تخلف در شرکت‌ های صیغه ای / بنگاه داری به سبک حیاط خلوت

اقتصادآنلاین - شادی همایونی؛  ۴۵۰ شرکت دولتی در کشور وجود دارد که این بدون در نظر گرفتن شرکت‌های وابسته است. غلامحسین دوانی عضو برجسته جامعه حسابداران رسمی ایران در گفت‌وگو با اقتصاد آنلاین به هفت گروه ناظری اشاره می‌کند که بر عملکرد شرکت‌های دولتی نظارت دارند اما این نظارت‌ها به صورت فعال و کارآمد انجام نمی‌شود.

به گفته او سازمان برنامه و بودجه، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، دیوان عدالت اداری و... نمونه‌ای از ناظران به عملکرد شرکت‌ها هستند اما از آنجا که بسیاری دستگاه‌های نظارتی فاقد عناصر کارآزموده بودند موضوع نظارت به «مچ گیری و بگیر و ببندد» خلاصه شده بود.

دوانی در این گفت‌وگو اشاره می‌کند: مشکل در شرکت‌های خودرو ساز که عملا دولتی و توسط عده‌ای خاص کنترل و هدایت می‌شوند بنگاه داری به سبک حیاط خلوت و انتخاب و انتصابات برمبنای خویش گماری و نه شایسته سالاری و خرج منابع آن شرکت‌ها به نفع خود است به طوری که دردادگاه مفاسد اقتصادی یکی از شرکت‌های دخیل در مناسبات تولیدی خودروئی کشور«خرید قطعات از خود و معامله با خود در ایران و چین» مطرح بوده است. 

*شرکت‌های دولتی به عنوان تاریکخانه بودجه همواره عملکردی پر ابهام داشته‌اند به همین خاطر مجلس برای ورود به بودجه شرکت‌ها زمان ارائه آن را یک ماه زودتر از موعد تقدیم بودجه مشخص کرده است. با این حال در ۲ سال گذشته با وجود ارائه زودهنگام بودجه شرکت‌ها اما هیچ تغییر و تاثیری در لایحه ایجاد نشده است و وضعیت شرکت‌ها همچنان در همان ابهام باقی مانده است. ابهامات در این حوزه به قدری است که حتی تعداد شرکت‌ها نیز به درستی اعلام نمی‌شود. آیا شما به عنوان کارشناسی که در حوزه شرکت‌ها به طور متمرکز کار کرده اید؛ اطلاع دقیقی از تعداد شرکت‌های دولتی دارید؟

بدیهی است که همیشه تعداد شرکت‌های دولتی مشخص بوده اما عامدانه از اعلام آن خودداری می‌شد و یا بطرق مختلف از طریق دورزدن قانون و مقررات کوشش داشتند این یا آن تعداد از شرکت‌ها را از جرگه شرکت دولتی و نظارت دیوان محاسبات خارج کنند اما خوشبختانه با ارائه لایحه نظام شرکت داری در بخش عمومی « که پیش نویش آن منتشر شده است »، گفته شده درحال‌حاضر ۴۵۰ شرکت دولتی، ۸ بانک دولتی و ۲ بیمه دولتی در حال فعالیت هستند که از این تعداد ۶۹ شرکت در قالب شرکت اصلی و مادرتخصصی و ۳۷۴ شرکت به عنوان شرکت فرعی مشغول فعالیت هستند. متوسط سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از بودجه کل کشور طی سال‌های ۱۳۹۸ الی ۱۴۰۰ معادل ۶۶ درصد است و البته عملکرد بسیار پایینی دارند. لذا اصلاح نظام اداره شرکت‌های دولتی نیز به عنوان یکی از هدف‌های دولت سیزدهم از اولویت خاصی برخوردار بوده و تأثیر بسزایی در حکمرانی مطلوب اقتصادی کشور دارد. با توجه به اینکه دولت در بسیاری نهادها و شرکت‌ها توانایی هدایت سیاست‌های مالی و عملیاتی را به‌منظور کسب منافع اقتصادی از فعالیت‌های آنها داراست، مشخص می‌شود شرکت‌های دولتی بیشتر هستند زیرا نگارندگان لایحه، بسیاری شرکت‌ها و بانک‌ها را که در قلمرو حاکمیتی سهام عدالت قراردارند نادیده گرفته‌اند.اما بهرحال اگر تعداد شرکت‌های بورسی کشور را حدود ۶۰۰ شرکت در نظر بگیریم همین تعداد شرکت دولتی هم رقم قابل ملاحظه‌ای است.

