مقابله با رانت ساختمانی کلید خورد

در حال‌حاضر، اطلاعات مربوط به ریز کاربری 930 هزار قطعه املاک موجود تهران در سامانه طرح تفصیلی وجود دارد اما نه‌تنها برای همه شهروندان، قابل رویت نیست که حتی هر مالک، هنگام استعلام الکترونیکی از سامانه، امکان آگاهی کامل از کلیه حقوق ساختمانی مجاز شمرده شده در طرح برای ملک خود را ندارد. طرح تفصیلی تهران، مجموعه ضوابط و مقررات ملاک‌عمل شهرداری برای صدور جواز ساخت در همه مناطق پایتخت را شامل می‌شود که مطابق اطلاعات آن، «میزان دقیق تراکم ساختمانی (تعداد طبقات مجاز)، نوع کاربری و همچنین مساحت قابل اشغال برای احداث بنا در زمین» برای هر قطعه از املاک شهر، بر اساس اسناد بالادست پایتخت (طرح جامع تهران)، تعیین و رعایت آنها، اجباری عنوان شده است. با این حال، ضعف سامانه استعلام طرح تفصیلی در انتشار عمومی جزئیات کاربری و محدوده عمل سازنده‌ها، «عدم شفافیت» در ضوابط ملاک عمل مجوزها را رقم زده و کارآیی اصلی این سامانه را که «بازدارندگی در دور زدن ضوابط ساختمانی» عنوان شده سلب کرده است.

روال فعلی استعلام از سامانه طرح تفصیلی تهران، به شکل «دسترسی محدود» به اطلاعات کاربری‌ها تعریف شده است به‌طوری که، هر مالک با وارد کردن دو شماره‌ ملک و بلوک ساختمان خود در سامانه، می‌تواند صرفا از پهنه‌ای که ملک در آن واقع شده (یکی از 4 پهنه مسکونی، کار و فعالیت، مختلط و سبز) و همچنین حداکثر تراکم مجاز و حداکثر سطح اشغال بنا، اطلاع پیدا کند. در بالای صفحه استعلام کاربری، همچنین عبارتی تحت عنوان «ضوابط خاص ملک، پس از تشکیل پرونده، تدقیق می‌شود» قید شده است که با توجه به عدم اعلام دقیق میزان تراکم و عنوان دقیق کاربری در فرآیند استعلام الکترونیکی، عملا اطلاعات کامل در اختیار مالک قرار نمی‌گیرد، بلکه فقط نام پهنه و حداکثر تراکم در استعلام، اعلام می‌شود. این «دسترسی محدود» به اطلاعات کاربری املاک همچنین موجب شده شهروندان به دلیل نداشتن شماره‌ بلوک و شماره ملک قطعات موجود در شهر یا محله خود، امکان مطلع‌شدن از حدمجاز ساخت و ساز در قطعات مجاور محل سکونت‌‌شان را نداشته باشند.

کارشناسان شهری، وجود سامانه استعلام طرح تفصیلی را «مقدمه» دستیابی به «شهرداری شیشه‌ای» می‌دانند اما تحقق این وعده مدیریت شهری جدید پایتخت را در گرو تغییر و تحول در کارکرد سامانه از طریق «افشای کاربری‌ها و اطلاعات مکمل کاربری» عنوان می‌کنند. سامانه استعلام طرح تفصیلی تهران، یک ابزار مغفول برای شفاف‌سازی ضوابط ساخت و ساز محسوب می‌شود که در صورت شیشه‌ای شدن این سامانه با «دسترسی نامحدود» همه شهروندان اعم از مالکان و غیرمالکان ساکن در پایتخت به اطلاعات کاربری املاک، می‌توان انسداد مسیرهای فرعی و غیرشفاف اخذ مجوزهای ساختمانی را تضمین کرد. شهردار جدید تهران چهار ستون برنامه 4 ساله خود برای اداره پایتخت را «رانت‌زدایی از ضوابط و مقررات شهری، ترجیح منافع عمومی بر منافع شخصی، مشارکت دادن شهروندان در اداره شهر و همچنین تغییر نگرش سوداگرانه به شهر از طریق جلوگیری از شهرفروشی» تعریف کرده است.

