کنترل اجاره‌بها جواب می‌دهد؟ | اختلاف نسخه‌ها در اجلاس جهانی مسکن

مسکن و شهرسازی، بهشاد بهرامی: برای مستاجری که هر سال باید قرارداد خانه‌اش را تمدید کند، تعیین سقف افزایش اجاره‌بها در ظاهر خبر خوبی است. دولت اعلام می‌کند مالک حق ندارد بیش از درصد مشخصی اجاره را بالا ببرد و مستاجر می‌تواند برای یک سال دیگر در خانه بماند. اما اگر مالک این سقف را نپذیرد یا مستاجر ناچار شود خانه دیگری پیدا کند، چه اتفاقی می‌افتد؟ این پرسش فقط به بازار اجاره ایران مربوط نیست. در اجلاس جهانی مسکن بارسلونا نیز بحث بر سر همین است که آیا می‌توان با کنترل قیمت، بحران اجاره را مهار کرد یا باید راه‌حل را در جای دیگری جست‌و‌جو کرد.

در روز نخست اجلاس جهانی مسکن بارسلونا، سه‌شنبه ۳ نوامبر ۲۰۲۶ (۱۲ آبان ۱۴۰۵)، دو رویکرد برای مقابله با بحران اجاره مطرح شد: کنترل و تثبیت اجاره‌بها از یک سو و افزایش عرضه مسکن عمومی و استطاعت‌پذیر از سوی دیگر. اختلاف اصلی بر سر ضرورت حمایت از مستاجران نبود؛ بحث این بود که مقررات‌گذاری تا کجا می‌تواند مشکل را حل کند.

باربارا اشتینبرگن، نماینده اتحادیه بین‌المللی مستاجران، خواستار کنترل و تثبیت اجاره‌بها و افزایش سهم مسکن عمومی و استطاعت‌پذیر به دست‌کم ۳۰ درصد شد. در مقابل، خاویر بورون، مدیر نهاد عمومی مسکن ناوارا در اسپانیا، تاکید کرد که نمی‌توان همه مشکلات مسکن را با مقررات‌گذاری برطرف کرد.

این دو دیدگاه الزاما متضاد نیستند. حتی مطالبه نماینده مستأجران نیز کنترل اجاره را در کنار توسعه مسکن عمومی قرار می‌دهد. با این حال، بحث بارسلونا یک مساله مهم را پیش می‌کشد: کنترل قیمت می‌تواند از مستأجر حمایت کند، اما آیا می‌تواند کمبود خانه‌ای را که خانوار توان اجاره آن را داشته باشد نیز جبران کند؟

سقف اجاره در ایران؛ از تصمیم اضطراری تا قانون دائمی

ایران چند سال زودتر از اجلاس بارسلونا، اجرای گسترده سیاست سقف‌گذاری اجاره را آغاز کرده بود.

این سیاست ابتدا در سال ۱۳۹۹ و هم‌زمان با شیوع کرونا به‌عنوان اقدامی اضطراری اجرا شد. دولت برای جلوگیری از فشار بیشتر بر مستأجران، سقفی برای افزایش اجاره قرارداد‌های تمدیدی تعیین کرد. قرار بود خانوار‌ها در شرایط دشوار اقتصادی و محدودیت جابه‌جایی، با جهش ناگهانی هزینه مسکن مواجه نشوند.

اما با پایان دوره کرونا، سقف‌گذاری کنار گذاشته نشد. در سال‌های بعد نیز دولت هر سال درصدی را برای افزایش مجاز اجاره‌بها اعلام کرد. سرانجام در اردیبهشت ۱۴۰۳، قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها به این سیاست پشتوانه قانونی داد.

طبق ماده هفتم این قانون، در استان‌هایی که تورم عمومی سالانه از ۳۰ درصد بیشتر باشد، شورای عالی مسکن با شرایط تعیین‌شده در قانون می‌تواند سقف افزایش اجاره‌بها را در محدوده ۵۰ تا ۱۰۰ درصد تورم عمومی مشخص کند.

این قانون همچنین برای تخلف از سقف مصوب ضمانت اجرا در نظر گرفته است. مستاجر می‌تواند تا پنج سال پس از انعقاد قرارداد شکایت کند و در صورت اثبات تخلف، مبالغ اضافه‌دریافت‌شده را پس بگیرد. برای مالک متخلف نیز جریمه پیش‌بینی شده است.

در سال ۱۴۰۴، سقف افزایش اجاره در شهر تهران ۲۵ درصد و در شهر‌های بالای ۱۰۰ هزار نفر استان تهران ۲۰ درصد تعیین شد. سال بعد، سیاست حمایتی یک گام دیگر پیش رفت.

