الزامات تهیه لایحه بودجه ۱۳۹۶

به نوشته تعادل ،  با توجه به آثار تحریم‌های بین‌المللی بر اقتصاد کشور همچنین کاهش میزان صادرات و قیمت‌های نفت خام در بازارهای جهانی همچنان شاهد تداوم اثرات منفی این عوامل به ‌خصوص بر بودجه سالانه کشور هستیم.از طرف دیگر با مدیریت نادرست صندوق‌های بازنشستگی و تحمیل بار مالی بر این صندوق‌ها از طرف نهادهایی مانند مجلس شورای اسلامی نه ‌تنها کارمندان دولت بلکه بازنشستگان نیز تا حدود زیادی حقوق‌بگیر دولت شده‌اند. اگر آحاد مردم را نیز در موضوع یارانه‌های نقدی به جمع فوق اضافه کنیم، می‌توان گفت کارکرد غالب دولت در حوزه بودجه پرداخت حقوق و مزایا به مردم شده است.

در این صورت جدا از اهداف اصلی مانند توزیع عادلانه ثروت‌های بین‌نسلی به دلیل ناکافی بودن منابع مالی قادر به ایفای نقش توسعه‌یی خود در اقتصاد نیست. با این همه با اینکه عدو باید سبب خیر می‌شد و در شرایط تنگنای مالی دست به اصلاحات ساختاری می‌زد اما متاسفانه دولت در حوزه بودجه‌ریزی دچار روزمرگی شد و درحالی که دوره چهار ساله نزدیک به اتمام است، هیچ میراث ماندگاری به ‌یادگار نگذاشته است. با مقدمه فوق ابتدا تصویری از عملکرد بودجه عمومی در سال 1394 ارائه می‌دهیم سپس برآوردی از عملکرد بودجه سال جاری ارائه خواهیم داد و در انتها چشم‌اندازی از منابع و مصارف عمومی در سال 1396 طرح خواهیم کرد.

 تصویری از بودجه سال 1395

منابع و مصارف عمومی در سال جاری برابر 294هزار میلیارد تومان مصوب شده است. قرار است برای تامین این میزان منابع 157هزار میلیارد تومان درآمد(شامل 104هزار میلیارد تومان مالیات) 79هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌یی(شامل 68 هزار میلیارد تومان فروش نفت خام و میعانات) و 58 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی(شامل 40هزار میلیارد تومان فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه اسلامی) حاصل شود. طبق ارقام مصوب قرار است، منابع حاصل شده به ترتیب 213هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات هزینه‌یی(جاری) 57 هزار میلیارد تومان صرف تملک دارایی‌های سرمایه‌یی(طرح‌های عمرانی) و 23هزار میلیارد تومان صرف تملک دارایی‌های مالی(بازپرداخت دیون و بدهی‌ها) شود.

در سال جاری(1395) لایحه اصلاحیه بودجه تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که با تغییراتی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

در مجموع سقف منابع و مصارف عمومی باید به اندازه 108هزار میلیارد تومان افزایش می‌یافت یعنی منابع و مصارف جدید 402هزار میلیارد تومان می‌بود اما متاسفانه هیچ‌یک از این اصلاحات در قانون بودجه صورت نگرفت.

 عملکرد بودجه در 6 ماهه اول سال 1395

در6ماهه اول سال حدود 92هزار میلیارد تومان منابع حاصل شده است. این میزان منابع در مقایسه با رقم مصوب 6 ماهه خود (147هزار میلیارد تومان) حدود 37درصد انحراف دارد. در بین اجزای مهم منابع در 6 ماهه اول سال عواید حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی با 93درصد تحقق و درآمدهای عمومی با 74درصد تحقق بیشترین میزان تحقق و واگذاری دارایی‌های مالی با نزدیک به 30درصد تحقق کم‌ترین میزان تحقق را داشته است. در بین اجزای مهم درآمدهای عمومی نیز مالیات‌ها 83 درصد تحقق عملکرد داشته است. به نظر می‌رسد با توجه به اینکه تا پایان سال قیمت نفت بالاتر از رقم پیش‌بینی شده در قانون بودجه (40دلار) خواهد بود و صادرات نفت و میعانات گازی نیز روندی صعودی خود را حفظ خواهد کرد، رقم مصوب برای عواید حاصل از صادرات نفت و میعانات محقق خواهد شد. درآمدهای عمومی نیز تا پایان سال حدود 80 درصد رقم مصوب محقق می‌شود بنابراین بیشترین عدم تحقق مربوط به واگذاری دارایی‌های مالی(یعنی فروش اوراق مشارکت، اسناد خزانه و فروش شرکت‌های دولتی) است.

