دولت سند توسعه را پس بگیرد
اولین نقد جامع به لایحه برنامه ششم توسعه را فرشاد مومنی در آخرین نشست مؤسسه دین و اقتصاد انجام داد. نقدها نسبت به این برنامه زیاد بود تا آنجا که او به دولت پیشنهاد داد لایحه برنامه ششم را پس بگیرد و برنامه‌ای دیگر با مشارکت سایر قوا و صاحب‌نظران و دانشگاهیان ارائه دهد.
سخنان این اقتصاددان در برخی جاها رنگ و بوی سیاسی یافت. آنجا که به ردصلاحیت برخی از نامزدهای انتخاباتی مجلس اشاره کرد. در ادامه مشروح نقد لایحه برنامه ششم آورده می‌شود. به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از شرق ، شرایط فعلی می‌تواند به‌عنوان یک فرصت تاریخی جدید برای کشور تلقی شود که ما خواست‌های کوچک فردی و گروهی و باندی را کنار بگذاریم و درباره بقا و بالندگی کشور به صورت جدی‌تر فکر کنیم. متأسفانه طرز برخوردی که عملا مشاهده می‌کنیم با آنچه بایسته این شرایط است فاصله بسیار عمیقی دارد. در این زمینه شخصا جزء کسانی هستم که اشکال را فقط در قوه‌مجریه نمی‌بینم بلکه آرایش قوای سیاسی در ایران و نظام توزیع رانتی که در ١٠ سال گذشته به طرز بی‌سابقه‌ای نهادینه شده، باعث شده قوه مجریه نیز با اینکه کاستی‌ها و کوتاهی‌های بسیار جدی در این زمینه داشته، بتواند برای اقدامات خود توجیهاتی داشته باشد.
برای شرایط امروز ایران آنچه می‌تواند از دل مقایسه عملکرد نظام ملی در دوره رئیس دولت اصلاحات و دوره مسئولیت احمدی‌نژاد، کمک‌کار باشد، این است که مرکز پژوهش‌های مجلس در مهر ١٣٩٢ گزارشی منتشر کرد که در آن گزارش آمده بود، در دوره احمدی‌نژاد به‌طور متوسط برای دستیابی به هریک واحد رشد اقتصادی، پنج برابر بیشتر از دوره اصلاحات دلار نفتی هزینه شده است؛ یعنی در این دوره، بی‌سابقه‌ترین سطوح فساد و ناکارآمدی را تجربه کرده‌ایم. مطالعاتی که شخصا در این زمینه انجام داده‌ام، حکایت از آن دارد که رمز اصلی موفقیت نسبی خارق‌العاده کشور در دولت اصلاحات در این است که در ساخت قدرت این دوره، توازن قوا را بیشتر رعایت کرده بودیم. یعنی عدالت سیاسی برای عملکرد اقتصادی ایران، زیربنایی‌ترین نقش‌ها را دارد و اگر اینها را نبینیم و رمزگشایی نکنیم، نمی‌توانیم موفق شویم.
درحالی‌که ما شعار و داعیه اخلاقی داشتیم، در یک دوره کمتر از شش سال در فاصله سال‌های ٨٤ تا ٨٩، ایران بالغ بر ٦٠ رتبه سقوط به سمت فاسدترین کشورهای دنیا حرکت کرد. اگر این حرف‌ها به شکل منطقی با مسئولین امر در میان گذاشته شود، به یقین جور دیگری فکر خواهند کرد و اگر هم نکنند حداقل حساب و کتاب‌ها روشن می‌شود و اتمام حجت شرعی صورت گرفته است. منظور من این است که وقتی می‌گوییم توسعه یعنی یک ارتقای سطح در کل نظام حیات جمعی، این الزام را درپی دارد که مسئله توسعه، فقط مسئله تخصیص ارز و ریال و گرفتن مجوز نیست بلکه به یک معرفت سطح بالا نیاز داریم. آنچه در سند برنامه ششم توسعه مشاهده می‌شود، نشان‌دهنده غربت و دورافتادگی شدید نظام تصمیم‌گیری و تخصیص منابع کشور از مسئله توسعه است. تقریبا در بین نظریه‌پردازان توسعه، اتفاق نظر وجود دارد که برحسب درکی که از مفهوم توسعه پیدا می‌کنیم، شکل و شیوه مناسب، برنامه‌ریزی قابل بررسی می‌شود و تا زمانی که این درک وجود نداشته باشد نمی‌توانیم شیوه مناسب برنامه‌ریزی را هم پیدا کنیم.
