معامله تهران با مترو و زمین

مسکن و شهرسازی، بهشاد بهرامی: کلیات سند تصویب شده برای صدور مجوز ساخت برج در کنار ۸۷ ایستگاه مترو یک پرسش اقتصادی را پیش از بالا رفتن ساختمان‌ها مطرح می‌کند که اگر مترو ارزش زمین اطراف خود را افزایش دهد و شهرداری هم امکان ساخت بیشتری روی آن زمین ایجاد کند، ارزش تازه‌ای که از ترکیب این دو ساخته می‌شود به چه کسی می‌رسد؟ مالک زمین، سازنده، شهرداری، مترو یا ساکنان محله؟

این همان پرسشی است که چند هزار کیلومتر آن‌طرف‌تر در نشست امسال اسکان بشر نیز مطرح شده است. در روز دوم نشست مسقط، بحث تامین مالی حمل‌ونقل عمومی به مفهوم «جذب ارزش زمین» رسید؛ مدلی که می‌پرسد آیا بخشی از ارزشی که سرمایه‌گذاری عمومی در زمین و ملک ایجاد می‌کند، می‌تواند دوباره خرج همان زیرساخت شود؟

برای تهران این دیگر یک بحث نظری نیست. پژوهش‌های انجام‌شده درباره متروی پایتخت نشان می‌دهند افتتاح ایستگاه واقعا می‌تواند قیمت املاک اطراف خود را تغییر دهد. حالا TOD قرار است رابطه میان مترو، زمین و ساخت‌وساز را در مقیاسی بسیار بزرگ‌تر بازتنظیم کند.

۸۷ ایستگاه روی نقشه بلندمرتبه‌ها

کمیسیون ماده ۵ تهران در ۸ دی ۱۴۰۴ کلیات «سند راهبردی توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» را تصویب کرد. تعریف رسمی سند از TOD صرفا ساخت‌وساز بیشتر نیست. در چشم‌انداز آن، تهران ۱۴۲۰ شهری توصیف شده که سکونت، کار، خدمات و تعامل اجتماعی را در کنار یکدیگر قرار می‌دهد تا سفر‌های غیرضروری کاهش یابد و توسعه شهر به‌جای اتکا به خودرو، پیرامون حمل‌ونقل عمومی سازمان پیدا کند. سند بر فشردگی، اختلاط کاربری، اتصال، پیاده‌روی و دوچرخه‌سواری نیز تاکید دارد.

اما مصوبه کمیسیون پایان کار نیست. مقرر شده نقش هر ایستگاه و راهبرد مربوط به آن تدقیق شود و شهرداری در مرحله بعد «طرح ساختاری توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» را تهیه و دوباره به کمیسیون ماده ۵ ارائه کند؛ بنابراین اعداد مربوط به تراکم و بلندمرتبه‌سازی را نباید با مجوز قطعی ساخت‌وساز اشتباه گرفت.

با این حال، سند آسیب‌شناسی طرح که در تابستان ۱۴۰۵ تهیه شده، جزئیات مهمی از پیشنهاد‌ها را نشان می‌دهد. براساس این ارزیابی، از مجموع ۲۹۸ ایستگاه، برای ۲۳۹ ایستگاه افزایش تراکم اداری و تجاری و برای ۸۲ ایستگاه افزایش تراکم مسکونی یا افزایش آن در قطعات منتخب پیشنهاد شده است. برای ۸۷ ایستگاه نیز الگوی بلندمرتبه‌سازی دیده شده است.

همین نسبت یکی از نقاط اختلاف بر سر طرح است. تعداد ایستگاه‌هایی که برای آنها افزایش تراکم اداری و تجاری دیده شده تقریبا سه برابر ایستگاه‌های دارای راهبرد افزایش تراکم مسکونی است. نویسندگان سند آسیب‌شناسی احتمال داده‌اند جذابیت درآمدی بیشتر تراکم تجاری و اداری در این جهت‌گیری موثر باشد.

البته افزایش تراکم به خودی خود در تضاد با TOD نیست. اتفاقا یکی از منطق‌های توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل عمومی این است که جمعیت، شغل و خدمات بیشتری در فاصله قابل دسترس از شبکه حمل‌ونقل قرار گیرند. اختلاف از جایی آغاز می‌شود که سوال کنیم چه مقدار تراکم، در کدام زمین و متناسب با چه ظرفیت حمل‌ونقلی؟

وقتی ساختمان زودتر از قطار می‌رسد

این پرسش در مورد ایستگاه‌هایی که هنوز ساخته نشده‌اند اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.