*طبق تعریف قانون چه شرکت هایی را می‌توان دولتی نامید؟

مهم‌ترین قوانینی که به تعریف ساختار شرکت‌های دولتی پرداخته اند، قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ و قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ هستند. به استناد ماده« ۴ » قانون محاسبات عمومی: «شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح، ملی و مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد از سرمایه آن متعلق به دولت باشد.». مضافا وفق ماده« ۴ » قانون مدیریت خدمات کشوری شرکت دولتی « بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از وظایف تصدی گری دولت به موجب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم ۴۴ قانون اساسی، که جزء وظایف دولت محسوب می‌شود، ایجاد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه و سهام آن متعلق به دولت است.» و اضافه شده که « هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی منفردا یا مشترکا ایجاد شده، مادام که بیش از ۵۰ درصد سهام آنها منفردا یا مشترکا متعلق به واحدهای سازمانی فوق الذکر باشد، شرکت دولتی است.» در واقع تاسیس یا تشکیل شرکت‌های دولتی صرفا در راستای انجام وظایف تصدی گری دولتی مفهوم دارد و لاغیر. لذا باید بیشتر از نیمی از سرمایه و سهام آنان متعلق به دولت باشد. در تداوم دولتی‌سازی بی‌رویه به استناد تبصره«۱» ماده« ۴ » قانون مدیریت خدمات کشوری، تشکیل شرکت‌های دولتی تحت هریک از عناوین فوق الذکر، صرفا با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است. همچنین تبدیل شرکت ‌هایی که سهام شرکت‌های دولتی در آنها کمتر از ۵۰ درصد است، با افزایش سرمایه به شرکت دولتی ممنوع است. علاوه بر این، به موجب تبصره ۲ ماده مذکور، شرکت ‌هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده یا می‌شوند، شرکت دولتی تلقی می‌شوند.

*اما در این تعاریف اشاره‌ای به شرکت‌های وابسته نشده در حالی که بخش پرابهام همین شرکت‌های وابسته هستند. 

شرکت وابسته هم مشابه صیغه مادام العمر یا ۹۰ ساله است زیرا دولتی‌ها به ویژه بعد انقلاب در مقررات‌گذاری دولتی مفاهیم خاصی ابداع کرده‌اند که نمونه آن واژه شرکت‌های وابسته یا شرکت‌های تابعه دولت و یا به قول معروف«حیاط خلوت دولتی ها» است. نگاهی به مستندات حقوقی نشان می‌دهد که ملاک دقیقی برای تشخیص این شرکت‌ها از شرکت‌های دولتی ذکر نشده اما مستنبط از ماده «۴» قانون محاسبات عمومی و وفق تبصره« ۳ »ماده« ۷ » قانون برنامه چهارم توسعه که اشعار داشته شرکت هایی که سهم دولت و شرکت‌های دولتی در آنها کمتر از ۵۰ درصد است، غیر دولتی بوده و مشمول قوانین شرکت‌های دولتی نیستند و از انجا که شرکت‌های دولتی بیشتر از ۵۰ درصد سرمایه شان متعلق به دولت است، بنابراین شرکت‌های وابسته دولتی به شرکت هایی اطلاق می‌شود که کمتر از ۵۰ درصد سهام یا سرمایه آن متعلق به دولت باشد. فراموش نکنیم ماده ۴ قانون محاسبات عمومی‌کشور مصوب سال ۱۳۶۶ است. مطابق این ماده قانونی، شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به دولت باشد؛ شرکت دولتی تلقی می‌شود. مضافا بند «۱۱» ماده «۱» قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب سال ۱۳۵۱)، شرکت دولتی را به عنوان یکی از مصادیق دستگاه اجرایی بیان کرده است. بنابراین هرجا قانونگذار به دستگاه اجرایی اشاره می‌کند، شرکت دولتی را نیز شامل می‌شود. البته درهمین قانون شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌ها، مؤسسه‌های اعتباری و شرکت‌های بیمه، مستثنا شده‌اند. نکته حائز اهمیت آن که تعریف مؤسسه دولتی در ماده« ۳ » و تعریف مؤسسه‌ها و نهادهای عمومی ‌غیردولتی در ماده«۵» قانون محاسبات عمومی بیان شده و به طور کامل از شرکت‌های دولتی متمایز شده‌اند. سیطره نهادهای عمومی آن چنان بوده که باعث شد مجلس در سال ۱۳۷۲ قانون فهرست نهادهای عمومی را تصویب کند. 

