شهرداری چگونه مسکن را گران می کند؟
راز «بایکوت بزرگترین منبع تامین مالی سالم و پایدار برای اداره شهر» برملا شد؛ مرکز پژوهش های مجلس میگوید بوروکراسی شهری در درآمد ناسالم شهری ذی‌نفع است. سال هاست کارشناسان اقتصادی و شهری به شهرداران توصیه می کنند «بهجای تراکمفروشی و تدوین بودجه های متزلزل برای اداره شهرها (همان درآمد ناسالم و ناپایدار)، قوی ترین منبع مالی یعنی شارژ شهری را فعال کنند.»
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از دنیای اقتصاد، در تهران این منبع - عوارض نوسازی- ظرفیت پوشش دستکم ۳۰ تا ۴۰هزار میلیارد تومان از هزینههای ضروری پایتخت - مثل تجهیز مترو و اتوبوسرانی- را دارد؛ اما هیچ‌وقت به‌کار گرفته نشد؛ چون طبق تحقیقات مرکز پژوهشهای مجلس، عوامل مدیریت شهری در شهرها از طریق دریافت هزینههای غیررسمی و زدوبندهای مالی-رشوه- در فرآیند صدور مجوزهای ساختمانی، در این مسیر درآمدی جایگزین ذی‌نفع هستند.
مرکز پژوهشها، دولت را مسوول اصلاح این رویه می‌داند. ذی‌نفع بودن مدیران در درآمد ناسالم شهری مانع حرکت به سمت درآمد سالم - شارژ شهری- شده است. در نبود شارژ شهری واقعی، به‌خاطر هزینه صفر سرمایه‌گذاری ملکی، بازار مسکن به پناهگاه سوداگران تبدیل شده و نتیجه‌اش به شکل «جهش قیمت ناشی از خریدهای غیرمصرفی» و «فقر مسکن» بروز پیدا کرده است.
فرآیند اخذ گواهی عدم‌خلاف و پایان کار ساختمان زیر ذره‌‌‌بین مرکز پژوهشهای مجلس قرار گرفت. گزارش کارشناسی مرکز پژوهشها ضمن تشریح پروسه طولانی‌مدت صدور گواهی پایان کار ساختمانی، به صراحت از رواج دریافت رشوه دستکم در چهار مرحله از پروسه دریافت پایان کار خبر می‌دهد اما بر اساس این گزارش حتی پرداختی‌‌‌های غیررسمی هم از پیچیدگی و مصائب دریافت پایان کار چندان نمی‌‌‌کاهد؛ کما اینکه دریافت گواهی پایان کار از شهرداریها در حال حاضر پروسه‌‌‌‌‌‌ای به درازای ۲۴۰ روز کاری است. به چالش‌های ناشی از فرآیند طولانی صدور پایان کار پرداخته شد و نسبت به شیوع بسیار بالای فروش املاک بدون پایان کار در بازار مسکن چه در تهران و چه در اغلب شهرهای دیگر در کشور هشدار داده بود.
یکی از مسائل بنیادی که زمینه‌‌‌ساز شیوع خرید و فروش آپارتمان‌‌‌های بدون پایان کار شده، نقصی است که در قانون شهرداریها وجود دارد. در ماده ۱۰۰ این قانون به موضوع صدور پایان کار پرداخته شده اما بازه زمانی مشخص یا قیدی مبنی بر اینکه حتما باید پایان کار پیش از شروع بهره‌‌‌برداری از بنا صادر شود، در این ماده قانونی نیامده است. اما این ظاهر قانون مذکور است در این رابطه سکوت کرده و به عنوان مجوز نامرئی بهره‌‌‌برداری از ساختمان‌‌‌های بدون
پایان کار توسط عوامل اجرایی مدیریت شهری به آن استناد می‌شود. اتفاقا روح حاکم بر همین قانون موجود نشان از الزام دریافت پایان کار قبل از شروع بهره‌‌‌برداری دارد؛ کمااینکه در متن آن عنوان شده که صدور پایان کار مستلزم صدور گواهی از سوی مهندس ناظر حاوی تایید سلامت فنی و ایمنی سازه و تطابق آن با نقشه است.
