5 میلیون خانه در انتظار نوسازی/ 20 درصد، سهم مسکن نوسازی شده از کل مسکن تولیدی

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از ایران، اما با اینکه این برنامه در بخش مسکن، مهم‌ترین برنامه هدفگذاری شده بود، رئیس جمهوری اخیراً در گفت‌و‌گویی با وزیر راه و شهرسازی، نارضایتی خود را از اجرا و پیشرفت طرح نوسازی ابراز کرد. مهدی عبوری، مدیرعامل شرکت بازآفرینی شهری از تسریع روند بازسازی با برنامه‌های جدید از امسال خبر داد:

رئیس جمهوری اظهار داشتند پیشرفت عملیات احیای بافت فرسوده بر اساس انتظار نبوده است. چرا روند اجرای طرح انتظار رئیس جمهوری را برآورده نکرد؟

ضمن تشکر از ریاست محترم جمهوری برای ایجاد فرصت ارائه گزارش اقدام در بافت‌های فرسوده به مردم، ابتدا این نکته را عرض کنم که پیگیری موضوع در این حد اهمیت برای رئیس محترم جمهوری، به این معناست که موقعیت مهمی را برای اولویت بخشی به برنامه‌ریزی و اقدام در بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی به‌دست آورده‌ایم. همین توجه است که 94 درصد از کل اعتبار مصوب به این مناطق را در طی سال‌های برنامه ششم یعنی دوره دولت تدبیر و امید ایجاد کرده است. اما همه متخصصان و مدیران اجرای شهری هم نظرند که کاهش مسأله فقر شهری و تراکم محرومیت از چهره شهرها با برنامه اجرایی گام به گام و تدریجی امکان پذیر است که با توجه به اقدامات انجام شده و تجربیات 20 ساله اخیر کشور در حال تهیه آن هستیم.

اما علت موضوع پیشرفت اندک احیای بافت‌های فرسوده را می‌توان در طیف وسیعی از رویدادهای مختلف از جمله تغییرات و نوسان‌های شاخص‌های اقتصاد کلان تا نوسانات و رکود بی‌سابقه بازار مسکن و ساختمان جست‌و‌جو کرد و پاسخ به این پرسش نیاز به شرح و تفصیلی دارد که قطعاً در این مجال نمی‌گنجد. به‌صورت خلاصه باید عرض کنم با مطرح شدن قوانین و ایجاد سازوکارها و تشکیلاتی در دهه 1340 تاکنون بحث نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، اصلاح وضعیت زندگی و ساماندهی گودنشینان و اسکان غیررسمی در شهرهای بزرگ و مهاجرپذیر کشور و اقداماتی از این دست مطرح شده است، در دهه‌های 70، 80 و 90 نیز با تدوین برخی سازوکارهای قانونی و حقوقی و نیز تشکیل برخی نهادهای سیاستگذاری و اجرایی از جمله شرکت بازآفرینی شهری ایران این بحث به‌صورت جدی‌تری مطرح و پیگیری شده است. اما در طول نیم قرن تجربه مقابله با این مشکل هیچ‌گاه دولت به این اندازه وارد چالش حل مشکل نشده است و از بهمن ماه 1396 با اعلام رسمی آغاز برنامه ملی بازآفرینی شهری پایدار توسط رئیس جمهوری محترم برای نخستین بار بسیج عمومی منابع دولت و دستگاه‌های اجرایی، بخش خصوصی و بخش عمومی از جمله شهرداری‌های کشور به مشارکت طلبیده شده. این جریان در سال 1397 با تصویب آیین‌نامه اجرایی برنامه ملی بازآفرینی شهری پایدار ادامه یافت و در سال 1398 با تجهیز منابع از صندوق توسعه ملی به دستور رهبر معظم انقلاب (مد ظله العالی) به‌صورت مستمر پیگیری شده است. با توجه به شرح پیش‌گفته می‌توان اینگونه استنباط کرد که اقدامات فراگیر با هدف ایجاد تغییرات قابل توجه و بهبود وضعیت زندگی در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی از سال‌جاری وارد فاز اجرا شده است و طبعاً بازتاب‌های این اقدامات را باید در سال‌های آتی جست‌و‌جو کرد.