در سند آسیب‌شناسی آمده است که خطوط و ایستگاه‌های آینده نیز در میان محدوده‌های واجد شرایط TOD قرار گرفته‌اند. منتقدان هشدار داده‌اند که اگر بارگذاری ساختمانی پیش از بهره‌برداری از شبکه حمل و نقل انجام شود، جمعیت و فعالیت جدید می‌تواند وارد محدوده‌ای شود که هنوز دسترسی وعده‌داده‌شده به مترو را ندارد.

درباره خط ۱۱ مساله مشخص‌تر است. براساس همین سند، هنگام تهیه ارزیابی این خط هنوز تصویب قطعی کمیته فنی شورای عالی هماهنگی ترافیک کشور را نداشته، اما ایستگاه‌های آن در طرح TOD وارد شده بودند. نویسندگان سند همچنین به مخالفت برخی اعضای کمیته با این خط به دلایل فنی و اقتصادی اشاره کرده‌اند.

در کنار اینها، ۱۱ ایستگاه با عنوان «زون ویژه» معرفی شده‌اند؛ از برج میلاد و نمایشگاه بین‌المللی تا مصلی، مهرآباد، یافت‌آباد و محدوده شن‌چاله. در ارزیابی انتقادی طرح درباره امکان شکل‌گیری پروژه‌های بزرگ‌مقیاس و بارگذاری سنگین در این اراضی هم هشدار داده شده است.

مساله بنابراین فقط ارتفاع ساختمان نیست؛ ترتیب اتفاق‌ها نیز اهمیت دارد. در منطق TOD، ظرفیت توسعه شهری و ظرفیت حمل‌ونقل باید در کنار یکدیگر رشد کنند. اگر بارگذاری سال‌ها پیش از رسیدن قطار انجام شود، دست‌کم در فاصله میان ساخت ساختمان و افتتاح مترو، نتیجه می‌تواند خلاف همان هدفی باشد که TOD برای آن طراحی شده است.

مترو چقدر به زمین ارزش می‌دهد؟

سوی دیگر این معامله کمتر در بحث‌های مربوط به TOD تهران دیده می‌شود. مترو فقط مسافر جابه‌جا نمی‌کند؛ می‌تواند ارزش اقتصادی زمین اطراف خود را نیز تغییر دهد.

پژوهشی که در Journal of Transport and Land Use منتشر شده، اثر افتتاح ۴۵ ایستگاه متروی تهران بین آوریل ۲۰۱۰ تا دسامبر ۲۰۱۸ را بررسی کرده است. پژوهشگران حدود ۱.۲۶ میلیون معامله مسکن در داده اولیه داشتند و پس از کنار گذاشتن املاک بیش از سه کیلومتر دور از ایستگاه‌های مورد بررسی، نمونه رگرسیون آنها به حدود ۸۳۳ هزار معامله رسید. املاک کمتر از ۴۰۰ متر با املاک واقع در فاصله ۴۰۰ متر تا سه کیلومتر مقایسه شدند.

نتیجه این بود که پس از افتتاح ایستگاه، قیمت املاک نزدیک مترو به‌طور متوسط ۳.۷ درصد بیشتر از املاک گروه مقایسه رشد کرده است. البته اثر آن در تمام تهران یکسان نبود. در مناطقی که پیش از افتتاح ایستگاه دسترسی ضعیف‌تری به حمل‌ونقل عمومی داشتند، اثر مثبت بین ۲ تا ۱۱ درصد برآورد شد؛ در محدوده‌هایی که از قبل شبکه حمل‌ونقل عمومی گسترده‌ای داشتند، اثر کمتر از دو درصد بود.

هرچند این اعداد را نمی‌توان مستقیما به تمام ایستگاه‌های موجود یا آینده تهران تعمیم داد. اما یک نکته را نشان می‌دهند:تصمیم عمومی برای ساخت مترو می‌تواند ارزش اقتصادی خصوصی ایجاد کند.

در نتیجه، وقتی در کنار ایستگاه امکان ساخت بیشتر نیز داده می‌شود، دو منبع بالقوه افزایش ارزش کنار یکدیگر قرار می‌گیرند؛ دسترسی‌ای که مترو ایجاد می‌کند و ظرفیتی که مقررات شهرسازی به زمین می‌دهد.