ما طی نزدیک به ٧٠ سالی که از تجربه برنامه‌ریزی توسعه در کشور می‌گذرد، بارها این مسئله را آزموده‌ایم و هزینه‌های آن را هم نظام ملی پرداخت کرده است؛ که برخورد سهل‌انگارانه با مسئله توسعه، برنامه‌های توسعه کشور را نیز دچار اختلال، تشویش و اعوجاج کرده است. از این زاویه، همیشه قبل و بعد از انقلاب، به شکل و شیوه نگاه به مسئله توسعه نزد نظام تصمیم‌گیری و همچنین شکل و شیوه پیشبرد برنامه‌ریزی توسعه، انتقاداتی می‌شده اما با کمال تأسف باید گفت آنچه در مورد برنامه ششم اتفاق افتاده یکی از غم انگیزترین و بی‌کیفیت‌ترین اسنادی است که در این زمینه منتشر شده است. در گذشته بحث ما این بوده که چرا توسعه ناقص، نامتجانس، متعارض و غیرمنسجم دیده شده اما در اینجا کل برنامه توسعه، به حد یک سند مجوزطلبی متنزل شده و به کلی مسائل مربوط به توسعه در آن کنار گذاشته شده است. این سند، به گواهی تبدیل شده برای اینکه در ابعاد بی‌سابقه‌ای، روزمرگی و امروز را به فردا رساندن، در کل ارکان نظام تصمیم‌گیری کشور تثبیت شود.
از آنجایی که دولت به همراه تقدیم آنچه نامش را گذاشته‌اند «لایحه احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم توسعه»، به‌طور هم‌زمان لایحه بودجه را نیز تقدیم کرده است. می‌خواهم گوشزد کنم که وقتی به مسائل سطح توسعه بی‌اعتنایی می‌کنیم، ملاحظه می‌کنیم همه دوره‌های باطل بازتولیدکننده توسعه‌نیافتگی همچنان فعال باقی می‌مانند و جلوه‌ها، نمودها و علائم عریان آن در سند لایحه بودجه سال ٩٥ هم دیده می‌شود. در این سند، دوباره به سبکی که همیشه وجود داشته و باعث شده نظام بودجه‌ریزی ما از همه خاصیت‌های توسعه‌گرایی لایحه بودجه سقوط کند و خودش یک نیروی محرکه برای بازتولید توسعه‌نیافتگی شود، همه علایم تاریخی مشاهده می‌شود. اینکه به طرز غیرمتعارفی درآمدها را بیش از حد برآورد می‌کنند برای این است که بی‌ضابطه هزینه کنند، اینکه دولت در شرایطی که قیمت نفت به زیر ٣٠ دلار رسیده، ساختار هزینه‌ای خود را اصلاح نمی‌کند و همچنان شاهد هستیم که نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ٩٤، در این سند دوباره رشد ٣١,٤ درصدی اعتبارات هزینه‌ای به چشم می‌خورد.
براساس مفاد لایحه بودجه سال ٩٥ رشد ١٦٠ درصدی برای اعتبارات طرح‌های عمرانی نسبت به عملکرد سال ٩٤ مشاهده می‌شود، آن‌هم در شرایطی که قیمت نفت به طرز چشمگیری نسبت به مدت مشابه سال گذشته سقوط کرده است. وقتی از زاویه مسائل سطح توسعه ملی به سند بودجه نگاه می‌کنیم تمام دوره‌های باطل گذشته، حالا هم وجود دارد. مثلا سهم اعتبارات عمرانی مربوط به ردیف‌های متفرقه، حدود ٤٣ درصد از کل اعتبارات عمرانی را پوشش می‌دهد. ردیف‌های متفرقه یعنی ردیف‌هایی که مبتنی بر برنامه نیست و در چارچوب یک اقتصاد سیاسی رانتی، بر محور صلاحدیدهای شخصی و خاصه‌‌خرجی‌های سیاسی، که چندان ربطی به توسعه نیز ندارد، قابلیت تخصیص پیدا می‌کنند. یا مثلا از مواردی که به اعتبار پسابرجام اضافه شده؛ پیش‌بینی رشد دوبرابری وام‌گیری از خارج برای تأمین نیازهای جاری و غیرجاری کشور است. آنهایی که فهم نظری از مسائل دارند، می‌دانند در شرایطی که با ساختار نهادی کژکارکرد روبه‌رو هستیم، وام‌گیری خارجی دقیقا همان کارکردهایی را دارد که جهش قیمت نفت برای ما داشته است؛ یعنی می‌تواند نیروی محرکه فساد، ناکارآمدی و هزینه‌های غیرمتعارف بیشتر شود بدون اینکه دستاوردی برای کشور به‌همراه داشته باشد بنابراین تقدم‌دادن به افزایش وام‌گیری خارجی قبل از اصلاح ساختار نهادی کژکارکرد مانند تزریق سم به بدن یک بیمار است.