به استناد ماده« ۲۰» قانون تجارت انواع شرکت‌های تجارتی عبارتند از « شرکت سهامی، شرکت با مسؤولیت محدود، شرکت تضامنی، شرکت مختلط سهامی، شرکت مختلط غیرسهامی، شرکت نسبی و شرکت تعاونی تولید و مصرف». ما تعریف دیگری از سایر اقسام شرکت در قانون تجارت نداریم و شرکت‌های دولتی هم درزمره یکی از این اشکال با رعایت اساسنامه خود هستند. البته از آنجا که مفهوم و ساختار حاکمیت در قانون اساسی و در عمل دوگانه است بدیهی است هرگونه تعارض قوانین جاری با ساختار حاکمیتی به نفع حاکمیت تعبیر و تفسیر می‌شود. ازطرف دیگر چون فلسفه وجودی این شرکت‌ها کسب سود و درآمد است و مشابه شرکت‌های خصوصی و تاجر مابانه عمل می‌کنند، لذا مشمول مقررات و قواعد حقوق تجارت هستند. بدین معنی که شرکت‌های دولتی از نظر ساختاری تابع ارکان پیش‌بینی شده در قانون تجارت نظیر مجامع عمومی، هیات مدیره و مدیرعامل و بازرس و حسابرس هستند. اما چون در نظام حقوقی ایران و در عمل، این شرکت‌ها از برخی از امتیازات قدرت عمومی یا حاکمیتی برخوردار هستند آنها را موسسات عمومی نیز تلقی می‌کنند. بطور مثال شرکت هایی مثل شرکت مخابرات و یا شرکت ملی نفت، شرکت ملی گاز و شرکت‌های منطقه‌ای آب و برق می‌توانند مانند سایر دستگاه‌های دولتی اقدام به تملک اراضی افراد برای انجام وظایف و خدمات خود داشته باشند که این موارد از مصادیق بارز اعمال حاکمیت است.

* ساختار نظارتی و دستگاه‌های نظارتی بر شرکت‌های دولتی کدام هستند؟ 

بررسی قانون و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی موید ان است که حداقل هفت نهاد نظارتی به طور مستقیم بر فعالیت شرکت‌های دولتی نظارت دارند که عبارت هستند از

۱-سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور«به منظور نظارت بر اجرای برنامه و پیشرفت سالانه وفق برنامه و بودجه سالانه یا برنامه‌های پنجساله » وظیفه نظارت بر شرکت‌ها را عهده دار است.

۲- وزارت اموراقتصادی و دارائی بر اساس ماده« ۳۱ » و دراجرای مفاد مواد« ۴۰- ۶۲-۷۲- ۹۸و ۹۹ » قانون محاسبات عمومی از طریق گماردن ذیحسابان نظارت و حسابرسی هنگام خرج شرکت‌ها را بر عهده دارد.