به این ترتیب بهره‌‌‌برداری از ساختمان قبل از صدور پایان کار به منزله بهره‌‌‌بردای قبل از تایید نهایی مهندس ناظر است و در نتیجه ممکن است سلامت فنی و ایمنی ساختمان زیر سوال باشد و بهره‌‌‌برداری از آن در چنین شرایطی تبعات مالی و جانی برای خریدار به دنبال داشته باشد.
اما اکنون مرکز پژوهشهای مجلس با انتشار یک گزارش کارشناسی رسمی پروسه به اصطلاح سخت، مصیبت‌‌‌بار و پیچیده دستیابی سرمایه‌گذاران ساختمانی به پایان کار را زیر ذره‌‌‌بین و مورد نقد قرار داده است، با این هدف که وزارتخانه مسوول را آگاه کند تا این دستگاه وارد میدان شود و این بازی را بر هم بزند.
این گزارش دو محور اصلی دارد. محور نخست به این موضوع می‌‌‌پردازد که چه اتفاقی در پشت صحنه فرآیند صدور پایان کار رخ می‌دهد که سبب شده دسترسی به پایان کار به یک ماراتن فرسایشی شبیه بازی مار و پله تبدیل شود. محور دوم در دل این گزارش نیز پاسخ به سوال طلایی درباره چرایی چشم‌‌‌پوشی و عبور شهرداریها از اهرم دو منظوره «شارژ شهری» است.
پیرامون محور اول، به این موضوع پرداخته شده که یک سازنده یا سرمایه‌گذار ساختمانی حداقل باید ۱۸ گام اصلی را برای دریافت گواهی پایان کار پس از اتمام عملیات عمرانی طی کند که فرآیند آن ۲۴۰ روز کاری (نزدیک یک سال) زمان می‌‌‌برد. اما این زمان طولانی فقط ناشی از بازی مار و پله و ماراتن فرسایشی رایج برای طی مراحل اداری مربوطه نیست.
مساله دیگر این است که در مسیر دریافت پایان کار، حداقل در چهار مرحله سرمایه‌گذاران و سازنده‌‌‌ها باید «هزینه غیررسمی» که در این گزارش به آن «رشوه» اطلاق شده است، پرداخت کنند و زد و بند مالی انجام دهند.
اصل ماجرا این است که مدیریت شهری در شهرها، بخش عمده هزینههای اداره شهر را از مسیر درآمد ناسالم (انواع عوارض ساختمانی از محل فروش تراکم و مجوزهای فروش خلاف ساختمانی) تامین می‌کند و چون برخی مدیران شهری و عوامل شهرداریها در این مسیر به شکل دریافت هزینههای غیررسمی و زد‌و‌بند مالی (رشوه) ذی‌نفع هستند در نتیجه سراغ درآمد سالم و پایدار و عادلانه که همان شارژ شهری است نمی روند.
مصائب دریافت پایان کار بدون زد و بند
اما باز هم طی این مراحل پیچیده و پرداخت‌‌‌های غیررسمی هزینههای مضاعف، تمام چالش پروسه دریافت پایان کار نیست؛ نکته تلخ این رویه در شهرداریها در مرحله قبل از شروع سرمایه‌گذاری ساختمانی رخ می‌دهد که اکنون به دلسردی سازنده‌‌‌های ماهر و اصیل منجر شده و زمینه خروج آنها از بازار مسکن را ایجاد کرده است و به دنبال آن شاهد «ابررکود» و «ابرتورم» هستیم.
تلخی ماجرا این است که در گزارش مرکز پژوهشها به صراحت عنوان شده اگر سازنده‌‌‌ای تخلف و زد و بند نکند، چه بسا هیچ‌گاه نمی‌تواند به پایان کار برسد و پرونده او از اولویت رسیدگی برای صدور گواهی مذکور خارج می‌شود.
