اما نوع حمایت‌ها و بخش‌های حمایت شده نشان‌دهنده وجود «تشتت آرا در سیاست‌گذاران»، «نبود یک نگرش منظم و واحد درباره راهکارهای رشد تولید داخلی»، «فقدان وجود یک استراتژی مشخص توسعه صنعتی»، «نبود یک نهاد مرکزی مدیریت‌کننده و تعیین‌کننده نوع حمایت‌ها» است. بررسی‌ها نشان می‌دهد تصویب انبوه قوانین و مقررات صرفا بخشی از منظومه ضروری برای تحقق حاکمیت قانون است و نه تنها برای حمایت از تولید کافی نیست، بلکه باید بستر و زمینه اجرای «عادلانه و بی‌طرفانه» این قوانین را در نظر داشت تا بتوان به نتیجه مطلوب دست یافت. یافته‌های این تحلیل پژوهشی نشان می‌دهد زمانی قوانین تصویب‌شده برای حمایت از تولید به نتیجه مطلوب خواهند رسید که سه پارامتر «درک روشن قانون‌گذار از منافع تولیدکنندگان»، «ارجحیت منافع ملی و عمومی بر منافع بخشی» و «اعمال قوانین بدون تبعیض و اعمال سلیقه شخصی» در نظر گرفته شود.

بیراهه نیست اگر بگوییم دغدغه اصلی این روزهای سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران کشور، حمایت از تولید ملی است؛ دغدغه‌ای که به باور تحلیلگران اقتصادی با تقویت تولید «رقابت‌پذیر» و «دانش‌بنیان» می‌توان شاخص‌های اقتصادی، به‌ویژه اشتغال را بهبود بخشید و اقتصاد کشور را در مقابل شوک‌های داخلی و خارجی مصون نگه داشت. در تازه‌ترین گزارش «مرکز پژوهش‌های مجلس» روند حمایت از تولید طی برنامه اول تا ششم توسعه مورد بررسی قرار گرفته است. براین اساس انواع حمایت‌ها از تولید به 20 نوع دسته‌بندی شده‌اند که عبارتند از حمایت‌های «ارزی»، «بیمه‌ای»، «تامین مالی»، «ترجیحی»، «تشکیلاتی»، «تضمین خرید محصولات»، «تعرفه‌ای»، «دسترسی به بازار»، «دیپلماتیک»، «رسانه‌ای-تبلیغاتی»، «رقابت و تسهیل ورود»، «زیرساختی»، «فنی و آموزشی»، «قضایی»، «کلی»، «مالکیت معنوی»، «مالیاتی»، «مقرراتی»، «منطقه‌ای» و «یارانه نهاده‌ها». یافته‌های این پژوهش حاکی است که از مجموع (872) قانون مصوب در برنامه توسعه اول تا ششم، 160 ماده (حدود یک‌پنجم؛ 18 درصد) به حمایت از تولید اختصاص داده شده است. بیشترین مواد حمایت از تولید در قانون برنامه چهارم توسعه (25 درصد) و کمترین این نوع حمایت در قانون برنامه اول (15 درصد) مقرر شده است. علاوه بر این، 358 حکم مربوط به حمایت از تولید در انواع 20‌گانه در 6 قانون برنامه توسعه وجود دارد که بیشترین احکام حمایت از تولید در قانون برنامه چهارم توسعه (98 حکم) و کمترین احکام با هدف مورد بحث در قانون برنامه اول توسعه (11حکم) مقرر شده است. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد بیشترین نوع حمایت، «حمایت از طریق تامین مالی» در مجموع 79 حکم؛ 22 درصد و کمترین نوع حمایت، «حمایت دسترسی به بازار» در مجموع 2 حکم؛ یک درصد بوده است. به این ترتیب، به لحاظ کمی، قانون‌گذاران در برنامه‌های شش‌گانه، حدود یک پنجم از احکام حمایت از تولید را به تامین مالی به‌ویژه از طریق تسهیلات بانکی به تولید اختصاص داده‌اند.