۳- سازمان حسابرسی وفق قانون تاسیس و اساسنامه خود وظیفه بازرسی و حسابرسی شرکت‌های را بر عهده دارد.

۴- دیوان محاسبات عمومی « که نخست به موجب متمم قانون اساسی مشروطیت و بعدا در سال ۱۳۴۹ به عنوان قانون محاسبات عمومی و اصلاحیه‌های سال‌های ۱۳۶۱ و ۱۳۶۶ دوباره اصلاح شد» به استناد تشکیل قانون دیوان محاسبات صلاحیت رسیدگی و حسابرسی تمام حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، به ترتیبی که قانون مقررداشته، دارد تا هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات، حساب‌ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون، جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلا‌می، تسلیم می‌کند. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.

۵- سازمان بازرسی کل کشور، به استناد اصل ۱۷۴ قانون اساسی براساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رئیس قوه قضاییه تشکیل شده که حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال ۱۳۶۰ و اصلا‌حات آن مصوب سال ۱۳۷۵، تعیین کرد همه به استناد بند«الف» ماده« ۲ » قانون فوق الاشاره بازرسی مستمر تمام وزارتخانه‌ها و اداره‌ها و نیروهای نظامی ‌و انتظامی‌ و مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسه‌های وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسه‌های عام‌المنفعه و نهادهای انقلا‌بی و سازمان هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به‌نحوی از انحا بر آنها نظارت یا کمک می‌کند و تمام سازمان‌هایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها بوده، از وظایف سازمان بازرسی کل کشور ‌است.

۶- دیوان عدالت اداری - بر اساس اصل« ۱۷۳ » قانون اساسی، به منظور رسیدگی به شکایت‌ها، تـظلم‌ها و اعتراض‌های مردم نسبت به مأموران یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس شده که به استناد ماده«۱۱ » قانون یادشده از موارد صلا‌حیت دیوان، رسیدگی به شکایت‌ها، تـظلم‌ها و اعتراض‌های اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیم‌ها و اقدام‌های واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و همچنین تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای یادشده در امور راجع به وظایف آنها است. بنابراین اشخاص حقیقی و حقوقی می‌توانند با ابزار دیوان عدالت اداری نسبت به اقدام‌های خلا‌ف مقررات شرکت‌های دولتی پی‌گیری لا‌زم را به عمل آورند و شعبه مأمور رسیدگی نیز می‌تواند در حدود قانون، هرگونه تحقیقی را که ضروری است، به عمل آورد یا انجام آن را از هر یک از مراجع قضایی یا اداری تقاضا کند.

۷- سایر مراکز و مراجع نظارتی، علاوه بر مراکز فوق الاشاره، در موارد خاصی برخی ارگان‌ها یا نهادهای نطارتی دیگری نظیر وزارت اطلا‌عات، بازرسی ویژه رئیس‌جمهوری و مجلس شورای اسلا‌می‌ یا بازرسی ویژه بیت رهبری نیز به موجب دستور ویژه اقدام به نظارت و بازرسی بر شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های ذی مدخل می‌کنند.

* با وجود تعدد مراجع نظارتی چرا آمار فساد و تخلفات در شرکت‌های دولتی بی‌شمار است؟

