تکیه بر درآمدهای نفتی و سقوط از چاله به چاه/ چرا خبری از صندوق ثبات‌ساز نیست؟

اقتصاد آنلاین - پونه درخشان؛   نفت که همواره مهم‌ترین بازیگرعرصه اقتصاد جهانی به شمار می‌رود، در اکثر مواقع موتور حرکت کشورهای نفت خیز محسوب می‌شود، به طوریکه بودجه و درامد اکثر دولت‌های این کشورها ناخودآگاه، به طلای سیاه وابسته شده و همه ارکان اقتصادی آن‌ها، مخصوصا درآمدهای دولت، از میزان صادرات و قیمت جهانی طلای سیاه تاثیر می‌پذیرد.

ایران نیز از این قائده مستثنی نبوده و از زمانی که درآمدهای ناشی از نفت در اقتصاد ایران سهم بالایی از تولید ناخالص داخلی و بودجه‌های سالیانه را به خود اختصاص داده، اقتصاد ایران بر پایه اصول یک اقتصاد تک محصولی بنا شده است که نشان میدهد قیمت و میزان صادرات نفت و درآمدهای ناشی از آن، به عنوان یک عامل محرک رونق و رکود اقتصادی در ایران به شمار می رود. به طوری که نوسان خارج از کنترل این عامل، بیش‌تر متغیرهای اقتصادی را دچار نوسان می‌کند.

در دهه‌های اخیر عمده منابع تأمین کننده درآمد دولت در ایران، درآمدهای حاصل از فروش نفت بوده است. از این رو نوسانات قیمت نفت و تغییر در مقدار فروش آن همواره بودجه را دچار نوسان می‌کند و کسری بودجه را تحت تأثیر قرار می‌دهد. درواقع بودجه همیشه تحت تاثیر شوک‌های نفتی قرار می‌گیرد.

علاوه بر قیمت نفت که می‌تواند بودجه کشورهای نفت خیز را تحت تاثیر قرار دهد، میزان صادرات این کشورها نیز از اهمیت زیادی برخوردار است. موضوعی که در ایران با فراز و فرودهای زیادی همراه بوده و تقریبا در هیچ سالی، امکان پیش‌بینی میزان درآمدهای نفتی ایران در سال آینده وجود ندارد!

با همه این چالش‌ها، هواره دولت‌ها بر نفت تکیه زدند و در سال‌هایی که درآمدهای نفتی چشم‌گیر بوده، هزینه‌های خود را بر اساس این درامد پیش‌بینی کردند، درحالی که سال آینده میزان درآمدهای نفتی کاهش یافته اما هزینه‌ها یا ثبات مانده و یا افزایش یافته است و همین موضوع یکی از مهم‌ترین دلایل کسری بودجه محسوب می‌شود.

درواقع در زمان وفور درآمدهای نفتی قول‌هایی داده می‌شود که این قول‌ها در زمان کمبود درامدها، بار روی دوش دولت می‌شوند و دولت نمی‌تواند از پس ان‌ها بربیاید.

میزان وابستگی دولت‌ها به نفت

نمودار وابستگی دولت‌ها به نفت، صعود و نزول زیادی دارد. برای مثال در ابتدای دهه 50، کشور تولید و صادرات نفت و در نهایت درآمدهای نفتی رشد بی‌سابقه‌ای داشت و در سال‌های 51 تا 57، روزانه 4.5 تا 6 میلیون بشکه نفت در ایران تولید میشد. این موضوع موجب شد بودجه دولت شدیداً به نفت وابسته شود. پس از انقلاب و در دوره جنگ، تولید و درآمدهای نفتی کاهش شدیدی داشت و پس از آن سعی شد سهم نفت در بودجه کاهش یابد؛ اما این امر خودخواسته نبود و تقریبا ناشی از فشار تحریم‌ها و عدم امکان صادرات نفت صورت گرفت.

در دهه90 ، بودجه در دولت نهم و دهم تا حدی زیادی به نفت وابسته بود و در سال 90، وابستگی بودجه به نفت به  48درصد رسید. البته در دولت دهم و یازدهم ، این وابستگی به نفت بالاجبار به علت تحریم‌ها کاهش یافت. به طوریکه نوبخت، رییس سازمان برنامه و بودجه، در دی ماه 98 وابستگی بودجه 99 به نفت را کمتر از 10درصد خواند.

البته طی این سال‌ها هرچند همواره شعار سیاست‌گذاران کاهش وابستگی بودجه به نفت بوده و طرح‌های متعددی را در این خصوص تصویب کرده‌اند اما هرگز گام مؤثری در راستای کاهش وابستگی برداشته نشده ‌است و امری که باعث تغییرات سهم نفت در بودجه شده ‌است، نوسانات درآمدهای نفتی ناشی از عوامل بیرونی از جمله تغییرات قیمت جهانی و تحریم‌های اقتصادی بوده ‌است.

با این حال لایحه بودجه 1400 نشان می‌دهد باز هم دولت برای تامین هزینه‌های خود روی نفت حساب زیادی باز کرده است. این درحالی است که هنوز درمورد تحقق این حد از درامد ابهامات زیادی وجود دارد و درحالی که هنوز مشخص نیست وضعیت صادرات نفت ایران در سال آینده به چه صورت خواهد بود، نفت امسال جای بیشتری در بودجه از آن خود کرده است.