این نوع برخورد با ساخت‌وسازهای شسته رفته را می‌توان به نوعی «گروگان‌‌‌گیری ساختمانی» تعبیر کرد که اگر پای درآمدهای غیررسمی در میان نبود، قاعدتا چنین نمی‌‌‌شد و اتفاقا این ساختمان‌‌‌ها باید در اولویت دریافت پایان کار قرار می‌‌‌گرفتند.
اما چرا صدور گواهی پایان کار تا این اندازه زمان‌براست؟ گزارش کارشناسی مرکز پژوهشها به این موضوع نیز پرداخته و حاوی اطلاعات قابل تاملی است. ماجرا از این قرار است که در اغلب ساخت‌‌‌وسازها به‌ویژه در شهرهای بزرگ پروانه‌‌‌ای که صادر می‌شود تطابقی با آنچه سرمایه‌گذار ساختمانی از ابتدا برای آن برنامه‌‌‌ریزی کرده است، ندارد. از طرفی عده زیادی از سازنده‌‌‌ها در شروع کار و اقدام به دریافت پروانه ساختمانی، مجوز تمام و کمال به لحاظ دریافت همه امتیازهایی که برای ساخت نیاز دارند را مطالبه و دریافت نمی‌‌‌کنند.
در واقع سازنده‌‌‌ها با توجه به پیچیدگی‌‌‌های فرآیند صدور پروانه ترجیح می‌دهند دستکم در شروع کار درخواست حداقل زیربنای ساخت را به شهرداری تسلیم کنند تا زودتر مورد موافقت قرار گیرد، اما در حین پروسه ساخت به نحو دیگری که با مفاد پروانه ناهمخوان است، عمل می‌کنند.
این پروانه‌‌‌های خلاف‌‌‌سازی که در واقع به منزله دریافت مجوز ساخت حداقلی اما عملیات ساخت‌وساز حداکثری است، به قیمت سپری شدن زمانی حدود یک سال به صدور پایان کار منجر می‌شود، چراکه صرف‌‌‌نظر از بوروکراسی رایج در شهرداریها و در عین حال مطالبه هزینههای مضاعف و غیررسمی که در گزارش مذکور از آن با عنوان «زد و بند» و «رشوه» یاد شده، اصل انجام تخلفات ساختمانی و عدم‌رعایت مفاد پروانه منجر به طولانی‌‌‌تر شدن پروسه دریافت پایان کار می‌شود.
گزارش مذکور همچنین پاسخ روشنی به این سوال همیشگی کارشناسان که بارها به آن پرداخته است، دارد؛ اینکه چرا شهرداریها سراغ دریافت شارژ شهری به عنوان یک منبع درآمد سالم و پایدار که می‌تواند گره‌‌‌های زیادی از پروژه‌‌‌های اولویت‌‌‌دار شهری را باز کند، نمی‌‌‌روند؟
مقصود از شارژ شهری عوارض رایجی است که در ایران نیز با عنوان «عوارض نوسازی» دریافت می‌شود و در دنیا از آن با اصطلاح «شارژ شهری» یاد می‌کنند. این عوارض به صورت سالانه به همه ساختمان‌‌‌های مستقر در پهنه شهر تعلق می‌گیرد و عرف این است که بر اساس‌درصدی از ارزش روز ملک، مقدار آن تعیین می‌شود
. کف این عوارض در سایر شهرهای دنیا ۳/ ۰درصد و سقف آن ۵/ ۱درصد است که این ضریب برای مناطق برخوردار و کم‌‌‌برخوردار شهر می‌تواند متفاوت تعریف شود تا به عدالت نزدیک‌‌‌تر باشد. اما در تهران این عوارض به حدی ناچیز است که قابل مقایسه با ارزش روز املاک نیست و درآمد حاصل از آن در بودجه شهرداری نیز فوق‌‌‌العاده ناچیز است.