اولین گام در این مسیر که هم زودبازده و هم قابلیت دستیابی اولیه به اهداف برنامه تهران تا 1400 را دارد، تبدیل سامانه استعلام طرح تفصیلی به سامانه شیشه‌ای با قابلیت دسترسی نامحدود به نوع کاربری املاک و میزان تراکم مجاز آنها است. شرایط افشای کاربری‌ها در سامانه به دلیل وجود اطلاعات، فراهم است و فقط باید نقشه کاربری املاک شهر تهران در سامانه جایگزین «دسترسی محدود» شود تا با جست‌وجوی شهروندان از طریق وارد کردن آدرس خیابان و محله‌ها، امکان رویت عمومی کاربری‌ها با حفظ حریم مربوط به هویت مالکان، فراهم بیاید.

سامانه شیشه‌ای استعلام طرح تفصیلی می‌تواند به‌واسطه دسترسی بدون فیلتر شهروندان به ضوابط ساخت و ساز، هر یک از 2 میلیون و 924 هزار خانوار ساکن پایتخت را به یک دیده‌بان شهری برای پایش شهرداری و فعالان ساختمانی از بابت «مراقبت شهر در برابر اقدامات مغایر منفعت عمومی» تبدیل کند. با افشای اطلاعات کاربری و حد مجاز تراکم ساختمانی، پایتخت از صدور بخشی از مصوبات در کمیسیون ماده پنج نیز بی‌نیاز می‌شود. طی سال‌های اخیر، سازنده‌ها برای دریافت مجوزهایی با شرایط بهتر از ضوابط بالادست، درخواست خود را از طریق کمیسیون ماده 5 دنبال می‌کردند. این کمیسیون طی سه دهه گذشته، بیش از 6000 مصوبه داشته و 534 مورد از مصوبات آن، مربوط به پنج سال اخیر بوده که ضوابط طرح تفصیلی ملاک عمل قرار داشته است. البته بخشی از مصوبات این کمیسیون برای اصلاح و رفع مغایرت از ضوابط و همچنین تصویب طرح‌های موضوعی و موضعی برای شهر است اما مجوزهای موردی برای ساخت و ساز در آن وجود دارد.

اولین گام شفاف‌سازی اطلاعاتی در شهرداری

اگرچه مدیران شهرداری تهران نیز با راه‌اندازی سامانه طرح تفصیلی به قطعیت نسبت به کاهش تصمیمات سلیقه‌ای و موردی برای چگونگی صدور جواز‌های ساخت در سطح شهر توافق داشتند اما طی گذشت بیش از پنج سال از اجرای طرح تفصیلی جدید دسترسی به سامانه را به‌صورت محدود برای شهروندان امکان‌پذیر کردند. دسترسی محدودی که در بسیاری از زمان‌ها با بررسی‌های انجام شده از سوی کارشناسان یا اعضای شورای شهر نیز به دلایل مختلف مسدود می‌شد. اما دسترسی به سامانه استعلام طرح تفصیلی که از طریق سایت شهرداری تهران برای تمامی شهروندان امکان‌پذیر است به دو دلیل نمی‌تواند هدف شهرداری شیشه‌ای را به این شکل محقق کند. نخست آنکه هر مالک فقط امکان دسترسی به اطلاعات محدود ملک خود را دارد و نمی‌تواند از خطوط قرمز تمامی پهنه‌های شهری مطلع شود. به‌عنوان مثال در اطلاعات محدود ارائه‌شده در این استعلام مشخص نیست که تعداد طبقات منفی مجاز در این ساخت‌وساز چقدر است و دوم آنکه بسیاری از این اطلاعات برای شهروندان عادی قابل فهم نیست. به‌عنوان مثال اعلام پهنه R123 برای تمامی شهروندان قابل درک نیست.