راهکار چیست؟

در این راستا، بررسی تاریخچه اقتصادی کشور نشان می‌دهد که پس از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی، بر اساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز، میعانات گازی و فراورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فراورده‌های نفتی تأسیس شد.

طبق قانون برنامه پنجم توسعه باید ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی به حساب صندوق توسعه ملی واریز و سالانه سه درصد به آن اضافه شود تا ضمن کاهش وابستگی بودجه به نفت، محلی برای ذخیره منابع برای نسل های آینده و همچنین به کارگیری آن برای توسعه کشور باشد. البته در قانون برنامه ششم توسعه کف رقم واریزی ۳۰ درصد شد و باید در ادامه هر سال دو درصد به این رقم اضافه شود.

 بر این اساس در حالی باید طبق قانون برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در سال آینده به ۳۸ درصد برسد که پیش بینی صورت گرفته در لایحه بودجه ۱۴۰۰، باز هم نشان از پرداخت حداقلی یعنی ۲۰ درصد داشت. این ماجرا محدود به سال ۱۴۰۰ نیست و سال‌هاست که سهم صندوق توسعه ملی از درآمد نفت با توجه به کاهش درآمدهای نفتی، طبق تکلیف قانون برنامه توسعه پرداخت نمی‌شود.

اگر صندوق‌های نفتی موجود در جهان را به سه دسته کلی تقسیم کنیم، شامل صندوق‌های ثبات‌ساز به‌ منظور هموار‌سازی بودجه دولت براساس یک قاعده مالی، صندوق‌های سرمایه‌گذاری با هدف استفاده از منابع حاصل از نفت در سرمایه‌گذاری‌های خارجی و صندوق‌های توسعه‌ای با هدف استفاده از منابع ارزی نفتی در سرمایه‌گذاری‌های داخلی و واردات سرمایه و تکنولوژی، می‌شوند.

در این صورت براساس ماده 84 و 85 قانون برنامه پنجم، حساب ذخیره ارزی در ایران نقش صندوق ثبات‌ساز را دارد و صندوق توسعه ملی در نقش یک صندوق توسعه‌ای خواهد بود. با این حال قانون و کارکرد فعلی صندوق توسعه ملی باعث شده تا ایرادات اساسی به‌منظور کارکرد بهتر این صندوق وجود داشته باشد.

در حال حاضر حساب ذخیره ارزی نقش صندوق ثبات‌ساز و صندوق توسعه ملی در نقش یک صندوق توسعه‌ای قرار دارد. با این حال منابع حساب ذخیره ارزی مستقل از منابع صندوق تعریف نشده و همین موضوع باعث شده تا منابع کافی برای نقش ثبات‌سازی این حساب وجود نداشته باشد. در طرف مقابل کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های اخیر موجب شده تا صندوق توسعه ملی در نقش ثبات‌ساز بودجه، به‌ صورت کاهش سهم صندوق و افزایش سهم بودجه دولت از درآمدهای نفتی قرار گیرد.

از سوی دیگر، قانون فعلی صندوق توسعه ملی متضمن پوشش کسری بودجه در شرایط کاهش درآمدهای نفتی نیست. طبق قانون برنامه پنجم با افزایش ناگهانی قیمت نفت، درحالی‌ که سهم صندوق و بودجه ثابت است، میزان مطلق اختصاص یافته به بودجه افزایش می‌یابد. به طور کلی به نظر می‌رسد صندوق توسعه ملی در ایران از دو کارکرد اصلی که صندوق‌های نفتی باید داشته باشند فاصله گرفته است. یعنی نه نقش هموار‌سازی بودجه را ایفا کرده و نه به‌ طور مناسب منابع را برای واردات تکنولوژی و سرمایه و سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای اختصاص داده است.

کارشناسان بر این باورند که از آنجایی که میزان درآمدهای نفتی ایران همواره با نوسان همراه بوده است، میانگین میزان درآمدهای نفتی ایران در سال‌های گذشته را محاسبه و بر اساس آن، هر سال برای تدوین لایحه بودجه، عدد مشخصی برای نفت در نظر گرفته شود. اگر در آن سال، میزان درآمدهای نفتی مازاد بر مبلغی بود که در بودجه در نظر گرفته شده است، مبلغ اضافی سهم صندوق توسعه ملی شود و اگر کم‌تر بود، از صندوق توسعه ملی برداشته شود.

درواقع به گونه‌ای نشود که در سال‌هایی که درآمدهای نفتی بیش از انتظار است، چاله‌ای برای این درامدها کنده شود و در سال‌هایی که درامد کم‌تر است، دولت از چاله به چاه سقوط کند!

درحال حاضر بر اساس درصد ثابت از درامدها، تقسیم بین شرکت ملی نفت، دولت و صندوق توسعه ملی صورت می گیرد و این موضوع باعث انتقال شوک‌های قیمت نفت به اقتصاد کشور می‌شود.

باید این موضوع در زمان افت درآمدهای نفتی مطرح باشد که با توجه به افت درآمدهای نفتی، در درازمدت، حداکثر چه سطحی از مخارج دولت قابل دوام است و از چه طریقی می‌توان در بودجه در برابر این افت، ثبات ایجاد کرد؟

تاسیس صندوق ثبات‌ساز یا تاکید بر نقش ثبت‌ساز صندوق توسعه ملی، اقتصاد کشور را در برابر شوک‌های خارجی از جمله نوسان میزان درآمدهای نفتی مقاوم می‌کند.