شارژ شهری در واقع یک نوع مالیات یا عوارض دو منظوره است که از یکسو به درآمدزایی برای شهرداریها منجر می‌شود و از سوی دیگر هزینه ملاکی در بازار مسکن را واقعی می‌کند. در واقع این تور مالیاتی هزینه مالکان چند خانه را به حدی افزایش می‌دهد که خریدهای سرمایه‌‌‌ای و سوداگرانه و اقداماتی مثل احتکار مسکن برای آنها صرفه نداشته باشد و ناگزیر به عرضه املاک مازاد خود به بازار مسکن شوند
. همچنین عوارض مذکور اغلب در مناطق برخوردار با دسترسی بالا به سرانه‌‌‌های شهری نظیر مناطق لوکس شمال تهران با ضرایب بالاتری نسبت به سایر مناطق تعریف و درآمد حاصل از آن صرف افزایش سرانه‌‌‌های خدماتی در محله‌‌‌های محروم شهر می‌شود.
عدم دریافت شارژ شهری در حال حاضر باعث شده ملاکان با انجماد خانه‌ها، دسترسی مصرف کننده‌ها را محدود و عامل جهش قیمت مسکن شوند. فقر مسکن نتیجه این وضعیت است به‌طوری که مدت زمان انتظار برای صاحب خانه شدن در شهرهای ایران به بالای نیم قرن رسیده است و سهم اجاره‌بها در سبد هزینه خانوارهای ایرانی بالاتر از سطح متعارف جهانی شده است.
اما محتوای گزارش کارشناسی مرکز پژوهشها مشخص می‌کند چرا بازار مسکن از این اهرم تنظیم‌‌‌کننده تقاضای مسکن محروم است. پاسخ منافع پنهانی است که در پروسه صدور گواهی‌‌‌های ساختمانی در قالب رشوه و زد و بند وجود دارد.
مادامی که مسیر کسب این قبیل درآمدهای غیررسمی مسدود نشود، در برابر جایگزین کردن روش سالم و بی‌‌‌واسطه کسب درآمد پایدار یعنی شارژ شهری به جای درآمد غیرپایدار صدور پروانه که حاصل «نوع خاصی از رابطه سازنده‌‌‌ها با شهرداریها» است، مقاومت وجود دارد.
این گزارش بیانگر واقعیت موجود مبنی بر «نفع مالی پنهان شهرداریها از پروسه طولانی پایان کار» بوده و بر مسوولیت وزارت راه و شهرسازی برای برون‌‌‌رفت از این چالش تاکید دارد. در این گزارش تاکید شده که فقدان وحدت رویه در برخورد با مسائل و عدم‌تدقیق ماموریت‌‌‌ها و حیطه‌‌‌های کاری که به افزایش مدت زمان دریافت گواهی پایان کار منجر شده، مضرات دیگری مثل کاهش عرضه مسکن به بازار و کاهش صرفه اقتصادی و عدم‌تمایل ورود سرمایه‌گذاران ساختمانی به بازار مسکن را نیز به دنبال داشته است.
بر این اساس پیشنهاد استفاده از ظرفیت قانونی وزارت راه و شهرسازی به عنوان بازوی نظارتی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان برای غلبه بر چالش‌های موجود در این فرآیند پیچیده در گزارش مذکور مطرح شده است. با این حال به نظر می‌رسد وزارتخانه متولی بخش مسکن در حال حاضر با توجه به اینکه مشغول ابرپروژه‌‌‌های خانه‌‌‌سازی دولتی شده، تمرکزی برای اقدام به منظور بر هم زدن این بازی ندارد.
فقدان پایان‌‌‌کار به منزله فقدان ایمنی
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس در ابتدا به تبیین کارکردهای گواهی‌‌‌های ساختمان پرداخته و تاکید کرده که اگرچه دریافت پروانه ساختمانی دلالت بر تعیین چارچوب ضابطه‌‌‌مند برای نحوه ساخت‌وساز بنا دارد، اما این مجوز به تنهایی تضمین‌‌‌کننده کیفیت ساختمان نیست.
از این رو پس از خاتمه فرآیند ساخت‌وساز، با هدف فراهم کردن زمینه عرضه ساختمان به بازار، مجوزی تحت عنوان «گواهی ساختمان»از سوی شهرداری صادر شده و در اختیار مالک یا سازنده قرار می‌گیرد. گواهی ساختمان یا همان پایان کار، بیانگر این است که در اجرای نقشه‌‌‌های معماری، سازه و تاسیسات، معیارهای فنی مورد تایید سازمان نظام مهندسی و شهرداری رعایت شده و ساختمان فاقد تخلف از ضوابط و مقررات فنی و مهندسی است.