حامیان بیست‌گانه

براساس این گزارش یکی از راه‌های درک و تحلیل نوع حمایت سیاست‌گذار از تولید، آسیب‌شناسی حمایت‌ها و بررسی نقش واقعی آنها در رونق تولید تبیین رویکرد قانون‌گذار در این خصوص است. در نظام حقوقی ایران، این رویکرد به‌ویژه در قالب قوانین برنامه توسعه تجلی می‌یابد. دولت نیز باید براساس ریل‌گذاری که در بازه پنج‌ساله از سوی قانون‌گذار صورت گرفته است، برنامه‌ها و سیاست‌های اعلامی را پیش برد. در این میان مقوله حمایت از تولید از منظرهای مختلف و در تقاطع علومی از جمله مدیریت، حقوق، سیاست و همچنین رویکردهای بین‌رشته‌ای به ویژه اقتصاد سیاسی و حقوق اقتصادی طبقه‌بندی می‌شود. در این پژوهش، 20 نوع حمایت که در متن احکامی برنامه‌های پنج‌ساله اول تا ششم مطرح شده‌اند، استخراج و بررسی شده است. حمایت اول، «حمایت ارزی» است که منظور از آن حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری از طریق تخصیص ارز با نرخی کمتر از نرخ بازار آزاد یا تسهیلاتی برای نقل و انتقالات ارزی است. در گام دوم «حمایت بیمه‌ای» قرار دارد که هرگونه کمک دولت به پوشش گسترده‌تر بیمه‌ای و ارائه خدمات بیمه‌ای برای حمایت از تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی با عنوان حمایت بیمه‌ای مانند بیمه محصولات کشاورزی را شامل می‌شود. شایع‌ترین نوع حمایت از تولید توسط دولت‌ها، از طریق «حمایت تامین مالی» به‌ویژه از طریق تسهیلات بانکی صورت می‌گیرد؛ تسهیلاتی که براساس اولویت‌ها، نیازها و سیاست‌های هر دولت به بخش‌ها یا همه کسب‌وکارها اختصاص می‌یابد. این نوع حمایت که در پله سوم حمایتی قرار گرفته به منظور پشتیبانی از تولید، به‌کارگیری امکانات تولیدی داخل کشور و حمایت از تولیدات داخلی انجام شده است.

در مواردی دیگری هم دولت مکلف شده است در راستای حمایت از تولید، رویه‌های تبعیض‌آمیز و ترجیحی به نفع تولیدکنندگان داخلی را در پیش بگیرد که به آن «حمایت ترجیحی» گفته می‌شود. مواردی از قبیل مکلف بودن دولت به خرید از داخل (ماده (87) قانون برنامه سوم توسعه)، یکی از مهم‌ترین حمایت‌های ترجیحی بوده است. «حمایت‌ تشکیلاتی» پنجمین نوع از حمایت محسوب می‌شود. براساس این گزارش آنچه بسیار در کشور شایع است، ایجاد کمیسیون، شورا، سازمان و نهاد برای پیشبرد امور است که به کُندی صورت می‌گیرد. حمایت از تولید نیز یکی از ضرورت‌هایی است که همواره در تشکیل و تاسیس انواع نهادها مورد توجه قانون‌گذار قرار گرفته که از آن به‌عنوان حمایت تشکیلاتی یاد شده است.اما در موادی، حمایت دولت از تولید از طریق تضمین خرید محصولات داخلی صورت می‌گیرد. «حمایت تضمین خرید محصولات» که در ششمین نوع حمایتی قرار گرفته در سال‌های گذشته بیشتر مورد توجه بوده است. «حمایت تعرفه‌ای» و «حمایت دسترسی به بازار» به ترتیب هفتمین و هشتیمن نوع حمایت از تولیدکنندگان در کشور هستند. در حمایت تعرفه‌ای اقسام مختلفی از تعیین تعرفه حقوق گمرکی و سود بازرگانی برای حمایت از تولیدکنندگان داخلی تعریف شده، این در حالی است که در حمایت دسترسی به بازار، تمهیداتی برای تولیدکنندگان کالاها و خدمات به دسترسی و مذاکره تجاری با خریداران بالقوه محصولات از سوی دولت فراهم شده است. «حمایت دیپلماتیک» هم در مواردی که در حمایت از تولید داخلی در عرصه بین‌المللی و منطقه‌ای نیاز به رایزنی و مذاکره وجود دارد، وزارت امور خارجه و نهادهای مربوطه به یاری تولیدکنندگان خواهند آمد.

