۱۰ علت عمده عدم موفقیت برنامه‏ های تامین مسکن

در این تحقیق علمی که از سوی دو محقق و صاحب‌نظر حوزه مسکن انجام شده است در تشریح وضعیت نامساعد گروه‏های کم‏درآمد به لحاظ دسترسی به واحدهای مسکونی تاکید شده است که اگر چه از دهه‏ های گذشته و سال‏های قبل از پیروزی انقلاب برنامه‏ها و سیاست‏های مختلفی برای اجرا در بخش مسکن مطرح و با ویژگی‏ها و مقیاس‏های مختلف اجرا شده است، اما به‌دلیل وجود ایرادات اساسی عملا این بخش از جامعه متقاضی مسکن به‏صورت موثر مخاطب هیچ‌گونه برنامه ‏رسمی در این بخش قرار نگرفته‏اند. این‏در‏حالی است که شناسایی 2میلیون و400 هزار خانوار بدمسکن و همچنین جمعیت 20 میلیون نفری حاشیه ‏نشین و ساکن در بافت‏های فرسوده که در جریان به‌روزرسانی طرح جامع مسکن در سال 92 صورت گرفت، نشان می‏دهد هم ‏اکنون حداقل دو دهک یک و دو اقتصادی قادر به تامین مسکن مورد نیاز برای سکونت خود نیستند.

مصطفی حسین آبادی و رضا مرشد خانی، در این پژوهش علمی که متن آن در فصلنامه اقتصادمسکن منتشر شده است با توجه به «وضعیت فعلی گروه‏های کم‏درآمد» نیازمند مسکن در ایران و همچنین «الگوی جهانی اجرای این طرح در کشورهای مختلف» با اقتباس از تجربه موفق 7 کشور توسعه‌یافته اروپایی در این زمینه پیشنهاد می‏کنند می‏توان با پیاده‏سازی این الگو، «نقشه برتر» تامین مسکن کم‌درآمدها را در کشور عملیاتی کرد. این تحقیق در شرایطی هم اکنون عملیاتی‌سازی الگوی برتر تامین مسکن کم‌درآمدها در کشور را توصیه می‏کند که انتشار آن در شرایط فعلی دست کم از «سه زاویه» بسیار با اهمیت است؛ پیشنهاد اجرای نقشه جهانی تامین مسکن کم‌درآمدها درحالی مطرح شده است که قرار است از امسال به مدت «پنج سال» طرح مسکن اجتماعی با مقیاس تامین سالانه 100 هزار واحد مسکن برای خانوارهای دهک‏های 1 و 2 عملیاتی شود. از سوی دیگر، این طرح قرار است از امسال جایگزین طرح مسکن مهر شود که 10 سال از اجرای آن در کشور می‏گذرد؛ ضمن اینکه در شرایط فعلی، موضوع تامین مسکن کم‏درآمدها یکی از مهم‌ترین و پرکاربردترین کلیدواژه‏ها در مناظره‏های انتخاباتی و وعده‏هایی است که نامزدهای ریاست جمهوری مطرح می‏کنند.

به این ترتیب محتوای این تحقیق علمی در شرایط فعلی بیش از هر زمان دیگری می‌تواند مورد توجه سیاست‏گذاران و استفاده متولی بخش مسکن در دولت دوازدهم قرار بگیرد. سهم ناچیز گروه‏های کم‏درآمد و آسیب‏پذیر از برنامه‏ها و سیاست‏های بخش مسکن طی سال‏ها و دهه ‏های گذشته در حالی در این تحقیق علمی مورد تاکید قرار گرفته که محققان این پژوهش با اشاره به محرومیت دهک‏های 1 تا 3 اقتصادی از شرایط مناسب دسترسی به مسکن، این موضوع را ناشی از «عدم توان پرداخت اقساط تسهیلات بانکی» برای خرید مسکن از سوی این خانوارها طی دهه‏ ها و سال‏های گذشته می‏دانند؛ چرا که سیاست‏های تامین مسکن در ایران از سال‌های گذشته تاکنون عمدتا «حمایتی» و مبتنی بر رویکرد «تامین مسکن ملکی» از طریق پرداخت تسهیلات بانکی به متقاضیان خرید ملک بوده است. این در حالی است که دهک‏های 1 تا 3 عملا به دلیل ناتوانی در پرداخت اقساط تسهیلات بانکی از حق دسترسی به مسکن مناسب محروم مانده‏اند.