این گواهی ضمن آنکه موید قانونی بودن فرآیند ساخت بوده ایمنی و استحکام بنا را مورد تایید قرار می‌دهد و پشتیبان بهره‌‌‌برداری مجاز از ساختمان، دریافت تسهیلات بانک، نقل و انتقال سند مالکیت و... است. با وجود اهمیت گواهی مذکور اما در چند سال اخیر فروش ساختمان بدون پایان کار بیش از هر زمان دیگری در بازار مسکن به‌ویژه در شهرهای بزرگ نظیر تهران رایج شده است که تبعات و هزینههای گوناگونی به خریدار تحمیل می‌کند.
در بخش بعدی فرآیند صدور گواهی‌‌‌های ساختمان مورد بررسی قرار گرفته و به صراحت عنوان شده که تعداد گام‌‌‌های صدور گواهی‌‌‌های ساختمان در صورت وجود خلاف و نیاز به ارجاع پرونده به کمیسیون داخلی یا کمیسیون ماده ۱۰۰، علاوه بر اینکه زمان صدور پروانه را طولانی‌‌‌تر می‌کند، مستلزم صرف هزینههای بیشتر و در پاره‌‌‌ای موارد پرداخت رشوه و زد و بندهای مالی است.
در گزارش مذکور این طور آمده که اگر عدم‌تخلف اثبات شود، تعداد گام‌‌‌های اجرایی دریافت پایان کار از تعداد انگشتان دو دست کمتر است اما اغلب سازندگان به سبب صرفه اقتصادی ساخت‌وساز و همچنین ابلاغ ضوابط نامناسب و غیرقابل اجرا از سوی شهرداری، ناگزیر به عدم‌رعایت کامل مفاد پروانه ساختمانی هستند و در نتیجه فرآیند صدور پروانه در اغلب موارد به مراتب زمانبرتر است.
چهار مرحله پرداختی‌‌‌های غیررسمی
بر اساس مصاحبه‌‌‌های صورت گرفته با اغلب سازندگان به‌ویژه در پایتخت و برخی از کلان‌شهرها، کارشناسان دفاتر خدمات الکترونیک برای انجام بازدید در موعد مقرر و چشم‌‌‌پوشی از برخی تخلفات جزئی، پرداخت مبلغ قابل‌توجهی را به صورت غیررسمی طلب می‌کنند که در صورت عدم‌پرداخت این هزینه توسط مالک یا سازنده، پرونده با توقف و انحراف روبه‌رو خواهد شد. بر اساس اطلاعات دریافتی از سازنده‌‌‌ها، معمولا اولین نقطه پرداختی‌‌‌های غیررسمی در فرآیند صدور پایان کار همین‌‌‌جاست.
از طرفی در بیشتر درخواست‌‌‌هایی که برای اخذ گواهی عدم‌خلاف و پایان کار ثبت می‌شود، وجود تخلف ساخت‌وساز با توجه به چالش تامین درآمد شهرداری و نیز تنگناهای اجرایی که سازندگان با آن روبه‌رو هستندو آنها را ناگزیر به تخطی از مفاد پروانه می‌کند، اثبات می‌شود.
تمام تخلفات جزئی از جمله تقلیل مساحت نورگیر، نماسازی ساختمان، افزایش واحد مسکونی، تغییرات داخل بنا، توسعه بنا به دلیل حذف پاسیو، افزایش ارتفاع طبقه همکف، کسری یک پارکینگ و... قابلیت طرح در «کمیسیون داخلی شهرداری» را دارند اما تخلفات بزرگ مانند تراکم اضافه، عدم‌احداث پارکینگ، تجاوز به معابر شهر، تغییر کاربری و... باید به «کمیسیون ماده ۱۰۰» ارجاع شود.