دهمین نوع حمایت «حمایت رسانه‌ای- تبلیغاتی» است که براساس آن گاهی قانون‌گذار در قوانین برنامه توسعه، مفادی را به رویکردهای حمایتی رسانه‌ای-تبلیغاتی از تولید اختصاص می‌دهد. البته با توجه به آنکه قانون‌گذار نمی‌تواند در چارچوب قانون اساسی، مستقیما تکلیفی را برای صداوسیما مقرر کند، اتخاذ و اجرای چنین حمایت‌های رسانه‌ای نیازمند هماهنگی‌های کلان سیاسی است. «حمایت رقابت و تسهیل ورود داوطلبان کسب‌وکار به بازارهای مورد علاقه» یکی از موثرترین راهکارها برای رقابتی کردن اقتصاد محسوب می‌شود که یازدهمین نوع حمایت از تولیدکنندگان است. در جایگاه بعدی «حمایت زیرساختی»، «حمایت فنی و آموزشی» و «حمایت قضایی» قرار دارد. در مواردی که قانون‌گذار از طریق مکلف کردن دولت به ایجاد تاسیسات و زیرساخت‌‌های فیزیکی و اجرای طرح‌های زیرساختی به حمایت از تولید می‌پردازد، با عنوان حمایت زیرساختی دسته‌بندی شده است. همچنین هر نوع حمایت از تولید و ارتقای دانش و فناوری، آموزش نیروی انسانی، اعزام کارشناس متخصص، تدابیر تحقیقاتی و پژوهشی و به‌طور کلی امور مربوط به ارتقای فناوری تولید، در زمره حمایت‌های فنی و آموزشی قرار گرفته‌اند. در موارد معدودی هم در قوانین برنامه توسعه، تکالیفی برای قوه قضائیه در جهت حمایت از سرمایه‌گذاران و تولیدکنندگان مقرر شده که با عنوان حمایت قضایی از آنان یاد شده است.از سوی دیگر برخی مفاد حمایتی قوانین توسعه حاوی احکام دقیق و قابل ارزیابی نیستند و اغلب ضمانت اجرای روشنی هم ندارند و به‌ نوعی، «حمایت کلی» محسوب می‌شوند.

در واقع در این نوع احکام قانونی، سیاست‌هایی در قالب جملاتی کلی بیان می‌شوند که دقیقا نمی‌توان از آنها حکمی لازم‌الاجرا و تکلیفی عینی برای دولت استخراج کرد. یکی از مشخصه‌های اصلی حمایت «کلی» آن است که حکم به‌گونه‌ای تنظیم شده که نمی‌توان ارزیابی عینی و قابل سنجش و همچنین قابل اجماع توسط صاحب‌نظران، قانون‌گذاران و مجریان، از اجرا یا عدم اجرای آن حکم ارائه داد. به‌ عبارت دیگر، اصطلاحاتی نامفهوم یا تفسیرپذیر، غیرقابل سنجش یا بدون شاخص، مبهم یا دارای مفاهیم مختلف و قابل بیان در همه زمان‌ها و مکان‌ها به‌کار برده می‌شود که قابلیت اجرایی‌سازی آنها به‌شدت محل تردید است. «حمایت از مالکیت معنوی» نیز یکی دیگر از روش‌های پشتیبانی از تولید محسوب می‌شود که به نوعی حمایت از نشان‌های تجاری و همچنین مالکیت معنوی ثبت شده فعالان اقتصادی است. «حمایت مالیاتی»، «حمایت مقرراتی»، «حمایت منطقه‌ای» و «حمایت یارانه نهاده‌ها» 4 ضلع آخر حمایت از تولیدکنندگان هستند. در حمایت مالیاتی انواع تخفیف‌ها، معافیت‌ها و بخشودگی مالیاتی در قوانین به منظور حمایت از فعالان اقتصادی در نظر گرفته شده است. اما یکی از مهم‌ترین تمایزها و کارکردهای قانون برنامه توسعه، مکلف کردن دولت به تهیه و ارائه لوایح و دیگر مقرراتی است که با اهداف خاص برنامه‌ای صورت می‌گیرد.