آنچه در این زمینه بسیار قابل اعتناتر است مسئله روند تداوم رشد، در طول و عرض فعالیت‌های تصدی‌گرانه دولت است. با کمال تأسف در سند لایحه بودجه سال ٩٥ مشاهده می‌کنیم که نه‌تنها در این زمینه سهم تصدی‌های دولتی در بودجه کل بیش از ٢,٥ برابر بودجه عمومی دولت شده و تمهیدی برای بازآرایی این وضعیت خطرناک مشاهده نمی‌کنیم بلکه شیوه‌های جدیدی نیز برای از میدان‌به‌درکردن بخش خصوصی مشاهده می‌شود. به‌طور مشخص می‌خواهم بر جهش بسیار خطرناک در زمینه منابع پیش‌بینی‌شده از محل انتشار اسناد خزانه، صکوک، اوراق مشارکت و... را تأکید کنم که به نظر من شیوه‌ای برای پنهان‌کردن کسری بودجه واقعی دولت است تا بعد به‌صورت شعارگونه بگویند این بودجه کسری ندارد.
هم‌زمان ارائه‌شدن سند لایحه بودجه ٩٥ و برنامه ششم، این مسئله را به صورت عریان نشان می‌دهد که این سند بودجه، ما را به قهقرای ربع پایانی قرن ١٩ می‌برد؛ یعنی یک سند غیرشفاف دخل و خرج است و نه فراتر از آن. در این سند بودجه به وضوح می‌بینیم که نه حرفی از سیاست‌ها و راهبردها هست ، نه اینکه چه بخشی از اهداف برنامه‌ای قرار است از طریق این میزان تزریق منابع مادی و انسانی حاصل شود و نه کوچک‌ترین علایمی برای بخش خصوصی مولد مشاهده می‌کنیم. همه اینها بازتاب این است که برخورد نظام تصمیم‌گیری و تخصیص منابع ما با مسئله توسعه، بیش از حد سهل‌انگارانه است. بحث ما این است که شرایط کنونی ایران، اتفاقا شرایطی است که باید بالاترین سطح توجه به مسائل توسعه را شاهد باشیم. از منظر عدالت اجتماعی، توازن منطقه‌ای و برابری درآمدی، ایران شرایط تاریخی نامناسبی را تجربه می‌کند و در غیاب نگرش‌های سطح توسعه، نمی‌توانیم این مسائل را حل‌وفصل کنیم و بابت این مسئله هزینه‌های سنگینی باید بپردازیم؛ کما اینکه تاکنون نیز پرداخته‌ایم.
مقدمه سند لایحه برنامه ششم ادعا کرده این مطالبه‌ها برای پیگیری تمام اهدافی است که در تمام سیاست‌های کلی که تاکنون وجود داشته، درج شده است و بعد می‌گوید در این سند به طور خاص، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و برنامه ششم را پیگیری می‌کنیم. اگر همه اهداف کلی را نادیده بگیریم، سیاست‌هایی که به‌طور خاص مدنظر قرار گرفته حدود صد هدف است. این یک اصطلاح جاافتاده در برنامه‌ریزی توسعه است که وقتی برای یک دوره پنج‌ساله، اهداف بی‌شماری را مطرح می‌کنید؛ یعنی عملا دنبال هیچ هدفی نیستید و قادر به تحقق هیچ هدفی هم نخواهید بود. وقتی به این متن نگاه می‌کنیم، متأسفانه می‌بینیم این متن به هیچ‌وجه از انسجام حداقلی هم برخوردار نیست و در آن، انبوهی از تناقض‌ها، نارسایی‌ها و کاستی‌های کوچک و بزرگ هم وجود دارد. جالب است؛ گفته‌اند ما فقط در این حد به مجلس مراجعه می‌کنیم که مجوز لازم برای احکام را به ما بدهند. من از رئیس‌جمهور، که حقوق‌دان نیز هست، تقاضا می‌کنم ماده‌های ٦ ،١١، ١٨، ١٩و ٢٢ را ملاحظه کند و ببیند آیا واقعا دولت معطل دریافت این مجوزهاست؟ مثلا جایی برای دولت مجوز خواسته‌اند که درباره فلان مسئله مطالعه کند. آیا واقعا دولت برای انجام مطالعه نیاز به مجوز دارد؟ جاهای دیگر شرح وظایف دستگاه‌های خاص را آورده‌اند و این به یک ماده سند تبدیل شده است. آیا واقعا گیر دولت اینها بوده است؟ مثلا در ماده ٢٢ مجوز مطالبه کرده‌اند که به شکل اصولی با مواد مخدر مبارزه کنند. آیا تنگنای کشور در شرایط کنونی این است؟
به‌قدری در این سند «احکام مورد نیاز»، نقاط ضعف وجود دارد که حداقل می‌توان پنج ساعت به‌صورت لاینقطع اشکالات آن را فهرست کرد. در بخش بزرگی از موارد ٣١ گانه این سند، از عبارت «دولت مجاز است» استفاده کرده‌اند؛ یعنی دولت مکلف نیست. یعنی در زمینه‌هایی که خود دولتمردان تصریح می‌کنند که در جست‌وجوی مجوز هستند، به اعتبار این مجوزها حاضر به برعهده‌گرفتن مسئولیت نیستند. از این گذشته بسیاری از مسائل حیاتی را به تشخیص اشخاص، مثلا وزیر، منوط کرده‌اند. این مسئله اصلا از اساس با فلسفه برنامه‌ریزی توسعه که می‌گوید برای توسعه‌یافتن باید مناسبات را غیرقائم به شخص و ضابطه‌محور کرد تا امور پیش‌بینی‌پذیر شود، مغایرت دارد. جدای از اینها، واقعا به طرز غم‌انگیزی از منظر بدیهی‌ترین تجربه‌های تاریخی کشور در زمینه کوچک‌سازی دولت، در زمینه دامن‌زدن به فضای رانتی و برقرارکردن مناسبات شخص‌محور، نقص‌های غیرعادی در همین سند مختصر وجود دارد.