موانع اصلی در برنامه نوسازی کدام است؟

برخی موانع نیز برای تحقق انتظار رئیس جمهوری محترم متصور است که از جمله می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

 جریان صدور پروانه‌های ساختمانی در کشور از سال 1392 تاکنون رو به کاهش بوده به‌طوری که از 800 هزار واحد در سال 1392 در نقاط شهری به حدود 300 هزار واحد کاهش یافته است. این امر ناشی از رکود تورمی حاکم بر بازار مسکن و ساختمان، گرانی زمین و نهاده‌های ساختمانی، گرانی دستمزدها، کاهش قدرت خرید، کاهش ارزش تسهیلات به قیمت تمام شده و مانند آن است. این جریان قطعاً روی صدور پروانه‌های نوسازی در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری تأثیر می‌گذارد اما شدت افت آن با توجه به سیاست‌های دولت در این بخش کمتر بوده و از حدود 80 هزار واحد در سال 1392 به 60 هزار واحد کاهش یافته. یعنی سهم مسکن نوسازی شده در بافت‌های فرسوده از کل مسکن تولید شده در نقاط شهری از 10درصد در سال 1392 به حدود 20 درصد افزایش یافته است. این مهم نشان می‌دهد بازار سودآور، قابل استطاعت و با دوره بازگشت سرمایه کوتاه‌تر در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری تقویت شده و اگر سازندگان روی ساخت واحدهای با کیفیت و با متراژ کوچک‌تر در بخش میانی شهرها تمرکز کنند نرخ بازده سرمایه آنها بالاتر خواهد بود. این بافت‌ها ظرفیت بالقوه‌ای برای بازگشت به قلب تاریخی شهرها، باززنده‌سازی آنها، اسکان نسل جوان و خانه اولی‌ها را دارد و پیش‌بینی‌ها نشان می‌دهد بازار آتی مسکن در این بافت‌ها تا 30درصد کل بازار معاملات مسکن را شامل خواهد شد.

 در احکام برنامه ششم توسعه (با تأکید بر ماده 59) وظیفه نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی به کلیه دستگاه‌های اجرایی و خدمات رسان، شهرداری‌ها با تأکید بر محوریت وزارتخانه‌های کشور و راه و شهرسازی تکلیف شده است. بنابراین همان‌طور که قانونگذار پیش‌بینی کرده است این جریان نیاز به اقدام جامع، فرابخشی و همکاری‌های عمودی و افقی همه نهادهای متولی دارد و قطعاً به نتیجه رساندن آن از عهده یک نهاد متولی خارج است. حال آنکه بسیاری از دستگاه‌های دولتی و بویژه دستگاه‌های خدمات‌رسان رفتاری عادی با این بافت‌ها دارند و طرح ویژه، معافیت، تخفیف، تبعیض مثبت و راهکاری از پیش اندیشیده شده برای این بافت‌ها قائل نیستند.

 بسیاری از اراضی با مالکیت دولتی، نهادهای حاکمیتی، وقفی و مانند آن در قلب شهرها به‌صورت رها شده و بلاتکلیف باقیمانده‌اند که ظرفیت بالقوه‌ای برای نوسازی مسکن، جابه‌جایی ساکنان پهنه‌های پرخطر، آزادسازی اراضی درون بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و به ثمر نشاندن جریان بازآفرینی هستند. با وجود صراحت ماده (6) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، دستور رئیس جمهوری محترم، وزرای محترم کشور، راه و شهرسازی و امور اقتصادی و دارایی، استانداران و سایر مقامات اجرایی کشور، دستگاه‌ها میل و همکاری قابل توجهی جهت تعیین تکلیف اراضی رها شده در مالکیت خویش ندارند. با توجه به شناسایی‌های انجام شده این اراضی ظرفیت تولید بیش از یکصدهزار واحد مسکونی را دارند و می‌توانند به‌عنوان یک تنخواه دائمی بانک زمین و مسکن وارد فرآوری و چرخه نوسازی مسکن، کلید به کلید و بازآفرینی شوند.