از این‌رو کارشناسان شهری اولین گام برای تحقق هدف شهرداری شیشه‌ای را که مدیریت جدید پایتخت نیز بر آن تاکید دارند، جانمایی تمامی اطلاعات کاربری املاک در سامانه طرح تفصیلی با امکان دسترسی آزاد برای تمامی شهروندان با رعایت حریم هویت مالک می‌دانند. از دیدگاه آنها این اقدام از یکسو به ایجاد شفافیت و کاهش رانت اطلاعاتی منجر خواهد شد و از سوی دیگر از اخذ تصمیمات موردی و سلیقه‌ای جلوگیری می‌کند. در عین حال این امکان را برای مراجع نظارتی و مدیران شهری به وجود می‌آورد که پیش از بروز ساخت‌وسازهای مغایر با ضوابط فرادست با متخلفان برخورد کنند. در حال حاضر به دلیل نبود نظارتی وسیع و همه‌جانبه و عدم دسترسی آزاد به اطلاعات سامانه طرح تفصیلی، مراجع نظارتی بعد از وقوع تخلف به موضوع وارد می‌شوند.

با نگاهی به این ضرورت‌ها، بهاره آروین یکی از منتخبان شورای شهر پنجم که بحث تحقق شهرداری شیشه‌ای را از طریق ارائه اهداف سنجش‌پذیر از سوی مدیران شهرداری دنبال می‌کند، معتقد است: یکی از مسیرهایی که در کنار افشای اطلاعات قراردادهای بیش از یک میلیارد تومان از سوی شهرداری، می‌تواند به ایجاد شهرداری شیشه‌ای کمک کند و رانت اطلاعاتی گسترده در مجموعه مدیریت شهری را کاهش دهد، افشای اطلاعات کاربری املاک در تمامی پهنه‌های شهر از طریق ایجاد دسترسی آزاد و انتشار عمومی آن برای تمامی شهروندان است. به گفته او اگرچه هدف اولیه از راه‌اندازی سامانه جامع شهرسازی، ایجاد اتاق شیشه‌ای اطلاعات کاربری املاک بود اما بررسی‌های انجام شده طی مدت اخیر نشان می‌دهد نه تنها این هدف به‌صورت کامل محقق نشده بلکه دسترسی گروهی خاص در مجموعه مدیریت شهری به این اطلاعات سبب شده این افراد به دلیل دسترسی به این‌گونه اطلاعات حاضر به جابه‌جایی در سیستم نباشند. این منتخب شورای شهر پنجم تاکید دارد فراهم کردن امکان دسترسی عمومی به اطلاعات سامانه جامع شهرسازی در تهران با در نظر گرفتن ملاحظات مربوط به حفظ حریم شخصی افراد اولین گام در جهت شفاف‌سازی اطلاعاتی است. او ادامه داد: برقراری دسترسی عمومی، این امکان را برای تک‌تک شهروندان فراهم می‌کند تا به ناظری بالقوه از تخلفات در حوزه ساخت و ساز تبدیل شوند.

به گفته وی در جلسه اخیر با گزینه نهایی شهرداری تهران نیز اشاره شد که در کنار افشای اطلاعات قراردادهای بیش از یک میلیارد تومان، ایجاد دسترسی عمومی و آزاد برای تمامی افراد می‌تواند به‌عنوان بازدارنده جدی در مقابل تخلفات کوچک و بزرگ و میزان گستردگی فساد در حوزه صدور پروانه و مجوزهای ساخت و ساز و تغییر کاربری‌ها باشد. این منتخب شورای شهر پنجم همچنین انتشار ریز کمک‌های شهرداری تهران به اشخاص حقیقی، موسسات حقوقی و نهادهای عمومی را دیگر اقدام در راستای ایجاد شهرداری تمام شیشه‌ای دانست و در کانال تلگرامی خود نوشت: دقیقا با همان مکانیزمی که انتشار جزئیات قراردادها و اطلاعات سامانه جامع شهرسازی به کاهش سیستماتیک فساد می‌انجامد، یعنی با فعال کردن پتانسیل ذی‌نفعان در امر نظارت، با همین مکانیزم، انتشار جزئیات کمک‌های متعدد و متنوع شهرداری تهران به اشخاص حقیقی و حقوقی نیز می‌تواند بی‌ضابطگی‌ها، اعمال سلیقه‌ و منافع شخصی و نابرابری و تبعیض در ارائه این کمک‌ها را به شکل سیستماتیکی کاهش دهد.