اما با توجه به اینکه ارجاع پرونده به کمیسیون ماده ۱۰۰ ممکن است عواقبی مثل تخریب یا انهدام تمام یا بخشی از ساختمان را به دنبال داشته باشد، بیشتر متقاضیان در این مرحله خود پیش‌‌‌قدم شده و به پرداخت رشوه اقدام می‌کنند تا پرونده به کمیسیون داخلی برسد. این دومین مرحله پرداخت غیررسمی برای طی فرآیند صدور پایان کار است.
مرحله سوم هنگام سیر گردش پرونده رخ می‌دهد. به اذعان سازنده‌‌‌ها وجود دور تسلسل و دوباره‌‌‌کاری به شکل اخذ چندباره برخی تاییدیه‌‌‌ها سبب طولانی شدن فرآیندهای اداری شده است.
به عنوان مثال بر اساس روال اداری تعریف شده در شهرداری تهران از رسیدن پرونده به پیش‌‌‌نویس تا چاپ گواهی ۸ روز کاری باید طی شود؛ در حالی که با استناد به گفته‌‌‌های کارشناسان، برای پیگیری یا تسریع در روند اخذ تاییدیه‌‌‌ها که باید در گام‌‌‌های بعدی به امضای معاون شهرسازی و معماری و به دنبال آن شهردار منطقه نیز برسد، از متقاضیان «پرداخت هزینه مضاعف غیررسمی» طلب می‌شود.
همچنین با توجه به اینکه تشکیل کمیسیون داخلی از موعد زمانی خاصی تبعیت نمی‌‌‌کند و بسته به تعداد پرونده‌‌‌ها و نیز امکان فراهم شدن زمینه حضور اعضا در جلسه، کمیسیون مزبور تشکیل می‌شود، در بسیاری از موارد به منظور طرح پرونده در کمیسیون داخلی، به طور غیررسمی هزینه‌‌‌هایی اخذ می‌شود که در صورت بی‌‌‌توجهی مالکان به این امر، پرونده از روال عادی خارج شده و در کمیسیون مورد بررسی قرار نمی‌گیرد.
علاوه بر این در صورتی که متقاضیان دریافت پایان کار قصد داشته باشند در روند پرونده تسریع صورت گرفته و خارج از نوبت و البته با دید تسامح در کمیسیون داخلی طرح شود، اقدام به پرداخت رشوه‌‌‌های سنگین می‌کنند. البته این امر بیشتر در مورد پرونده‌‌‌هایی صورت می‌گیرد که اضافه‌‌‌خواهی سازندگان صرفه اقتصادی زیادی برای آنها به همراه دارد.
سرنوشت عجیب پرونده‌های فاقد تخلف
بررسی‌‌‌های مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی نشان می‌‌‌هد با توجه به اینکه بخش اعظم درآمدهای شهرداریها از منابع ناپایدار است، شهرداری‌‌‌های مناطق به سبب رقابت در کسب درآمد، در توجیه تخلفات ساختمانی از طریق اخذ جرایم، خود پیشگام هستند و تعداد قابل‌توجهی از پرونده‌‌‌ها با وجود عدم‌رعایت ضوابط و مقررات، به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع نمی‌شود.
در این شرایط اغلب پرونده‌‌‌ها در مرحله اخذ گواهی‌‌‌های ساختمان به کمیسیون داخلی یا کمیسیون توافقات ارسال شده تا در واقع تخطی از پروانه ساختمانی شکل رسمی و ضابطه‌‌‌مند به خود بگیرد.
این امر همچنین موجب تسریع در مراحل دریافت گواهی پایان کار می‌شود. اما در طرف مقابل در معدود پرونده‌‌‌هایی که فاقد تخلفات ساختمانی هستند یا در آنها تخلفات جزئی رخ داده، به سبب فقدان وجه درآمدزایی برای شهرداری منطقه، با وقفه طولانی از‌گذار از یک مرحله به مرحله دیگر روبه‌رو می‌‌‌شوند و چه بسا در پاره‌‌‌ای از موارد کل فرآیند اخذ پایان کار، انتظاری بیش از ۲۴۰ روز یا همان حداقل۸ ماه متعارف را بطلبد.