حذف کم‌درآمدها از شهر؟

براساس این گزارش، اگرچه شاخص دسترسی به مسکن با احتساب پس انداز کل درآمد خانوار در کشور از حدود 8 سال در سال 84 به حدود 12 سال در سال 94 رسیده است، اما این شاخص برای گروه‏های کم‏ درآمد هم‏اکنون 19 تا 36 سال و به معنای آن است که دست کم دهک‏های 1 و 2 به تنهایی و بدون حمایت‏های اجتماعی و مداخله دولت هرگز قادر به تامین مسکن مورد نیاز برای سکونت خود نیستند. این‏در‏حالی است که شاخص «متعارف» دسترسی به مسکن در کشورهای دنیا در صورت عملکرد مناسب بازار، 8 سال است. هر چند طی سال‏های گذشته در ایران برنامه‏ های مختلفی برای تامین مسکن کم‌درآمدها اجرا شده است؛ اما با شکست یا توفیق حداقلی مواجه شده و به طرح‏هایی غیرقابل تکرار تبدیل شده‏اند. این درحالی است که کم‌درآمدها در برنامه ‏های توسعه شهری، به‏صورت شگفت ‏آوری «شهروند» محسوب نمی‌شوند و جایی در برنامه‏ریزی توسعه شهری ندارند؛ به این معنا که شهرداری‏ها طی سال‏ها و دهه‏های گذشته، شهرها را به گونه‏ای توسعه داده‏اند که شهر عملا مکان مناسبی برای سکونت کم‏درآمدها نیست و به نوعی مناسب طبقات متوسط رو به بالا برنامه‏ریزی شده است.

سیاست‏های بخش مسکن در ایران تاکنون در مورد تامین مسکن گروه‏های آسیب‏پذیر و کم‏درآمد برنامه مشخص و کارآمدی نداشته است. این درحالی است که سهم هزینه مسکن در سبد هزینه خانوار در گروه‏های کم درآمد به 40 درصد می‏رسد و نشانگر لزوم دخالت دولت برای تامین مسکن گروه‏های کم‌درآمد است. در این گزارش تاکید شده است: مسکن اجتماعی به ‏عنوان یکی از سیاست‏های موفق و موثر در تامین مسکن برای گروه‏های کم ‏درآمد در کشورهای زیادی تجربه شده است. این مسکن بیشتر به ‏صورت «اجاره‏ای» است‏ وبا قیمت «پایین‏تر از بازار» به گروه‏های کم‏درآمد و آسیب‏پذیر واگذار می‏شود. هر چند امروز در بیشتر کشورهای دنیا، مسکن از طریق «سازوکار بازار» تامین می‏شود اما «شکست بازار» در تامین مسکن گروه‏های کم درآمد باعث شده تا دولت‏ها در بازار مسکن دخالت داشته باشند. دخالت دولت تنها به معنای ساخت مسکن توسط دولت نیست، بلکه از تمام مکانیزم‏ها استفاده می‏کند؛ به‌طوری که انواع مداخله دولت در بخش مسکن را می‏توان در چهار نوع مداخله اصلی شامل «بهبود عملکرد بازار»، «تعیین استانداردها و کنترل‏ها»، «مالیات و سوبسید» و «تولید و تخصیص مستقیم» خلاصه کرد. در کشورهایی که ساخت مسکن اجتماعی در آنها رایج است، دولت‌ها از مسکن اجتماعی به‏عنوان ابزاری قوی برای کنترل بازار عرضه و تقاضای مسکن استفاده می‏کنند.

نقشه برتر مسکن کم‌درآمدها

تجربه‏های برتر 7 کشور اروپایی و توسعه‏یافته از اجرای الگوی برتر تامین مسکن کم‏درآمدها شامل هلند، اتریش، دانمارک، سوئد، انگلستان، فرانسه و آلمان نشان می‏دهد هم‏اکنون مسکن اجتماعی سیاست موفق و مشترک در کشورهای مختلف درحال‏توسعه و توسعه ‏یافته است؛ مسکن اجتماعی هم‏اکنون بخش قابل توجهی از موجودی مسکن کشورهای موفق در عرصه تامین مسکن کم‏درآمدها(متوسط 10 تا 20 درصد)است و مبنای دخالت دولت‏ها در این عرصه در واقع براساس میزان شکست بازار و همچنین حمایت مستقیم از گروه‏های کم‏درآمد تعیین می‏شود. بررسی‏های صورت‌گرفته از سوی دفتر اقتصاد مسکن نشان می‏دهد دست کم «نیم میلیون مسکن اجتماعی» در هر یک از 7 کشور اروپایی موفق در حوزه تامین مسکن کم‏درآمدها در اختیار اقشار آسیب‏پذیر قرار دارد و به‏طور کلی 12 درصد از موجودی کل واحدهای مسکونی در اروپا مسکن اجتماعی است که این سهم در انگلیس و فرانسه به 18 درصد نیز می‏رسد.