گسترش نظارت اجتماعی بدون هزینه

در عین حال علی اعطا دیگر منتخب شورای شهر پنجم معتقد است افشای اطلاعات مربوط به کاربری املاک برای تمامی شهروندان از دو جنبه تحقق نظارت همه‌جانبه و حقوق شهروندی قابل توجه و اهمیت است. او در گفت‌وگویی با اشاره به جنبه اول اهمیت ایجاد دسترسی برای تمامی شهروندان به اطلاعات املاک، اظهار کرد: اگر بخواهیم نظارت به معنای واقعی تحقق پیدا کند به یک پشتوانه اصلی یعنی نظارت اجتماعی نیاز داریم. منتخب شورای شهر پنجم با بیان اینکه ایجاد نظارت اجتماعی، اجرای نظارت در سطح وسیع و با دقت بالا را تضمین می‌کند، تصریح کرد: البته برای آنکه نظارت اجتماعی تحقق پیدا کند نیاز است تمام شهروندان به اطلاعات معمول شهرسازی به‌صورت آزاد دسترسی داشته باشند؛ از این مسیر شهروندان به راحتی آگاه خواهند شد که چه اتفاقاتی مجاز است براساس طرح تفصیلی و سایر اسناد فرادستی ملاک عمل در شهر رخ دهد.

او ادامه داد: به این ترتیب در صورتی که با نظارت اجتماعی، شهروندان مطلع شوند که رخدادی در شهر بر خلاف قاعده و اسناد ملاک عمل در حال رخ دادن است، نسبت به آن واکنش نشان خواهند داد. به گفته اعطا این نظارت گسترده به غیر از شهروندان، از سوی تشکل‌های مدنی و صنفی که به‌صورت تخصصی در این حوزه‌ها فعالیت می‌کنند و عملکرد حوزه‌های تخصصی را رصد می‌کنند نیز اتفاق می‌افتد. او تاکید کرد: انتشار اطلاعات برای تمامی شهروندان موجب می‌شود عملا نظارت را بدون ایجاد هزینه برای دستگاه‌های نظارتی توسعه دهیم.

این منتخب شورای شهر پنجم به جنبه دوم اهمیت انتشار اطلاعات املاک برای تمامی شهروندان اشاره کرد و افزود: اگر از زاویه حقوق شهروندی نیز به انتشار عمومی اطلاعات نگاه کنیم موضوع اهمیت جدی پیدا می‌کند چراکه شهر جایی است که شهروندان نسبت به آن حق دارند و تمایل دارند محیط زندگی آنها همان‌طور که اراده کرده‌اند، اداره شود. او ادامه داد: این حق ایجاب می‌کند مکانیزمی ایجاد شود که در صورت وقوع هر نوع تخلف، اقدام مغایر با اسناد فرادستی شناسایی شود. اعطا تصریح کرد: به این ترتیب برای تحقق شهرداری شیشه‌ای باید تمام اطلاعات مربوط به اسناد مصوب شهری بدون آنکه محدودیتی از سوی مدیران شهری برای دسترسی به آنها ایجاد شود، در اختیار شهروندان قرار گیرد. این منتخب پارلمان محلی پایتخت در دوره پنجم همچنین عنوان کرد: برای ایجاد و تحقق یک مدیریت شهری تمام شیشه‌ای حتی می‌توان یگ گام جلوتر نهاد و علاوه بر افشای اطلاعات مربوط به اسناد مصوب شهری، اطلاعات مربوط به آنچه قرار است در آینده به تصویب مدیریت شهری برسد و ملاک عمل قرار گیرد پیش از تصویب در اختیار شهروندان گذاشته شود. او در توضیح اقدام تکمیلی گفت: از آنجا که اگر اقدامی در یک نقطه‌ای از شهر رخ دهد ممکن است حقوق برخی شهروندان را خدشه‌دار کند، اگر دستگاه‌های تصمیم‌گیر قبل از تصویب آن، اطلاعات این اقدام را در اختیار شهروندان قرار دهد، آنها می‌توانند در مورد این موضوع بحث و بررسی کنند.

او اضافه کرد: حتی در مواردی کارشناسان حوزه‌های مختلف نیز می‌توانند به موضوع ورود کنند و پیش از تصویب یک طرح، مزایا و پیامدهای اجرای آن را بسنجند. به این ترتیب از یک سو مدیریت شهری تمام شیشه‌ای اتفاق خواهد افتاد و از سوی دیگر حقوق شهروندی شهروندان نیز احیا خواهد شد.