در تیر ۱۴۰۵، دولت از تصویب تمدید خودکار قرارداد‌های اجاره با افزایش حداکثر ۲۵ درصدی در سراسر کشور خبر داد. بر اساس این مصوبه، قرارداد‌های مشمول در صورت درخواست مستأجر برای یک سال دیگر تمدید می‌شوند؛ هرچند استثنا‌هایی از جمله نیاز احرازشده مالک به سکونت شخصی، انتقال رسمی ملک و برخی موارد تخلف مستأجر در نظر گرفته شده است.

چرا بازار از سقف قانونی عبور می‌کند؟

با وجود تکرار این سیاست، رشد اجاره‌بها در سال‌های گذشته بار‌ها از سقف‌های اعلامی بالاتر بوده است.

یکی از مشکلات، نحوه اجرای قانون است. مستأجری که برای ادامه سکونت به موافقت مالک نیاز دارد، ممکن است حتی در صورت اطلاع از حقوق قانونی خود، تمایلی به ورود به اختلاف قضایی نداشته باشد. امکان شکایت تا پنج سال بعد نیز اگرچه یک ابزار حمایتی است، اما الزاماً مشکل پیدا کردن خانه یا تمدید قرارداد در همان زمان را برطرف نمی‌کند.

علیرضا نوین، عضو کمیسیون عمران مجلس، پیش‌تر گفته بود که بسیاری از مستأجران به دلیل طولانی بودن روند رسیدگی یا نگرانی از بی‌نتیجه ماندن شکایت، از پیگیری تخلف صرف‌نظر می‌کنند.

مشکل دیگر به قرارداد‌های جدید مربوط است. مستاجری که خانه‌اش را ترک می‌کند و وارد بازار جست‌وجوی واحد دیگری می‌شود، الزاما از همان حمایتی برخوردار نیست که برای تمدید قرارداد قبلی پیش‌بینی شده است. اگر تعداد خانه‌های مناسب با بودجه او محدود باشد، قدرت چانه‌زنی چندانی هم نخواهد داشت.

در بازار ایران، ترکیب ودیعه و اجاره ماهانه نیز نظارت را پیچیده‌تر می‌کند. افزایش مبلغ رهن، کاهش یا افزایش اجاره نقدی و تبدیل این دو به یکدیگر باعث می‌شود مقایسه قرارداد‌ها صرفاً با نگاه کردن به اجاره ماهانه ممکن نباشد.

مجموع این عوامل نشان میدهد چرا وجود سقف قانونی، لزوماً به معنای کنترل کامل هزینه‌ای نیست که مستأجر در عمل می‌پردازد.

خانه‌ای که مستأجر توان اجاره‌اش را ندارد اما حتی اجرای کامل سقف اجاره نیز همه مسئله را حل نمی‌کند.

فرض کنیم مستأجری ماهانه ۲۰ میلیون تومان اجاره می‌پردازد. با افزایش ۲۵ درصدی، اجاره او به ۲۵ میلیون تومان می‌رسد. قرارداد کاملاً در چارچوب سقف قانونی تمدید شده، اما خانوار باید هر ماه پنج میلیون تومان بیشتر بپردازد.

اگر درآمد این خانواده به همان نسبت افزایش پیدا نکرده باشد، سهم مسکن از بودجه خانوار باز هم بزرگ‌تر می‌شود؛ بنابراین قانونی بودن افزایش اجاره، به معنای قابل پرداخت بودن آن نیست.

این تفاوت میان «کنترل سرعت افزایش قیمت» و «استطاعت پرداخت مسکن» اهمیت زیادی دارد.

سقف‌گذاری می‌تواند جلوی بخشی از افزایش‌های ناگهانی را بگیرد، اما نمی‌تواند به‌تنهایی درآمد خانوار را بالا ببرد، هزینه ساخت را کاهش دهد یا خانه تازه‌ای به بازار اجاره اضافه کند.

از سوی دیگر، در شرایطی که تورم عمومی و هزینه نگهداری ساختمان بالاست، فاصله طولانی میان افزایش مجاز اجاره و رشد هزینه‌ها می‌تواند بر تصمیم برخی مالکان درباره عرضه واحد‌های اجاره‌ای اثر بگذارد.

در چنین شرایطی، سیاست‌گذار با مساله دشواری روبه‌رو می‌شود: چگونه از مستاجر در برابر افزایش شدید اجاره حمایت کند، بدون آنکه انگیزه عرضه و نگهداری واحد‌های اجاره‌ای را تضعیف کند؟

بارسلونا دنبال چه چیزی است که در ایران کمتر دیده‌ایم؟

در بحث روز نخست اجلاس بارسلونا، کنترل اجاره تنها یکی از ابزار‌های سیاست مسکن بود. بخش دیگر به توسعه مسکن عمومی، مشارکت نهاد‌های غیرانتفاعی و ایجاد عرضه‌ای اختصاص داشت که در بلندمدت برای خانوار‌های کم‌درآمد و متوسط قابل پرداخت باقی بماند.