 با آزمون و خطاهای سیاست‌های مختلف از دهه 1340 تاکنون مجموعه سیاستگذار و اجرایی حاکمیت و دولت به این نتیجه رسیده است که نوسازی مردمی مسکن (خودمالکی) اصلی‌ترین روش بازآفرینی تدریجی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری است. این جریان می‌بایست توسط مشوق‌ها، تخفیفات، تسهیلات و سایر محرک‌های برنامه‌ریزی شده توسط دولت و بخش عمومی تقویت و حمایت شود. مانند بسیاری از کشورهای بیشتر توسعه یافته باید سازوکاری اندیشیده شود که قسمت عمده‌ای از قیمت تمام شده نوسازی مسکن در این بافت‌ها با کمک تسهیلات کم بهره بانکی با دوره بازگشت طولانی و اقساط قابل استطاعت برای اقشار متوسط و ضعیف درآمدی جامعه، پوشش داده شود. حق و هزینه برقراری انشعابات و خدمات آب، برق و گاز در این بافت‌ها تعدیل و تقسیط شود، پروانه‌های نوسازی در این بافت‌ها رایگان، هزینه خدمات مهندسی در این بافت‌ها به‌صورت ویژه کاهش یافته و نیز مشوق‌های ویژه‌ای برای ضوابط شهرسازی و معماری در این بافت‌ها بویژه برای سازندگانی که در جهت سیاست‌های تجمیع، اصلاح و بهبود شبکه دسترسی و دانه‌بندی بافت حرکت می‌کنند قائل بود. همچنین انتظار می‌رود مشوق‌های ویژه مالیاتی و بیمه‌ای توسط سازمان امور مالیاتی کشور و سازمان تأمین اجتماعی کشور برای این بافت‌ها قائل شود. همه این موارد در برخی قوانین و فرآیندها پیش‌بینی شده است، اما تعدادی نیز نیاز به اصلاح فوری و ویژه قوانین با همکاری مجلس محترم شورای اسلامی دارند. در این راستا شرکت بازآفرینی شهری ایران یکی از سیاست‌های اصلی خود را تدوین و ارائه بسته تشویقی نوسازی مردمی (خودمالکی) قرارداده است. از جمله اقدامات دیگر برای تشویق به ساخت و ساز می‌توان به در دستور کار قرارداشتن تفاهمنامه با سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و نیز سازمان نظام مهندسی ساختمان ایران جهت کاهش هزینه تولید مسکن در بافت‌های هدف اشاره داشت.

نوسازی بافت‌های فرسوده از سال 1392 برنامه اصلی بخش مسکن در کشور بود. در چند سال اخیر چه میزان از بافت‌های ناکارآمد احیا و بازسازی شده است؟