در موضوع حمایت از تولید نیز بسیاری از مواد قوانین برنامه توسعه، ارائه لوایح خاص یا تدوین و ابلاغ برنامه‌های خاص حمایتی از سوی دولت را پیش‌بینی کرده‌اند. مجموع چنین تدابیری با عنوان«حمایت مقرراتی» دسته‌بندی شده است. در «حمایت منطقه‌ای» هم قانون‌گذار به‌منظور جبران عقب‌ماندگی برخی مناطق محروم کشور و برقراری تعادل‌های منطقه‌ای، سیاست‌هایی را با رویکرد تبعیض مثبت اعمال می‌کند. این رویه درخصوص تدابیر حمایتی خاص درخصوص تولید نیز صورت می‌گیرد. اما در بیستمین نوع حمایتی، انواع و اقسام یارانه‌ها برای نهاده‌هایی که در راستای ارتقای تولید ملی به تولیدکنندگان و فعالان اقتصاد گام برداشته، تعلق می‌گیرد که در دسته‌بندی «حمایت یارانه نهاده‌ها» قرار گرفته است. یافته‌های این گزارش نشان می‌دهد قوانین تصویب شده برای حمایت از تولید برای اینکه به نتیجه مطلوب مدنظر برسد، به محیط و شرایط خاصی نیاز دارد؛ شرایطی که باید برای رسیدن به آن به سه پارامتر توجه بیشتری شود. در وهله نخست، قانون‌گذار باید درک روشنی از منافع ملی و به تبع آن، منافع جمعی تولیدکنندگان داشته باشد و این منافع برای وی قابل تشخیص است. در وهله دوم؛ گروه‌های منفعت‌جوی خاص (بخش‌های غیرمولد و رانت‌جویان) در تصویب و اجرای نابرابر این قوانین و مقررات، اعمال نفوذ و فشار نکنند و بالاخره در وهله آخر؛ قوه مجریه و نظام اداری نیز بدون تبعیض و اعمال سلیقه شخصی، قوانین را اعمال کنند، یعنی قوانین به‌صورت برابر برای همه اجرا شوند. اما جدای از مسائل مربوط به کیفیت قوانین در نظام قانون‌گذاری ایران از لحاظ رعایت اصول قانون‌گذاری در مراحل پیش از تصویب، در حین تصویب و پس از تصویب، می‌توان عدم تحقق اراده قانون‌گذار در حمایت از تولید را از منظر اقتصاد سیاسی نیز مورد توجه قرار داد. به‌نظر می‌رسد مشکل اصلی در کشورهایی نظیر ایران، به بستر و ساختار انگیزه‌های سیاسی و اقتصادی بازمی‌گردد؛ به این معنا که اگر احتمال برود یک قانون یا مقرره، منافع سیاسی و اقتصادی صاحبان قدرت را تهدید کند آن قانون یا به تصویب نمی‌رسد و اگر هم تصویب شود، به‌نحو مناسب پیاده یا واقعا اجرایی نمی‌شود و بهانه‌های متعدد برای اجرا نشدن آن مطرح می‌شود.

برعکس، اگر یک قانون یا مقرره‌ای با منافع محسوس ذی‌نفعان سیاسی کلیدی و مجریان قانون همسو باشد، احتمال بالایی وجود دارد که تنفیذ و اجرا شود. وقتی قوانین با ابهام و قابلیت تفسیرهای متعدد تدوین می‌شوند، این احتمال وجود دارد که به‌نحو گزینشی، مطابق با منافع سیاسی و اقتصادی شخصی و گروهی، اجرا شوند. به‌عبارت روشن‌تر، در چنین حالتی، اجرای قوانین در بستر ساختار انگیزش سیاسی و اقتصادی معنا پیدا می‌کند و این منافع سیاسی و اقتصادی است که تعیین می‌کند کدام قانون اجرا شود و کدام قانون اجرا نشود. نتیجه اینکه در کشورهای در حال توسعه مانند ایران، مشکل اصلی به فقدان حاکمیت قانون بازمی‌گردد. حاکمیت قانون به‌معنای این است که قوانین، شفاف و قابل‌ پیش‌بینی باشند و به‌نحوی برابر بر همگان بدون توجه به درجه نفوذ و قدرت سیاسی و اقتصادی اشخاص اعمال شوند. مساله دیگر، به ظرفیت و توانایی حکومت مربوط می‌شود؛ دولت‌های ضعیف و فاقد ظرفیت که نمی‌توانند خدمات و حمایت‌های ضروری را در اختیار جامعه بگذارند، یکی از علل اصلی کم‌رشدی و عقب‌ماندگی کشورها محسوب می‌شوند. بدون نظام اداری قوی و سالم، مقررات و اجرای آنها به‌درستی صورت نمی‌گیرد و بنگاه‌های اقتصادی به‌سختی و با هزینه زیاد قادر به فعالیت هستند. علاوه بر این، بدون وجود دادگاه‌های صالح و کارآمد، هیچ تضمینی نیست که کارآفرینان و نوآوران موفق شوند پاداش زحمات و ایده‌های نو خود را مطالبه و دریافت کنند.