مسکن اجتماعی در الگوی برتر اجرای این طرح در کشورهای توسعه‏یافته و درحال‏توسعه از سوی یک «چهار ضلع مسوول» در اجرای این طرح سیاست‏گذاری، اجرا‏ واداره می‏شود؛ اولین ضلع مداخله‏گر در مسکن اجتماعی «دولت» است که نه‏تنها بر بازار واحدهای استیجاری مسکن اجتماعی نظارت دارد، بلکه «کل بازار اجاره» در عمده کشورهای موفق در حوزه تامین مسکن کم‏درآمدها را نظارت و کنترل می‏کند. مجری اصلی مسکن اجتماعی در الگوی برتر تامین مسکن کم‌درآمدها «شهرداری‏ها» یا همان حکومت‏های محلی هستند که در این کشورها همواره دولت‏ها تلاش دارند اجرای مسکن اجتماعی را به‏طور کامل بر عهده آنها قرار دهند؛ این‏در‏حالی است که «انجمن‏های مسکن» به معنای «نهادهای مردمی» و «تشکل‏های مردم نهاد» مسوولیت «بهره‏برداری و اداره» این واحدها را در اختیار دارند و در نهایت «بخش خصوصی» به‏عنوان سازنده مسکن اجتماعی ضلع چهارم عوامل مداخله‏گر در تامین مسکن کم‏درآمدها را تشکیل می‏دهد.

واگذاری امور اجرایی مسکن اجتماعی به دولت‏های محلی از سوی دولت‏های مرکزی با هدف «افزایش انگیزه» و همچنین «کاهش هزینه ‏ها» به‏صورت جدی در الگوی برتر اجرای مسکن اجتماعی مطرح است؛ در واقع هرچند دولت‏های مرکزی از ابتدای اجرای سیاست‏های اجتماعی تامین مسکن کم‏درآمدها یعنی پس از اتمام جنگ جهانی دوم، نقش اصلی و کلیدی را در ساخت و بهره‏برداری از واحدهای مسکونی اجتماعی بر عهده داشت، اما به مرور و در حال حاضر «بخش خصوصی» به ‏عنوان محور تولید و ساخت مسکن اجتماعی مورد توجه قرار گرفت. هم‏اکنون حد مداخله دولت‏ها در نقشه جهانی تامین مسکن کم‌درآمدها عمدتا مربوط به «نظارت‏ها و سیاست‏گذاری‏های کلان» و همچنین «کمک به تامین مالی مسکن اجتماعی» است؛ طوری که در عمده کشورهای یاد شده هم‏اکنون تسهیلات ساخت مسکن اجتماعی‏ معادل 84درصد هزینه ساخت و با دوره بازپرداخت 30 ساله به بخش خصوصی تعلق می‏گیرد.

همچنین «بازیگر اصلی» مسکن اجتماعی در نقشه جهانی این طرح «انجمن‏های مسکن» هستند. «دولت محلی» به‏عنوان «پای ثابت» حمایت مالی از برنامه‏ های تامین مسکن کم‏درآمدها، زمین مورد نیاز را برای اجرای مسکن اجتماعی در اختیار بخش‌خصوصی قرار می‏دهدهمچنین دولت‌های محلی در عمده این کشورها 14درصد هزینه ساخت مسکن اجتماعی را پرداخت می‏کنند. در حالی که مبنای اجرای برنامه مسکن اجتماعی در الگوی برتر تامین مسکن کم‌درآمدها، واگذاری واحدهای ارزان قیمت استیجاری به گروه‏های کم درآمد است، مبنای دریافت اجاره‌بها در عمده کشورهای توسعه‏یافته و درحال توسعه‏ای که از این الگو پیروی می‏کنند بر اساس «هزینه تمام شده مسکن اجتماعی»، «درآمد خانوارها» و «کیفیت مسکن اجتماعی»(قیمت مسکن)از سوی دولت تعیین می‏شود. همچنین در 7 کشور هلند، اتریش، آلمان، سوئد، انگلستان، فرانسه و آلمان به‏عنوان مجریان موفق مسکن اجتماعی، افزایش اجاره سایر واحدهای مسکونی علاوه بر مسکن اجتماعی نیز به وسیله دولت کنترل می‏‏شود ودولت در تنظیم آن نقش داشته و بر آن نظارت می‏کند.