همانطور که در پاسخ به پرسش نخست شرح دادم، فاز اجرایی این برنامه از سال 1398 با رسمیت یافتن اعتبارات آن در احکام بودجه کشور آغاز شده است و اثرات اجرایی این اقدام در سال‌جاری و سال‌های آتی ملموس‌تر خواهد بود. جهت پاسخ به این پرسش ابتدا لازم است به این مهم توجه شود که تغییر شیوه تولید و معاش در کشور در یکصد سال گذشته از اقتصاد مبتنی بر کشاورزی و صنعت به اقتصاد مبتنی بر خدمات باعث جریان‌های مهاجرتی گسترده به شهرها شده است به‌صورتی که از سال 1335 (اولین دوره رسمی سرشماری عمومی نفوس و مسکن) تا 1395 (آخرین دوره رسمی سرشماری عمومی نفوس و مسکن) نسبت شهرنشینی در ایران از 30درصد به 75درصدافزایش یافته است. در حالی که شهرهای ما امکان و زیرساخت‌های لازم برای میزبانی این موج عظیم مهاجرت را نداشتند و نتیجه ایجاد بیش از 148 هزار هکتار بافت ناکارآمد و سکونتگاه‌های غیر رسمی با جمعیتی بالغ بر 20میلیون نفر است. این یعنی مدیریت شهری و بدنه دولت و حاکمیت نظام امروز میراث‌دار تغییرات عظیم و روندهای مهاجرتی در دهه‌های 1340، 1360 و 1370 است و خوشبختانه امروز روندهای مهاجرتی تغییرات آرام‌تر و برنامه‌ریزی شده‌تری را طی می‌کنند. آمارها نشان می‌دهند این 20 میلیون شهروند عزیز در حدود 5.7 میلیون خانه غیرمقاوم زندگی می‌کنند که در دهه گذشته (1388 تا 1398) حدود 600 هزار واحد در این بافت‌ها نوسازی و بهسازی شده. بنابراین جامعه آماری هدف این اقدام حدود 5 میلیون واحد نیازمند نوسازی است که باید در طول سال‌های برنامه ششم و هفتم توسعه تعیین تکلیف شوند. در این میان با همکاری دولت و شهرداری‌های کشور نیز اقدامات زیربنایی و روبنایی جهت بهبود محلات و محیط زندگی ساکنان انجام شده است. در این میان برخی شهرهای کشور از بقیه پیش افتاده‌اند، برای مثال شهرداری تهران ضریب تحقق نوسازی بافت را در 10 سال گذشته حدود 40 درصد اعلام کرده است اما این نرخ در کل کشور در حدود 10درصد است.

منابع مالی طرح تأمین شده است؟

در پاسخ به سه پرسش قبلی کمابیش این مشکلات بازگو شده است. این مشکلات جنبه‌ها و مقیاس‌های مختلف دارند اما تقریباً همه این موارد با ایجاد یک همکاری فرابخشی و عزم ملی جهت حل مشکل بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری قابل گشوده شدن است. مهم‌ترین این مشکلات در چند دسته قابل جمع‌بندی و ارائه است:

در ابتدا مشکلات مربوط به تسهیلات و شبکه بانکی، پیچیدگی و طولانی بودن فرآیند اخذ تسهیلات در شبکه بانکی.

 همچنین مشکلات مربوط به تخفیفات پروانه‌های نوسازی و عدم اجرای کامل ماده 16 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و مشکلات مربوط به ضوابط و مقررات شهرسازی، ملکی و حقوقی و بلاتکلیف بودن بسیاری از اراضی بویژه در سکونتگاه‌های غیررسمی، شهرهای با اراضی دارای ریشه وقفی، اراضی دولتی و مانند آن.

 یکی دیگر از مشکلات عدم اطلاع‌رسانی گسترده، شفاف، دقیق، برنامه‌ریزی شده و اثربخش در خصوص مشوق‌ها، تخفیف‌ها، معافیت‌ها، تسهیلات و مانند آن در شبکه‌های فراگیر اجتماعی، رسانه‌های ملی، دفاتر تسهیل‌گری محلی، شهرداری‌ها و مانند آن است.

در آخر نیز عدم همکاری فرابخشی همه‌جانبه و همت عمومی دستگاه‌های اجرایی دولتی و دستگاه‌ها و شرکت‌های خدمات‌رسان و شهرداری‌ها و شبکه بانکی جهت اجرای همه جانبه مشوق‌ها، تخفیف‌ها، معافیت‌ها، تسهیلات و مانند آن.

در خصوص منابع مالی باید عرض کنم با توجه ویژه‌ای که به این مشکل حاد در کشور شده است، منابع قابل توجهی از صندوق توسعه ملی برای حل این مشکل تخصیص یافته و هم‌اکنون در نزد سازمان برنامه و بودجه کشور است و به‌صورت مرحله‌ای تخصیص می‌یابد. در صورت تخصیص کامل و یکجای منابع برداشت شده از صندوق و نیز تداوم این عزم و توجه در سال‌های آتی، نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری در سال‌جاری و سال‌های آتی تبدیل به یک جریان دائمی ارتقای زندگی در شهرها، بازیافت و استفاده مجدد از اراضی و تولید ثروت خواهد شد.