تفاوت این رویکرد با ساخت‌وساز معمول در بازار خصوصی، فقط به شیوه تأمین مالی مربوط نیست. مساله این است که واحد‌های ساخته‌شده با چه قیمتی عرضه می‌شوند، چه کسانی امکان سکونت در آنها را دارند و آیا در سال‌های بعد نیز در بخش مسکن استطاعت‌پذیر باقی می‌مانند یا نه.

در ایران نیز دولت سال‌هاست برنامه‌های ساخت مسکن حمایتی را دنبال می‌کند؛ از مسکن مهر تا نهضت ملی مسکن. با این حال، بخش عمده این برنامه‌ها بر خانه‌دار کردن متقاضیان از مسیر مالکیت متمرکز بوده‌اند.

برای خانواری که توان پرداخت آورده اولیه، اقساط تسهیلات یا هزینه‌های تکمیل واحد را ندارد، چنین برنامه‌هایی الزاماً راه‌حل فوری بحران اجاره نیستند.

در سال‌های اخیر، مسکن استیجاری عمومی نیز دوباره وارد برنامه‌های وزارت راه و شهرسازی شده است، اما ابعاد اجرایی آن هنوز با نیاز گسترده بازار اجاره فاصله دارد. در نتیجه، بار اصلی تأمین مسکن اجاره‌ای همچنان بر دوش مالکان خصوصی است.

این تفاوت مهمی با رویکردی است که در اجلاس بارسلونا مورد توجه قرار گرفت: ایجاد بخشی از بازار اجاره که هدف آن صرفا کسب بیشترین بازده از ملک نباشد و بتواند در بلندمدت به خانوار‌های هدف خدمات ارائه کند.

مساله فقط ساخت خانه بیشتر نیست

یکی دیگر از موضوعات مورد تاکید دراین اجلاس این بود که افزایش عرضه مسکن نیز بدون توجه به محل ساخت، هزینه سکونت و گروه هدف نمی‌تواند به‌تنهایی بحران اجاره را برطرف کند.

ممکن است در یک شهر هزاران واحد مسکونی ساخته شود، اما قیمت آنها از توان خانوار‌های کم‌درآمد بالاتر باشد. ممکن است واحد‌های جدید در مناطقی قرار داشته باشند که فاصله زیادی با مراکز اشتغال دارند و هزینه رفت‌وآمد، بخش دیگری از درآمد خانوار را مصرف کند.

حتی ساخت مسکن حمایتی نیز اگر به آورده مالی سنگین نیاز داشته باشد، ممکن است به خانوار‌هایی برسد که از توان اقتصادی بیشتری برخوردارند.

به همین دلیل، افزایش تعداد واحد‌های مسکونی و افزایش دسترسی خانوار‌ها به مسکن، دو شاخص یکسان نیستند.

در اجلاس بارسلونا نیز تأکید بر مسکن عمومی و استطاعت‌پذیر، بحث را از تعداد خانه‌های ساخته‌شده فراتر برده است. موضوع این است که چه بخشی از موجودی مسکن با شرایط قابل پرداخت و برای چه مدت در اختیار خانوار‌های هدف قرار می‌گیرد.

کنترل اجاره جواب می‌دهد؟

تجربه ایران نشان می‌دهد پاسخ به این پرسش را نمی‌توان به یک «بله» یا «نه» محدود کرد.

سقف‌گذاری ممکن است برای مستأجری که قراردادش تمدید می‌شود، افزایش هزینه را محدود کند. حمایت قانونی از تمدید قرارداد نیز می‌تواند از جابه‌جایی ناخواسته برخی خانوار‌ها جلوگیری کند. اما این ابزار‌ها به‌تنهایی کمبود مسکن قابل پرداخت را جبران نمی‌کنند.

از طرف دیگر، ساخت مسکن جدید بدون سازوکاری که آن را در دسترس گروه‌های هدف قرار دهد، تضمینی برای کاهش فشار اجاره نیست.

بحث روز نخست اجلاس جهانی مسکن بارسلونا نیز در همین نقطه اهمیت پیدا می‌کند. اختلاف بر سر کنار گذاشتن حمایت از مستاجران نیست؛ مسئله این است که چگونه می‌توان حمایت کوتاه‌مدت از مستاجر را به سیاستی بلندمدت برای افزایش دسترسی به مسکن پیوند زد.