ارزش بالا می‌رود؛ چه کسی می‌تواند بماند؟

افزایش قیمت ملک برای مالک می‌تواند به معنای افزایش ثروت باشد و برای شهر یک منبع بالقوه تامین مالی ایجاد کند. اما برای کسی که مالک نیست، همین تغییر ممکن است معنای دیگری داشته باشد.

این مساله در تهران اهمیت بیشتری پیدا می‌کند، زیرا همان پژوهش ۴۵ ایستگاه نشان می‌دهد اثر مترو در محدوده‌هایی که پیش از آن دسترسی ضعیف‌تری به حمل‌ونقل عمومی داشتند بیشتر بوده است.

از سوی دیگر، پژوهشی تازه درباره منطقه کلان‌شهری تهران با استفاده از ۵۷۲ هزار و ۱۹۸ معامله مسکن وضعیت سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۲۰ را بررسی کرده است. براساس معیار استطاعت مورد استفاده پژوهشگران، تعداد مناطق قابل استطاعت برای خانوار میانه از ۱۹ منطقه به ۹ منطقه کاهش یافته است. همزمان، شهرستان‌های ارزان‌تر پیرامونی به‌طور متوسط ۷۶ درصد رشد سطح ساخته‌شده را تجربه کرده‌اند؛ درحالی‌که این رقم برای تهران گران‌تر حدود ۴.۸ درصد بوده است. نویسندگان این روند را بخشی از الگوی جابه‌جایی از مرکز به پیرامون می‌دانند.

این دو یافته یک رابطه علت و معلولی را ثابت نمی‌کنند. مطالعه دوم نمی‌گوید مترو خانوار‌ها را از تهران بیرون رانده و فعلا داده قابل اتکایی در دست نیست که نشان دهد افتتاح ایستگاه مترو در تهران اجاره‌بها را دقیقا چند درصد افزایش داده یا چند مستاجر را ناچار به جابه‌جایی کرده است.

اما کنار هم قرار گرفتن آنها یک سوال مهم مقابل TOD تهران می‌گذارد: اگر مترو و بارگذاری جدید ارزش زمین اطراف ایستگاه را بیشتر کنند، چه سازوکاری قرار است امکان سکونت خانوار‌هایی را حفظ کند که بیشترین وابستگی را به حمل‌ونقل عمومی دارند؟

از همین نقطه، مساله بزرگ‌تری آغاز می‌شود: ارزش اقتصادی ایجادشده در این معامله چگونه تقسیم می‌شود؟

چه کسی پول مترو را می‌دهد؟

همین پرسش در برنامه امسال اسکان بشر در مسقط از زاویه دیگری مطرح شده است: چه کسی هزینه حمل‌ونقل عمومی را می‌پردازد؟

یکی از پاسخ‌هایی که سال‌هاست در اقتصاد شهری مورد توجه قرار گرفته، «جذب ارزش زمین» است. منطق آن پیچیده نیست. دولت یا شهرداری با منابع عمومی یک ایستگاه یا خط مترو می‌سازد. دسترسی زمین‌های اطراف بهتر می‌شود و بخشی از آنها ارزش بیشتری پیدا می‌کنند. در این مدل، شهر تلاش می‌کند بخشی از ارزشی را که سرمایه‌گذاری عمومی ایجاد کرده دوباره به زیرساخت عمومی برگرداند.

این بازگشت لزوما به معنای مالیات‌گرفتن از تمام افزایش قیمت ملک نیست و الزاما هم با فروش تراکم انجام نمی‌شود. عوارض توسعه، فروش یا اجاره حقوق توسعه، مشارکت شرکت حمل‌ونقل با توسعه‌دهندگان و استفاده از املاک متعلق به نهاد‌های عمومی از جمله ابزار‌هایی هستند که در شهر‌های مختلف استفاده شده‌اند.

هنگ‌کنگ یکی از مشهورترین نمونه‌هاست. در الگوی «ریل به‌علاوه ملک»، توسعه شبکه ریلی و توسعه املاک پیرامون آن از ابتدا به یکدیگر متصل شده‌اند. شرکت MTR با استفاده از حقوق توسعه و مشارکت با توسعه‌دهندگان بخشی از ارزش اقتصادی ایجادشده پیرامون شبکه را به سیستم ریلی بازمی‌گرداند.

در این الگو نکته اصلی فقط ساخت ساختمان کنار ایستگاه نیست. مترو ارزش ایجاد می‌کند و سازوکاری وجود دارد که بخشی از این ارزش دوباره هزینه مترو شود.