واقعیت این است از آن زمان که موضوع مقررات زدائی به ویژه بعد از پایان جنگ از طرف دولتمردان با شعار «توسعه به پیش» داده شده، موضوع نظارت فعال کارآمد به فراموشی سپرده شد مضافا آنکه بسیاری دستگاه‌های نظارتی نیز فاقد عناضر کارآزموده در این راستا بودند که موضوع نظارت را به « مچ گیری و بگیر و ببندد» خلاصه کرده بودند. در حالی که نظارت در همه زمینه‌ها به منظور پالایش و زدودن بسترهای موانعی و ایجاد ساختارهای مناسب رشد و توسعه اقتصادی در قلمرو حکمرانی خوب تعریف شده است. علاوه بر این موارد مراجع نظارتی خود عمدتا تحت مدیریت یا وابسته به نهادهائی هستند که سلامت مالی خود آنها از طرف ملت زیر سئوال قراردارد. باید توجه داشته باشیم فساد یک پدیده چند وجهی ودر جهان سرمایه داری در قلمرو سرمایه داری جناحی تلقی می‌شود لذا با تشکیل و تاسیس این یا آن نهاد بازرسی و نظارتی بدون توجه به ماهیت حاکمیت، اقتصاد و سیاست نمی‌توان به مقابله با فساد برخاست. شاید به همین علت است که مقابله با فساد و تخلف و رشوه و سرمایه داری نیازمند مهارت و کارآمدی خاص است.

* در بحث سود و زیان اعلامی شرکت‌ها بعضا گفته می‌شود شرکت‌ها اقدام به انتشار صورت‌های مالی صوری می‌کنند. به طور مثال برخی کارشناسان معتقدند خودروسازان با توجه به افزایش چند برابری قیمت‌های خودرو زیان ده نیستند اما صورت‌های مالی منتشر شده آنها در کدال زیان ده گزارش شده است. چرا سازمان حسابرسی به صورت‌های مالی این شرکت‌ها رسیدگی نمی‌کند؟

من نیز اعتقاد راسخ دارم مشکل شرکت‌های خودروساز قیمت‌گذاری نیست چون اتفاقا قیمت خودروهای داخلی با توجه به محصولات بسیار با کیفیت خارجی با نرخ ارز آزاد بسیار نامتقارن و بیشتر است. مشکل در شرکت‌های خودرو ساز که عملا دولتی و توسط عده‌ای خاص کنترل و هدایت می‌شوند بنگاه داری به سبک حیاط خلوت و انتخاب و انتصابات برمبنای خویش گماری و نه شایسته سالاری و خرج منابع آن شرکت‌ها به نفع خود است به طوری که دردادگاه مفاسد اقتصادی یکی از شرکت‌های دخیل در مناسبات تولیدی خودروئی کشور«خرید قطعات از خود و معامله با خود در ایران و چین» مطرح بوده است. در واقع در هیج کشوری این همه حمایت از هیج صنعتی مثل خودرو در ایران صورت نگرفته که به قیمت از بین مردم منافع خریداران و مصرف‌کنندگان باشد. شاید اگر یک حسابرسی ویژه مستقل از این شرکت‌ها صورت گیرد و هزینه‌های غیرعادی آن« مثل هزینه‌های سوء مدیریت و هزینه خریدهای قلابی و چند باره و Over Invoice » از قیمت تمام شده خارج شوند، آنگاه بدرستی مشخص خواهد شد قیمت یک خودرو چقدرست! 

البته حرف و حدیث هائی پیرامون گزارش افزایش سرمایه و یا گزارش حسابرسی یکی از شرکت‌های خودروئی بورسی پس ازقرارداد برجام جنجالی شد که گفته می‌شد پیش نویس گزارش مذکور مردود اعلام شده بود که با وساطت وزیر وقت صنعت که او هم پیشینه‌ای در پنهان کردن تخلفات و فساد دوران خود داشته به گزارش مشروط تبدیل شده بود. اگرهم ایرادی به گزارش حسابرسی باشد در همان حوزه بحث ساختاری حسابرسی کشور است. بهرحال حتی در مجلس نیز چندین بار موضوع مافیای خودرو مطرح و مسکوت مانده است. شاید بتوان گفت یکی از معضلات شرکت‌های دولتی عدم انجام مقررات و ضوابط تضاد منافع است که در ایران به مضحکترین شکل ممکن رایج و منافع عمومی فدای منافع شخص یا اشخاص به‌خصوصی می‌شود. /ادامه دارد...