در سمت مصارف عدم تحقق منابع منجر به عدم تخصیص اعتبار به طرح‌های عمرانی شده است. در 6 ماه اول سال تقریبا 90درصد ارقام مصوب نیم سال در بخش اعتبارات هزینه‌یی(که عمدتا شامل حقوق و دستمزد است) محقق شده است. اما در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌یی حداقل ‌باید 29هزار میلیارد تومان در نیمه اول سال به طرح‌های عمرانی اختصاص می‌یافت که تنها 12هزار میلیارد تومان اختصاص یافته است. در بخش تملک دارایی‌های مالی(بازپرداخت دیون و تعهدات) نیز تنها یک هزار میلیارد تومان تخصیص یافته است. به نظر می‌رسد با توجه به روند وصول منابع و در صورت رعایت انضباط مالی در بخش اعتبارات هزینه‌یی دولت با وجود وضعیت نامناسب وصول و تحقق منابع عمومی بتواند حداقل به اندازه سال 1394 به طرح‌های عمرانی اعتبار اختصاص بدهد هر چند از نظر مبلغ ناکافی است.

 پیش‌بینی عملکرد بودجه سال 1395

پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال مالیات‌ها حدود 89 هزار میلیارد تومان، فروش نفت‌خام و میعانات گازی معادل 80 درصد پیش‌بینی دولت یعنی 55 هزار میلیارد تومان و فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه به میزان 40هزار میلیارد تومان و در مجموع منابع عمومی حدود 213هزار میلیارد تومان(یعنی نزدیک به 72درصد رقم مصوب) محقق شود. در سمت مصارف نیز حدود 185هزار میلیارد تومان صرف هزینه‌ها(جاری) 25هزار میلیارد تومان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌یی(نزدیک به رقم سال گذشته این ردیف) و 3هزار میلیارد تومان نیز صرف پرداخت دیون دولت خواهد شد. با این حساب دولت تا پایان سال با کسری بودجه 78هزار میلیارد تومانی روبه‌رو خواهد بود که از طریق فروش منابع بین نسلی نفت خام (به میزان 50 هزار میلیارد تومان) و استقراض (به میزان 28هزار میلیارد تومان) تامین مالی خواهد شد.

 پیش‌بینی منابع و مصارف عمومی  بودجه96

دولت هنگام تقدیم لایحه بودجه مطابق معمول منابع و مصارف بودجه را با بیش‌برآوردهایی پیش‌بینی می‌کند که در عمل بخش زیادی از آن محقق نخواهد شد ضمن اینکه پیش‌بینی واقع‌بینانه منابع عمومی با توجه به متغیرهای خارج از کنترل مانند قیمت نفت کار ساده‌یی نیست. اما در هر حال در این قسمت با ارائه تصویری به نسبت واقع‌بینانه از میزان وصول منابع و تخصیص آن به مصارف عمومی در سال 1396 می‌توان با مقایسه آن با ارقام پیشنهادی لایحه دولت میزان تحقق‌پذیری اعداد و ارقام بودجه‌یی را محک زد.

پیش‌بینی عملکرد درآمدها و مالیات‌ها در سال جاری افزایش 12درصدی نسبت به ارقام مشابه سال 1394 را نشان می‌دهد. با توجه به پیش‌بینی‌های رشد 6 درصدی در سال جاری امکان تحقق‌پذیری درآمدها به ویژه مالیات‌ها در سال آینده افزایش می‌یابد. در این صورت شاید تحقق رشد 15درصد درآمدهای تحقق یافته سال جاری در سال 1396 دور از انتظار نباشد بنابراین می‌توان انتظار داشت که در سال آینده مالیات‌ها حدود 103هزار میلیارد تومان و درآمدها حدود 145هزار میلیارد تومان محقق شود.