اجاره‏بهای واحدهای مسکونی معمولا بین30 تا 40 درصد بالاتر از مسکن اجتماعی تعیین می‏شود؛ هرچند کشور انگلیس از میان 7 کشور یاد شده تنها کشوری است که دولت در تنظیم اجاره‌بها مداخله‏ای نداشته‏ و نرخ اجاره‌بها از سوی «مکانیزم بازار» تعیین می‏شود. «تقسیم کار مشخص برای عوامل مختلف مسکن اجتماعی» و «نقش محوری تشکل‏های مردم‏نهاد و بخش‏خصوصی»، «مکان‏یابی مناسب برای پروژه‏های مسکن اجتماعی»، «سهم قابل‏ملاحظه مسکن اجتماعی از کل موجودی مسکن(معادل 10 تا 20 درصد)» و «سیاست‏های پایدار مالی در مسکن اجتماعی» مهم‌ترین دلیل موفقیت الگوی جهانی مسکن اجتماعی محسوب می‏شود.

10 مولفه برای اجرای موفق

این پژوهش علمی همچنین با تشریح 10 علت عمده عدم موفقیت برنامه ‏های تامین مسکن گروه‏های کم‏درآمد در ایران، مدل مناسب تامین مسکن اجتماعی برای دست‌کم دو دهک اول جامعه را پیشنهاد می‏کند. براین اساس، دخالت شدید دولت‏ها در ساخت مسکن برای گروه‏های کم درآمد، نبود سیستم‏ ونهاد متولی مسکن گروه‏های کم درآمد، عدم استفاده از ظرفیت بخش‌خصوصی و تشکل‏های مردم‏نهاد، تجمیع گروه‏های کم‏ درآمد در پروژه‏های اجرا شده و به وجود آمدن آسیب‏های اجتماعی ناشی از آن، سیاست‏گذاری شهری نامناسب و نادیده گرفتن نحوه تامین مسکن گروه‏های کم ‏درآمد در طرح‏های جامع شهری بخشی از این دلایل محسوب می‏شود. همچنین غلبه سیاست ساخت مسکن ملکی(مسکن حمایتی)بر مسکن اجتماعی(مسکن استیجاری ارزان قیمت)، نبود ارتباط و پیوستگی کافی میان سیاست‏های کلان اقتصادی با سیاست‏های تامین مسکن گروه‏های کم‏درآمد، محرومیت گروه‏های کم‏درآمد از تامین مالی در حوزه مسکن به دلیل اختصاص تسهیلات خرید مسکن به گروه‏های درآمدی متوسط و ناتوانی گروه‏های کم‏درآمد از پرداخت اقساط، اقدامات پراکنده، مقطعی و جزیره‏ای در حوزه تامین مسکن کم‏درآمدها و همچنین تعریف اشتباه و اقتباس ناقص از سیاست‏ها و الگوهای برتر مسکن اجتماعی از دیگر دلایل عدم موفقیت سیاست تامین مسکن برای گروه‏های کم‏درآمد طی سال‏ها و دهه‏های گذشته محسوب می‏شود.

 محققان در این پژوهش همچنین توصیه می‏کنند برای اجرای موفق مسکن اجتماعی در کشور پیاده‏سازی الگوی برتر و نقشه جهانی تامین مسکن کم‏درآمدها با در نظر گرفتن 10 مولفه به سیاست‏گذار و متولی بخش مسکن پیشنهاد می‏شود. نهادسازی و ایجاد سیاست پایدار و بلند‌مدت برای مسکن اجتماعی، استفاده از ظرفیت نهادهای مردم نهاد و خیرین در اداره مسکن اجتماعی، به حداقل رسیدن مداخله دولت در ساخت و بهره‌برداری از مسکن اجتماعی مهم‌ترین مولفه ‏های پیشنهاد شده در این زمینه است. همچنین سیاست‏گذاری صحیح شهری برای جلوگیری از تجمیع توده‏های فقیر در محلات شهری، اولویت قرار دادن مسکن اجتماعی نسبت به سایر سیاست‏های تامین مسکن، ایجاد ارتباط و پیوستگی مناسب میان سیاست‏های کلان اقتصادی و برنامه ‏های تامین مسکن گروه‏های کم‏درآمد، فراهم‏آوری شرایط دسترسی گروه‌های کم‏ درآمد به تسهیلات بانکی و توانمندسازی آنها برای پرداخت اقساط، اجرای مسکن اجتماعی به‏ عنوان برنامه‏ای بلند‏مدت و پرهیز از اقدامات کوتاه ‏مدت و مقطعی، درک درست از نقشه جهانی مسکن اجتماعی و شناخت ابعاد مختلف آن و واگذاری مسوولیت ساخت و اجرای مسکن اجتماعی به بخش خصوصی و نهادهای محلی(شهرداری‌ها) از دیگر مولفه ‏های پیشنهاد شده برای اجرای درست نقشه جهانی مسکن اجتماعی است.