همین تمایز برای تهران تعیین‌کننده است.

TOD یا تراکم‌فروشی؟

اگر ساخت متراکم‌تر اطراف ایستگاه باعث شود تعداد بیشتری از مردم، شغل‌ها و خدمات در فاصله پیاده از حمل‌ونقل عمومی قرار گیرند، افزایش تراکم می‌تواند دقیقا همان کاری باشد که TOD برای آن طراحی شده است.

اما اگر ارزش اقتصادی طرح عمدتا از مجوز ساخت طبقات بیشتر حاصل شود، رابطه می‌تواند معکوس شود: به‌جای آنکه توسعه شهری برای تقویت حمل‌ونقل عمومی طراحی شود، وجود یا حتی وعده آینده مترو می‌تواند مبنایی برای افزایش ظرفیت ساختمانی زمین شود.

منتقدان طرح تهران از همین زاویه به روش تهیه سند ایراد گرفته‌اند. در سند آسیب‌شناسی آمده است که از ۲۴ شاخص استاندارد مورد استناد، ۱۸ شاخص در مدل پیشنهادی لحاظ نشده‌اند و در مواردی «تعداد طبقات و شدت تراکم» جای شاخص‌هایی مانند تراز پایه مسکونی و غیرمسکونی را گرفته است.

این نقد البته تمام تصویر نیست. سند مصوب کمیسیون ماده ۵ اهداف بسیار گسترده‌تری برای TOD تعریف کرده و صراحتا از اختلاط کاربری، اتصال، پیاده‌روی، دوچرخه‌سواری، کاهش سفر‌های غیرضروری و فاصله گرفتن شهر از وابستگی به خودرو سخن می‌گوید؛ بنابراین مرز میان TOD و تراکم‌فروشی را نمی‌توان فقط با تعداد طبقات ساختمان تعیین کرد. آزمون مهم‌تر این است که در برابر افزایش ارزش و ظرفیت ساخت، چه منفعت عمومی ایجاد می‌شود.

اگر ساختمان بلندتر می‌شود، اما همزمان حمل‌ونقل عمومی تقویت می‌شود، فضای پیاده بهبود پیدا می‌کند، خدمات محلی افزایش می‌یابد و بخشی از ارزش ایجادشده صرف زیرساخت عمومی می‌شود، یک معادله شکل گرفته است. اگر فقط سمت اول این معادله، یعنی افزایش ظرفیت ساخت، اجرا شود، نتیجه چیز دیگری خواهد بود.

سهم شهر از معامله مترو و زمین

طرح TOD تهران هنوز در نقطه‌ای است که می‌توان این پرسش‌ها را پیش از ساخت ساختمان‌ها مطرح کرد.

اگر برای ۸۷ ایستگاه الگوی بلندمرتبه پیشنهاد شده و در محدوده صد‌ها ایستگاه امکان افزایش تراکم مطرح است، می‌توان پرسید چه مقدار ارزش جدید از این تصمیم‌ها ایجاد خواهد شد، چه میزان آن نصیب مالکان زمین و توسعه‌دهندگان می‌شود و چه سهمی می‌تواند مستقیما برای توسعه مترو، فضای عمومی یا حتی حفظ استطاعت سکونت در همان محدوده هزینه شود.

بحث جهانی جذب ارزش زمین از همین جهت برای تهران اهمیت دارد. سوال فقط این نیست که چگونه پول بیشتری برای ساخت مترو پیدا کنیم؛ سوال این است که با ارزشی که خود مترو می‌سازد چه کنیم.

در یک مسیر، مترو دسترسی ایجاد می‌کند، زمین گران‌تر می‌شود و بخشی از ارزش جدید دوباره به حمل‌ونقل عمومی و محله برمی‌گردد. در مسیر دیگر، مترو و حتی ایستگاهی که هنوز ساخته نشده می‌تواند ارزش بالقوه زمین و ظرفیت ساخت آن را افزایش دهد، بی‌آنکه رابطه روشنی میان این منفعت و هزینه عمومی زیرساخت برقرار شده باشد.

برای همین مساله TOD تهران فقط این نیست که اطراف ایستگاه‌ها بلندمرتبه ساخته شود یا نشود. معامله اصلی میان مترو و زمین است؛ اما نتیجه آن را نحوه تقسیم ارزش تعیین می‌کند: چه چیزی به شهر برمی‌گردد و چه کسانی می‌توانند در محله‌ای بمانند که با رسیدن مترو، ارزشمندتر شده است.