با توجه به سیاست اوپک (و برخی دیگر از تولیدکنندگان عمده) مبنی بر تقویت قیمت‌های نفت خام می‌توان انتظار داشت، قیمت نفت در سال آینده حداقل کمتر از 45دلار در هر بشکه نباشد. با توجه به سیاست کشورمان مبنی بر افزایش تولید و صادرات نفت خام همچنین انعطاف کشورهای تولیدکننده در قبال تولید و صادرات نفت ایران می‌توان انتظار داشت، صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور در سال 1396 برابر 8/2میلیون بشکه در روز باشد. اگر نرخ ارز محاسباتی را مطابق سیاست دولت مبنی بر تک نرخی کردن ارز معادل 3300 تومان و سهم دولت از عواید نفت و میعانات گازی را نیز 5/55 درصد در نظر بگیریم (30درصد سهم صندوق توسعه ملی و 5/14درصد سهم شرکت ملی نفت) سهم ریالی دولت از عواید نفت و میعانات گازی برابر 84 هزار میلیارد تومان خواهد شد. اگر اضافه برداشت سال 1394 را از رقم فوق کسر کنیم به طور خالص به رقمی معادل 70هزار میلیارد تومان خواهیم رسید.

چنانچه دولت بتواند از طریق فراهم آوردن بسترهای لازم بازار بدهی را توسعه دهد، می‌توان انتظار داشت بسیار فراتر از پیش‌بینی‌های سال جاری اوراق بدهی بفروشد اما ما با احتیاط فرض می‌کنیم به میزان پیش‌بینی‌ سال جاری منابع مالی از این محل ایجاد شود یعنی رقمی معادل 32هزار میلیارد تومان.

 مصارف عمومی و هزینه‌ها

چنانچه دولت بتواند به وعده و توصیه خود در بخشنامه بودجه سال1396 جامه عمل بپوشاند و هزینه‌ها را حداکثر 10درصد افزایش دهد، 203هزار میلیارد تومان به این بخش از مصارف تخصیص خواهد یافت.

هرچند برای برآورد میزان بازپرداخت تعهدات و اوراق بدهی ایجاد شده به اطلاعات اضافی نیاز است، اما با فرض ادامه روند فعلی حداقل بین 3 تا 6هزار میلیارد تومان برای این بخش نیاز است.

با کسر اعتبارات اختصاص یافته به هزینه‌ها و تملک دارایی‌های مالی، مبلغ باقی‌مانده قابل تخصیص به طرح‌های عمرانی خواهد بود که با توجه به میزان انضباط مالی دولت در بخش هزینه‌ها و میزان بازپرداخت اوراق تعهدزا رقمی بین 35 تا 40هزار میلیارد تومان خواهد بود.

 برخی ملاحظات درباره بودجه عمومی

دولت در 3-2سال اخیر با مشکلات و تنگناهای مالی شدید روبه‌رو بوده است. اما اتفاقا این تهدیدها می‌توانست به فرصت تبدیل شده و دولت به اصلاحات ساختاری در حوزه بودجه‌ریزی و سروسامان دادن به ماموریت‌های خود در حوزه امور عمومی دست بزند و ضمن بسامان کردن طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی، سرمایه‌های ملی و بین‌نسلی نفت را به‌طور کامل به امور توسعه‌یی کشور و حفظ منافع نسل‌های آتی اختصاص دهد. این فرصت در این دوره از عمر دولت یازدهم از دست رفت. امید است با شروع دوره دولت جدید اصلاحات ساختاری در این بخش‌ها شروع شود:

 در سمت منابع:

 سهم مالیات از GDP در ایران در مقایسه با کشورهای ترکیه، اروپا و...

 مالیات به عنوان ابزار سیاست‌گذاری مالی

 وضعیت استفاده از عواید نفت

 در سمت مصارف:

 سهم حقوق و دستمزد از مصارف

 طرح‌های عمرانی

 سهم حاشیه‌نشین‌ها از منابع عمومی