آنچه می‌توانم به‌طور مشخص مطرح کنم، این است که در برابر تمام این کاستی‌ها و نواقص غیرعادی، اختلال‌زا و ناتوان در حل‌وفصل‌کردن مسائل اساسی کشور، دولت ادعا کرده ما فقط فعلا مجوز می‌خواهیم و برنامه توسعه را در درون خود دولت به تصویب می‌رسانیم و اجرا می‌کنیم. بحث ما این است که وقتی در برنامه‌های چهارم و پنجم، این سند با آرای دوسوم نمایندگان برای دولت الزام قانونی داشت، دولت قبلی توانست آن‌قدر به آن بی‌اعتنایی کند، حال از سندی که در حد مصوبه هیأت وزیران باشد انتظار دارید چقدر قابلیت اجرائی پیدا کند، به‌خصوص که در این سند پیش‌بینی شده از مجلس این مجوز را هم بگیرند که دائما اجازه تغییر و دستکاری دائمی برنامه را هم داشته باشند. از همین راه، یکی از بنیادی‌ترین فلسفه‌های برنامه‌ریزی توسعه به چالش کشیده می‌شود. یکی از مهم‌ترین فلسفه‌های برنامه‌ریزی توسعه در ساخت‌های توسعه‌نیافته این است که دولت و ملت متعهد می‌شوند ثبات و استمرار یک سلسله جهت‌گیری و رویه در یک دوره پنج‌ساله، تضمین شود، که حالا دولت مطالبه کرده همین ویژگی هم لغو شود. فکر می‌کنم از هرکدام از این زاویه‌ها که نگاه می‌کنیم، می‌توانیم ببینیم چقدر با شرایط کنونی و نیاز اضطراری کشور به یک برنامه کارآمد توسعه، سهل‌انگارانه برخورد شده است.
احتمال می‌رود در بهترین حالت رسیدگی به بودجه تا پایان سال جاری صورت بگیرد؛ گرچه نمایندگان شاخص و اعضای هیأت رئیسه مجلس حتی درباره همین مسئله نیز ابراز تردید کرده‌اند و مکرر از دولت خواسته‌اند که لایحه دو‌دوازدهم تقدیم کند. بنابراین اگر واقع‌بین باشیم با رفت و برگشت‌هایی که با شورای نگهبان پیش خواهد آمد، تکلیف بودجه اواسط اردیبهشت روشن خواهد شد. پس از آن هم بعد از یکی، دو جلسه مجلس جدید می‌آید و سپس به تعطیلات تابستان می‌خوریم. بررسی سند با حضور نمایندگان جدید، که معلوم نیست چقدر در برنامه‌ریزی تجربه دارند، حکایت از این دارد که این زمان بررسی این سند به حول‌وحوش شهریور و مهر سال آینده می‌رسد. پیشنهاد من این است که دولت این سند توسعه را پس بگیرد و درصدد این باشد که رویه‌های فعلی را، که کمترین مشارکت قوای دیگر و دانشگاهی‌ها و کارشناسان در تهیه آن وجود داشته، کنار بگذارد و واقعا به سبکی که در اوایل انقلاب، براساس آن برنامه توسعه و تکامل نظام جمهوری اسلامی تدوین شد، صادقانه و شفاف و مشارکت‌جویانه، مقدماتی فراهم آورد که یک سند راه‌گشا که شامل نکات حیاتی نادیده‌گرفته‌شده در سند فعلی است، ارائه کند که اگر چنین نشود ما باز هم فرصت تاریخی دیگری را از دست می‌دهیم.
